Esmein, op, cil., p

2. Laferrière. Traité de la juridiction administrative el des recours

contentieux, t, II, p. 502,

: 0 —— vice en département ministériel s’imposerait sitôt que

les esprits y seraient suffisamment préparés (1).

Qui peut être nonimé sous-secrétaire d'Etat ? Evidemment, les membres du Parlement, sénateurs ou députés. La loi organique sur l'élection des députés du 30 novembre 1875 consacre expressément la compatibilité entre les fonctions de sous-secrétaire d’État et le mandat législatif : elle dispose même que le député nommé sous-secrétaire d’Etat,comme le député nommé ministre, n’est pas soumis à la réélection.

D'ailleurs nous sommes habitués à ne voir, de nos jours, que des sous-secrétaires d’État empruntés aux fractions de la Chambre qui ont fourni les membres du cabinet, ou à une fraction voisine, généralement plus avancée, dont le cabinet cherche à désarmer les défiances.

C'est là une pratique à peu près constante. Cependant il y a été dérogé parfois : M. Thiers n’a été élu député d’Aix que postérieurement à sa nomination de sous-secrétaire d'Etat aux Finances (2).Nous ne parle-

rons pas de M. Vuitry maître des requêtes au Conseil

1. Sur toute cette matière conf, Esmein. De la délégation du pouvoir exécutif, dans Revue politique el parlementaire, 1894. 2.Jules Simon.Notice historiquesur la vie et les travaux de M.Thiers

(dans Mémoires de l’Académie des Sciences morales el politiques,t.XV).

OR

d'Etat, et de son prédécesseur M. Magne qui furent décorés de ce titre postérieurement à la loi de 1848 qui déclara les fonctions de sous-secrétaire d'Etat incompatibles avec celles de membre de l’Assemblée nationale. Mais au début de la troisième République nous trouverons un sous-secrétaire d'Etat à l'Intérieur, M. Calmon, qui n’est point député.

Est-ce là une irrégularité, une incorrection ? C’est ce que soutint à la séance de l’Assemblée du 27 mars 1879, M. de Champvallier, dont la thèse fut combattue par le ministre de l'Intérieur d’alors, M. Victor Lefranc.

Il faut reconnaître que presque tous les arguments invoqués par les champions du sous-secrétariat d'Etat, impliquent le recrutement des titulaires de ce poste parmi les membres du Parlement : nécessité de la pratique des débats parlementaires, confiance des législateurs qui ne peut leur être inspirée que par des collègues, préparation au ministère, qui en fait ne cherche pas son personnel en dehors des hommes politiques, ete.

Une objection bien simple fait tomber tout cet échafaudage d'arguments. Si les sous-secrétaires d'Etat ne pouvaient pas être pris en dehors de la Chambre, comment à diverses époques aurait-on pu discuter [a compatibilité de leurs fonctions avec le mandat législatif? Du moment que l’on se demandait s'ils pouvaient être membres de la Chambre, c’est qu'il était reconnu en

principe qu’ils pouvaient ne pas l’être.

ENgr

Donc les sous-secrétaires d'Etat peuvent être pris‘en dehors du Parlement. En fait, le cas ne se présente pas souvent, mais lorsqu'il se présente, aucune règle du gouvernement parlementaire n’est violée. IL n’en est pas en France comme en Angleterre où un soussecrétaire d’Etat doit être nécessairement un commoner (1). L’auxiliaire parlementaire du ministre peut très bien n’appartenir ni au Sénat, ni à la Chambre des députés.

Mais il semble que l’on va se heurter à une difficulté pratique. Si le sous-secrétaire d’Etat n’est ni sénateur, ni député, comment pourra-t-il prendre la parole devant les Chambres ?

La réponse est simple : il prendra la parole comme commissaire du gouvernement ; s’il ne prenait, en effet, la parole qu’à raison de sa qualité de député ou de sénateur, il ne pourrait participer qu'aux discussions de la Chambre dont il ferait partie. Député, il devrait s'abstenir de paraître au Sénat ; sénateur, il serait obligé de garder à la Chambre des députés un modeste silence.

Son droit de parole ne procède done pas de son caractère de membre du Parlement, puisque, s'il en était ainsi, il ne pourrait l’exercer que dans l’Assem-

blée dont il serait membre, mais de sa fonction. On a

1. Ce n’est qu’assez récemment qu'il a été admis qu'il pouvait être

un lord.

dit quelquefois que le sous-secrétaire d'Etat était un commissaire du gouvernement permanent (1).

De sorte que la question de savoir si les sous-secrétaires, d'Etat doivent se recruter dans le Parlement ou en dehors du Parlement se réduit en réalité à ceci: convient-il mieux que l’administration des départements ministériels soit confiée, en second ordre, à des professionnels expérimentés, qui pourront prendre part aux discussions de la Chambre en qualité de commissaire du gouvernement, ou que des hommes politiques, sans expérience administrative, aillent acquérir dans les ministères les connaissances administratives qu'ils utiliseront plus tard s’ils deviennent ministres ?

C’est un problème qui se pose et que nous étudierons en doctrine, mais qui est incontestablement résolu en législation.

Les sous-secrétaires d'État peuvent certainement, d’après les lois actuelles, être pris aussi bien en dehors des Chambres que dans leur sein. Et cela est d'autant plus certain qu'il en est de même des ministres. Encore à l’heure actuelle, il n'est pas absolument rare, quoique la pratique contraire ait pris faveur, de confier un portefeuille spécial, comme celui de la Guerre ou de la Marine, à un homme du métier. Il serait absurde

que ce qui peut être (d’aucuns disent: « devrait être »)

1. M. Journault, Séance du Sénat du 20 mai 1890 (Annales du Senal, 1890,2,S0).

fait pour un ministre ne pût être fait pour un soussecrétaire d’État, et que la nomination d’un sous-secrétaire d’État fût obligatoirement une expérience ?n anima vili organisée au profit d’un homme politique qui veut s'initier à la pratique, inconnue de lui, de

l'administration.

SECTION II

Attributions des sous-secrétaires d’État

S I. — Observations générales.

Dual té du rôle des sous-secrétaires d'Etat

Les sous-secrétaires d’État sont investis, à la fois, ainsi que l’on à pu s’en rendre compte en étudiant l'historique de l’institution,.d’attributions administratives et d’attributions politiques. C’est la conséquence toute naturelle de ce qu’ils sont les suppléants des ministres qui, eux-mêmes, ont un double rôle : hommes politiques d’une part et d’autre part directeurs de l’administration générale pour leurs départements respectifs.

Toutes les définitions synthétiques des sous-secrétaires d'État proclament ou impliquent cette dualité de leur rôle. « Fonctionnaires, dit M. Maurice Block, placés dans l’ordre hiérarchique immédiatement après les ministres et dont les attributions consistent à les secon-

ur der ou à les suppléer >»; «suppléants ou auxiliaires du ministère », écrit M. Esmein.

Mais comme les attributions des sous-secrétaires d’État n’ont pas eu toutes la même fortune, que les arguments qui sont invoqués en leur faveur ou contre elles procèdent de conceptions différentes, suivant qu'il s’agit des fonctions administratives des coadjuteurs des ministres ou de leurs rapports avec les Chambres, il convient de les étudier distributivement.

Nous allons en conséquence, dans ce chapitre, examiner la fonction des sous-secrétaires d’État en tant qu’ils sont, après le ministre, les chefs administratifs du département auquel ils sont attachés, puis leur

mission au sein du Parlement,

S. IL — Attributions administratives des sous-secrétaires d'Etat. — Étendue de la délégation des soussecrétaires d'Etat. — Système anglais. — Système de l'ordonnance de 1816. — Le droit de délégation d'après les: principes constitutionnels admis en France. — Droit de définition donne au ministre.

— Flottement de la théorie jusqu’en 1886. — Ju-

risprudence du Conseil d'Etat. — Nécessité d’un décret servant de base à la délégation. — Actes de gestion. — Actes de juridiction. — Actes réglementaires.

Les sous-secrétaires d'Etat ont les pouvoirs et n’ont que les pouvoirs compris dans la délégation qui leur

est faite des attributions ministérielles. Mandataires, ils doivent se renfermer dans les limites de leur mandat. Mais qui confère cette délégation ? qui en mesure l’étendue ?

En Angleterre, pas de difficulté. Les sous-secrétaires d'Etat ne sont pas nommés par la Couronne mais bien par le chef du département intéressé avec l’assentiment du premier ministre (1).

L’ordonnance de 1816, en introduisant dans notre pays l'institution anglaise, la modifia sur bien des points et notamment en ce qui concerne la nomination des sous-secrétaires d'Etat qui fut faite,non par le ministre, mais par le roi, « ce qui, dit M. Esmein, était parfaitement correct au point de vue des principes (2). »

En quoi la méthode adoptée par l’ordonnance de 1816 est-elle conforme aux principes ? En quoi les principes eussent-ils été heurtés par une méthode contraire ?

C’est qu’il est admis dans notre droit public que les pouvoirs ne se délèguent pas, en d’autres termes que tout fonctionnaire est obligé d'exécuter en personne la mission qui lui a été confiée, sans pouvoir se décharger sur un tiers de tout ou partie des attributions dont il a l'honneur et le fardeau.

Mais le chef de l'Etat qui nomme à tous les emplois,

qui a charge de répartir les fonctions, a le droit de con-