Clavières, op. cit., p

Te ne sont que des auxiliaires administratifs et non des délégués politiques.

Telle est en effet la différence essentielle sur laquelle nous insisterons dans une autre partie de cette étude, entre le secrétaire général d’un ministère et le soussecrétaire d’État. Le second est un personnage politique. Le premier ne l’est pas. Et nous pourrions ajouter que si l’on est très bien fixé sur ce qu'est un secrétaire général, on l’est beaucoup moins sur ce que peut être

un sous-secrétaire d'Etat.

Les ministres font leur réapparition avec la CGonstitution de l’an III. C’est le Directoire qui les nomme et les révoque. [ls ne pouvaient être pris ni parmi les membres du Directoire ou leurs parents et alliés (loi du 10 vendémiaire an IV), ni parmi les membres du Corps législatif (l'exécution de cette dernière disposition devait toutefois être ajournée à l’an V).Le nombre des ministres devait être de six au moins et de huit au plus.

Les ministres, placés sous l’autorité immédiate du Directoire,n’ont aucune relation avec les Conseils législatifs (Conseil des Anciens et Conseil des Cinq-Cents). Ce sont des fonctionnaires administratifs supérieurs,

des chefs de service, Ils ont près d’eux des secrétaires

Re généraux chargés de « la surveillance sur toutes les parties de l’administration (1) ».

L'institution des secrétaires généraux s'affirme et ne tardera pas à se consolider. Elle est cependant alors moins utile que lorsque les ministres seront distraits, par la suite, de leurs fonctions administratives par

leurs rapports avec les Chambres.

Sous le Consulat et l’Empire, les ministres sont les auxiliaires dévoués et actifs du maître suprême mais ils n’ont aucune indépendance, car Napoléon n’admet pas d’autre autorité que la sienne. Si le rôle politique des ministres est nul, leur besogne administrative est écrasante. Aussi l'existence des secrétaires généraux, déchargeant les secrétaires d’État d’une partie de leur tâche est-elle plus utile, peut-être même plus indispensable que jamais : il ne faut donc pas s'étonner que ces auxiliaires des ministres aient été conservés pendant tout le règne de Napoléon [* (2).

Pour résumer, au point de vue de notre étude, les données de la période intermédiaire et de la période impériale, nous constaterons que ces deux périodes

ont vu se fonder et se consolider l'institution des

1. Almanach national, an IV, p 69, 2, Pasquier. Mémoires, tome I, p, 234 et s,

secrétaires généraux de ministères, ancêtres incontestables des sous-secrétaires d'Etat, mais différant de ces derniers par le caractère purement administratif

de leurs attributions.

SECTION III

La Restauration. — Gouvernement provisoire. — Les Cent Jours. Premiers sous-secrétaires d'Etat. — La seconde Restauration. — Introduction du régime parlementaire. — Les commissaires du gouvernement. — Ministère Richelieu. — Les sous-secrétaires d'Etat. — Les sous-secrétaires d'Etat en Angleterre. Ordonnance du 9 mai 1816. — Ministères Villèle, Martignac, Polignac.

Sous la monarchie parlementaire les hauts auxiliaires des ministres vont changer de nom et de rôle.

La fondation du gouvernement parlementaire en France passe pour l’œuvre de la Charte de 1814. Ce n’est pas absolument exact. C’est en réalité l’acte additionnel aux Constitutions de l'Empire qui a introduit pour la première fois chez nous ce système dont les Ang/omanes de l'Assemblée Constituante (Mounier, Lally- Tollendal, etc.) n'avaient pas réussi à doter notre pays et qui a aujourd’hui, à côté de champions convaincus, un bon nombre de détracteurs.

Le gouvernement provisoire qui s’improvisa à la

chute de l’Empire et rappela les Bourbons, nomma,

OR

par arrêté du 3 avril 1814, des commissaires aux divers départements ministériels. Remarquons qu’au titulaire du portefeuille des Affaires étrangères, le gouvernement avait désigné un #djoint, le baron Durand. Le retour de Louis XVIII ne changea rien à cette situation. Ainsi que le constate Duvergier de Hauranne, aucun des dix ministres qui composèrent le premier cabinet de la Restauration n’était pris dans la Chambre des députés (1). Ces ministres ne pénétraient dans les Assemblées législatives que pour y faire des propositions au nom du roi, et y défendre les projets émanés de l’initiative royale. En revanche, les secrétaires généraux sont maintenus, etil en est parmi eux qui, plus expérimentés que les hommes déshabitués des affaires publiques dont laroyauté étaitentourée, acquièrent une grande influence personnelle. C’est ainsiqu’au ministère de l'Intérieur, à côté de l’abbé de Montesquiou, secrétaire d’État, nous voyons apparaître, avec le titre de secrétaire général, Guizot qui devait plus tard tenir une si grande place dans l’histoire du gouvernement parlementaire.

Un an plus tard, Napoléon échappé de l'ile d’Elbe, dans le but de se concilier les libéraux, tente le premier essai d’un gouvernement parlementaire plus ou moins heureusement calqué par Benjamin Constant sur les institutions anglaises qu’il avait appris à goûter

1. Duvergier de Hauranne. Histoire du gouvernement parlementaire

en France, Il, p.206.

alors qu'il terminait ses études, sinon en Angleterre, du moins en Écosse. Aux termes de l'acte additionnel les ministres forment un conseil. Ils peuvent être et rester membres des Chambres (art. 17, 19) et ils donnent à celles-ci les éclaircissements qu’elles demandent. La nécessité de leur contreseing est affirmée (art. 38): enfin ils sont déclarés responsables des actes qu’ils ont signés. Îl est vrai que cette responsabilité semble alors être purement pénale; elle rappelle par ce trait la procédure d’impeachment qui servit, en Angleterre, de point de départ à l’institution de Ia responsabilité politique.

On voit apparaître le nom de sous-secrétaire d'Etat. Par décret, au ministre des Affaires étrangères (Caulaincourt duc de Vicence) sont adjoints deux sous-secrétaires d'Etat, le comte Otto et le baron Bignon. Seulement on aperçoit assez mal le caractère de ces sous-ministres. Car les relations du pouvoir exécutif avec le Parlement sont assurées par la création des ministres d'Etat sans portefeuille. La brièveté de la restauration impériale ne permit pas à l’institution de se préciser et de se développer (1).

Le premier cabinet de la seconde Restauration (Talleyrand, Fouché...) n’est qu’un ministère de transition, l'esprit du régime se dessine avec le ministère Riche-

lieu (24 septembre 1815) : Les théoriciens de la monar-