V. supra

HUE nances le titre de commissaires du gouvernement.-Il en est de même sous la monarchie de Juillet et ce titre, ainsi que nous l’avons remarqué, ouvre l'accès des Uhambres à des fonctionnaires qui n’en sont pas membres.

Sous l’Assemblée constituante de 1848, la question ne se pose pas, parce qu’il n’y a qu’une assemblée, Elle ne se pose pas non plus sous l’Assemblée législative puisque les fonctions de sous-secrétaire d’Etat ont été déclarées incompatibles avec le mandat législatif et que ce n’est qu’en qualité de commissaires du gouvernement que les sous-secrétaires d'Etat peuvent pénétrer dans le sein de la représentation nationale.

Le problème apparaît dès la réunion de l’Assemblée nationale en 1871 et se pose nettement après le vote des lois constitutionnelles de 1875.

Trois systèmes peuvent être soutenus :

Premier système.— Les sous-secrétaires d'Etat portent la parole dans l’une ou l’autre Chambre parce qu'ils en font partie, et n’ont droit de prendre part à la discussion que dans l’Assemblée dont ils sont membres. C’est la théorie de M. Buffet et de M. Lebon, approuvée par M. Brémont.

Deuxième système. — Les sous-secrétaires d'Etat prennent part aux discussions du Parlement en qualité de commissaires du gouvernement, et en vertu d’une délégation spéciale du ministre qu'ils suppléent soit à la Chambre, soit au Sénat. Cette délégation résulterait

tacitement de ce que fe ministre les laisse ou les envoie prendre à sa place la parole devant les assemblées des représentants du pays.

Variante proposée par M. Clavières : Les sous-secrétaires d'Etat auraient en quelque sorte une délégation permanente qui ferait d'eux des commissaires permanents du gouvernement.

Troisième système.— Les sous-secrétaires d'Etat puiseraient leur droit de parole devant les Chambres non dans leur titre de députés ou de sénateurs, ni dans une commission du gouvernement mais dans leur qualité même de sous-secrétaires d'Etat qui fait d’eux l’organe autorisé des ministres. C’est le ministre qui prononce par la bouche du sous-secrétaire d’Etat des paroles dont il est responsable. Cette théorie a été indiquée en quelques mots par M. Le Royer, président du Sénat, dans la séance du 20 mai 1890.

Il est malaisé de choisir entre ces divers systèmes, d'autant plus malaisé que l’on a peine à faire abstraction du jugement que l’on porte au fond sur l'institution des sous-secrétaires d’Etat. Il n’y a pas lieu de se demander, au point où nous en sommes de cette étude, si l’existence des sous-secrétaires doit être ou non condamnée, mais seulement de rechercher quelles attributions elle procure à ceux qui en sont investis et sur quelles bases doivent être fondées ces attributions.

Procédant par élimination, nous croyons devoir

contrairement à opinion de M. Lebon et de M. Brémont, écarter le premier système. L'idée du soussecrétaire d’Etat empruntant son droit de parole à ses fonctions de député ou de sénateur est une idée britannique et tout à fait étrangère à la conception de l’ordonnance de 1816, dont il doit être tenu compte même de notre temps, puisqu'elle est le point de départ de l'institution des sous-secrétaires d'Etat, et qu’une institution qui évolue conserve toujours quelque chose de son caractère originaire. Or, le droit dont les soussecrétaires d'Etat ont usé depuis le premier instant de leur création, de participer aux débats des Chambres, ne peut pas tirer son origine du mandat législalif puisqu’un certain nombre d’entre eux n'étaient pas investis de ce mandat et que cela ne les empêchait point de prendre une part active aux discussions du Parlement.

Ils apparaissent dès le premier jour, comme des commissaires du gouvernement et reçoivent officiellement cette qualification. Encore maintenant, on n’oserait affirmer qu’ils doivent être nécessairement et exclusivement pris parmi les membres des Chambres. Et l’on chercherait en vain un texte pouvant servir d'appui à leur recrutement nécessairement et exclusivement parlementaire.

C'est donc, à notre sens, le caractère de commissaires du gouvernement qui a toujours prédominé et

qui prédomine encore, dans la fonction des sous-secré-

Berthier 9

taires d'Etat. Le second Empire avait créé des ministres sans portefeuille qui avaient pour mission de défendre devant les Chambres la politique du gouvernement. Aujourd’hui chaque département ministériel pourvu d’un sous-secrétaire d'Etat, a pour ainsi dire, au Sénat ou à la Chambre des députés, son ministre sans portefeuille en la personne du sous-secrétaire d'Etat.

Seulement ce dernier diffère du ministre sans portefeuille en ce sens qu’il cède au besoin la parole à son chef, ou plus exactement qu'il ne la prend qu'à la place et avec l’agrément de son chef, et que, d'autre part, il est activement mêlé à l’administration.

Il est normal, il est même habituel que le coadjuteur du ministre soutienne, en l’absence de celui-ci, les projets de loi déposés par son supérieur hiérarchique. On lui laisse même, depuis 1877, le soin de déposer ces projets sur le bureau des Chambres. C’est cependant contraire au texte des règlements et cette minime infraction à provoqué, le 20 mai 1890, une protestation de M. Buffet. Nous ne voyons pas que cette pratique mérite les honneurs d’une critique bien sérieuse.

Un droit beaucoup plus contestable des sous-secrétaires d'Etat est celui de répondre à une question ou à une interpellation, lors même qu'elle viserait des actes qui leur seraient personnellement imputables, En tous les cas, il nous parait certainement inconstitutionnel qu'ils puissent accepter un ordre du jour concernant

ces actes. Dès l'instant qu’un débat s'engage sur la

Ah —

responsabilité, celui-là seul y peut prendre part que la Constitution déclare responsable (1).

Si le sous-secrétaire d'Etat ne peut répondre à une interpellation qui le concerne personnellement, à plus forte raison, à notre sens, ne peut-il défendre contre une interpellation le ministre dont il est le collaborateur. Nous ne croyons même pas qu’il puisse répondre à une question. Dans tous les cas la question ou l’interpellation devrait être adressée au ministre, même lorsqu’il est absent. Et nous ne considérerions pas comme conforme aux principes constitutionnels que le soussecrétaire d'Etat prît sur lui de répondre.

Dans un système moins sévère, on admet que si l'interpellation ou la question doit ètre nécessairement adressée au ministre, celui-ci peut.y répondre par l’organe de son lieutenant, et c’est ce qui est arrivé parfois lorsque les actes sur lesquels s’ouvrait la discussion étaient l’œuvre personnelle du sous-secrétaire d’État.

PE

Délibération en Conseil des ministres ou en Conseil de

cabinet.—Une dernière attribution politique des minis-

1. M. Etienne cependant a accepté, en son propre nom, le 10 mai 1890, l'ordre du jour sur l'interpellation Allègre qui le visait lui-même, C’est une des nombreuses incorrections à la charge du sous-secrétariat des Colonies dont l’autonomie constituait elle-même une énorme

incorrection.

tres, c’est la délibération des ministres en Conseil des ministres et en Conseil de cabinet. Cette attribution nous paraît essentiellement insusceptible de délégation (1). Pourtant nous avons vu, il y a vingt ans, un sous-secrétaire d’État s’asseoir au Conseil, parmi les ministres, mais c'était le sous-secrétaire des Colonies et l'on sait que l’organisation de ce service a violé toutes Les règles constitutionnelles jusqu’au moment

de la conversion de la sous-secrétairerie en ministère

des Colonies.

1. Il convient d'ailleurs de préciser : Un sous-secrétaire d’État peut, en fait, être appelé à un Conseil des ministres ou à un Conseil de cabinet soit à titre consultatif, soit avec voix délibérative. Sous aucun prétexte nous n'admettrions qu'il pût avoir voix délib érative en Conseil des ministres, ou même en Conseil de cabinet. La question est plus délicate en ce qui concerne l'introduction d’un sous-secrétaire d'État dans le sein du Conseil à titre purement consultatif. Les ministres pour éclairer leurs décisions peuvent et même doivent s’entourer de tous les ronssignemint; nécessaires : je serais porté à en conclure que rien ne s'oppose à c: qu? des sous-secrétaires d'État fussent appelés au Conseil pour y donner un avis sur les questions intéressant leur service, sauf au Conseil à n’y avoir que tel égard qu'il jugerait à propos. Mais, même ainsi limitée, l'introduction des soussecrétaires d'État au Conseil nous parait d’une légalité douteuse. Le ministre auquel un sous-secrétaire d'État est attaché peut lui demander lous les renseiznements et tous les avis qu'il juge nécessaires, sans l'introduire dans le sein du Conseil où il n'est, quoi qu'il fasse,

dqu'an intrus,