Clavières, op. cit., p

la solution de principe. Et la réponse à la question est faite par les circonstances mêmes dans lesquelles se produisent les nominations intermittentes de sous-secrétaires d'Etat.

Sont-elles imposées par une nécessité impérieuse, ou tout au moins par une incontestable utilité politique ?

Eh ! bien ! examinons celles de ces nominations qui apparaissent comme plus certainement inspirées par des préoccupations d’ordre supérieur, plus dégagées de toute idée de faveur personnelle.

Sans remonter plus loin que les débuts de la troisième République, nous rencontrons un sous-secrétaire d'Etat dont la nomination semble justifiée par la nécessité de la réorganisation de l’administration : c’est le sous-secrétaire d'Etat à l'Intérieur, M. Calmon. Or, M. Calmon n'appartient pas à l’Assemblée. D’un soussecrétaire d'Etat il n’eut jamais que le titre. Et cela ne l’empêcha point de rendre les très grands services que lon attendait de lui. Il ne fut, en réalité, qu'un secrétaire général investi d’une haute et légitime influence, un organisateur de services auquel son ministre s’en rapportait avec raison. Il répond si peu à la définition du sous-secrétaire d'Etat qu'il réunit « les attributions qui sous l’Empire étaient réparties entre le secrétaire général et le directeur général du personnel, et, signe caractéristique de son caractère véritable. en contradiction avec le titre qu’il porte, il ne disparait pas

avec le cabinet. »

Les quatre sous-secrétaires d'Etat du ministère de Broglie (1) (MM. Baragnon, Vente, Desjardins ct Lefebure)ont été qualifiés de « sous-secrétaires d'Etat parlementaires » parce que c’est surtout à l’Assemblée nationale qu’ils ont prêté leur concours à leurs ministres respectifs. Ce sont de vrais ministres d'Etat, chargés, chacun pour un département, de défendre la politique du cabinet. Ce sont des avocats qui ont accepté de défendre une cause et qui ont aliéné leur indépendance de députés au profit des ministres qui se sont assuré leurs services. Ils occupent à la Chambre, — avec grand talent pour quelques-uns — une place que le ministre ne devrait constitutionnellement laisser à personne.

Les ministères sont devenus « bicéphales », et c'est la situation contre laquelle, ainsi que nous l'avons vu précédemment, s’élève avec énergie le baron de Janzé.

M. Martin Feuillée, qui exerça les fonctions de soussecrétaire d'Etat à la Justice sous plusieurs ministères, n’a eu au point de vue parlementaire qu’un rôle effacé : sous-secrétaire d'Etat, parce que député, il a pendant son passage au ministère accompli la tâche d'un secrétaire général dont il eût porté le titre s’il n'avait pas fait partie du Parlement.

Quel profit le cabinet Freycinet (9 janvier 1886) a-

1. Les sous-secrétaires d'Etat ne furent institués qu'après la refonte

du cabinet en novembre 1873.

t-il tiré de la présence au ministère de l'Intérieur, en qualité de sous-secrétaire d'Etat, de M. Bernard (du Doubs) qu'il n’eût pu obtenir de la collaboration d’un secrétaire général ?

Parfois, un service prend une telle importance qu'il faut à sa tête un fonctionnaire indépendant ayant toute l'initiative et portant normalement la responsabilité. Si ce fonctionnaire n'est qu'un sous-secrétaire d'Etat, le mécanisme constitutionnel est si évidemment faussé que tout le monde ne tarde pas à s’apercevoir que la création d’un nouveau ministère s’inpose (c'est ce qui est arrivé pour le sous-secrétariat des Colonies).

Nous prenons là les trois hypothèses les moins anormales de la création des sous-secrétaires d'Etat.

Dans la première le sous-secrétaire d'Etat n’est qu’un secrétaire général et son rôle purement administratif ne correspond pas au titre dont on le décore.

Dans la seconde « le ministère bicéphale » constitue une telle incorrection que c’est à peine si l’on peut écarter de la combinaison le reproche d’illégalité ou d’inconstitutionnalité. La création d’une sous-secrétairerie d'Etat n’est qu'un moyen d'enchainer l’indépendance d’un membre du Parlement désormais voué à la défense systématique de mesures dont il n’a pas l’initiative, ou dont, si l'initiative lui a été laissée, il ne porte pas la responsabilité.

Dans la troisième, l’institution d’un sous-secrétariat

d’Etat n’est qu’un moyen d’esquiver pendant quelque

temps la création nécessaire d’un ministère nouveau.

Restent deux hypothèses : 1° celle où la création de sous-secrétaires d’Etat est un prétexte pour faire entrer dans le gouvernement des hommes qui ne pensent pas comme lui, — qui sont plus avancés ou plus réactionnaires que les membres officiels du cabinet.

2° Celle où l’on affirme la nécessité d’adjoindre un homme politique à un ministre technicien, ou un technicien à un ministre politique.

Ces deux prétendues utilités de la création de soussecrétaireries d'Etat nous paraissent également injustifiables.

L’adjonction au cabinet de personnages politiques qui ne pensent pas comme lui est une simple hypocr1sie. Qui trompe-t-on? Le parti auquel on essaie de faire croire que l’on adopte une partie de ses tendances parce qu’on lui emprunte un de ses représentants? ou le ministre que l’on paralyse en lui adjoignant un col- Jlaborateur dont les idées ne sont pas en harmonie avec les siennes ?

La première condition à exiger d’un ministère, c’est qu’il soit l’expression loyale, complète des doctrines de son programme. La nomination d’un sous-secrétaire d'Etat appartenant à un parti différent est un sousentendu dont ne peut s’accommoder une politique sincère.

La question de l'utilité de l’adjonction d'un collabo-

rateur politique à un ministre technicien ne se pose

Hd

qu’au regard des départements ministériels dont la direction exige des aptitudes techniques — pour parler sans périphrases — des départements de la Guerre et

de la Marine.

La raison d’être de l'introduction dans ces deux ministères de sous-secrétaires d’Etat politiques n’est pas autre chose que le besoin d'introduire la politique là où il conviendrait de ne mettre que de l’adminis-

tration.

Les départements ministériels dont la fonction est d’assurer la défense nationale devraient être placés audessus des questions politiques. Et ce n’est que pour les faire déchoir de cette situation éminente que l’on y

fait pénétrer un membre du Parlement.

Il est vrai que la situation se renverse parfois. C’est l’homme politique qui est ministre et le technicien qui reçoit le titre de sous-secrétaire d’État; cela arrive d'autant plus fréquemment que tout le monde aujourd’hui est plus ou moins officier de réserve, — comme sous Louis-Philippe, tous les personnages un peu en vue arboraient avec fierté les épaulettes d’officier de la garde nationale. C’est un prétexte suffisant pour aspirer aux plus hautes fonctions militaires — comme on pourrait se contenter d’avoir été membre du yachting

pour se croire apte à diriger notre marine.

En ce cas, le général ou l'amiral improvisé croira

nécessaire de s’adjoindre un technicien ; mais le simple

bon sens nous dit que, quel que soit son titre, ce collaborateur n’est qu’un secrétaire général.

Dans l’hypothèse que nous avons envisagée d’abord, la fonction du collaborateur décoré du nom de soussecrétaire d'Etat est inutile et peut devenir néfaste ; elle comporte du reste une déplorable interversion des rôles; car qui ne voit que le ministre parlementaire, le vrai ministre, sera le sous-secrétaire d'Etat, tandis que celui que l’on a paré du titre de ministre, directeur de la besogne administrative de son département est un véritable secrétaire général ?

Dans l’hypothèse où c’est l’homme politique qui est titulaire du portefeuille, il est absolument inutile de donner au technicien sans rapports avec le Parlement (et qui est un secrétaire général) un titre qui ne correspond à ses fonctions.

Si, de toutes les situations que nous venons d’envisager, aucune ne nécessite la création des sous-secrétaires d'Etat, nous ne voyons plus pour justifier celle-ci que des considérations de personnes, que le désir de satisfaire des ambitions individuelles.

Or on ne saurait nier qu’à toutes les époques, des considérations de cette nature aient joué un grand rôle et dans les créations de ministères et dans les nomi-

nations de sous-secrétaires d'Etat (1).

1. La question se place au-dessus de toute arrière-pensée politique.

l'ous les régimes ont eu recours à des créations de sous-secrétaires

Jusqu’en 1868 il n’y avait qu’un seul ministère pour les Travaux publics, l'Agriculture et le Commerce. A la fin du règne de Napoléon III l'Agriculture et le Commerce furent détachés des Travaux publics et constituèrent un ministère spécial, au profit de M. Alfred Le Roux qui, jouissant à la Chambre de la sympathie de tous les partis, avait réussi non sans peine à constituer le ministère de transition qui précéda le cabinet mile Ollivier et qui n’accepta point d’ailleurs sans résistance cette récompense de son constant dévouement au régime impérial.

Sous la troisième République on fit de l’Agriculture et du Commerce deux départements ministériels distincts, sans que l’agriculture et le commerce eussent pris des développements extraordinaires. L'évolution n’était pas finie ; nous avons vu, il y a quelques années, un nouveau ministère se détacher du ministère du Commerce au profit de M. le député Viviani, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, ce qui porte à trois les ministères qui ont essaimé du département des Travaux publics, de l'Agriculture et du Commerce qui avait pendant de longues années suffi à la tâche.

Ce qui s’est passé parfois pour les ministères, s’est produit bien plus fréquemmentet bien plus facilement d'Etat pour récompenser des services ou satisfaire des ambitions per-

sonnelles et, sous tous les régimes, l'institution a été défendue contre

l'opposition par le gouvernement qui s'en était servi.

mire

pour les sous-secrélaires d'Etat. N'avons-nous pas vu, sous le cabinet Caillaux, un sous-secrétaire d'Etat à la Justice auquel il ne manquait pour justifier sa nomination que des attributions dont l’importance correspondit à son titre? On s’en tira en rattachant au ministère de la Justice des attributions empruntées au ministère de l'Intérieur.

D'ailleurs cette « éducation ministérielle », qui à le tort de coûter assez chez aux contribuables, à été proclamée utile et inème nécessaire par des hommes dont la haute valeur politique ne saurait être contestée, comme Guizot. Et de notre temps nous avons entendu défendre cette thèse par M. de Lasteyrie.

L'autorité de ces parlementaires éminents ne suffit pas à détruire les objections qui ont été formulées contre l'institution des sous-secrétaires d'Etat et à nous convertir à leur utilité.

« En réalité, dit M. Esmein, à l'opinion duquel nous nous rallions pleinement, le système (des sous-secrétaires d'Etat), au point de vue du gouvernement parlementaire, présente de nombreux inconvénients, qui ont été fortement dénoncés dans les débats des Chambres. IL déplace la responsabilité ministérielle et rompt l'équihbre du cabinet (1).

Et dans le cas où il deviendrait nécessaire de placer

à côté d’un ministre un collaborateur investi dans cer-