CHAPITRE II

Aperçu historique et organisation actuelle des sous-secrétariats anglais.

1°). — Un auteur moderne dit que cette institution se présente en Angleterre avec une grande simplicité (1). Ce jugement est tout au moins exagéré :ilne faut pas se faire d’illusion sur la prétendue simplicité du Gouvernement britannique et de ses usages. L'organisation en est admirablement pratique et le jeu des divers organes très harmonique ; mais, pour un observateur étranger à la vie quotidienne des affaires publiques, le ministère anglais est un véritable chaos, un ensemble hétéroclite et bigarré qui déconcerte les meilleurs esprits. Le caractère français, qui aime la précision et la symétrie, frissonne à l’idée de ces ministères, gros de quarante membres, où les personnages les pius divers s’agitent sous l'œil du premier ministre, comme une colonie d’abeilles sous la surveillance de leur reine. Fischel parle quelque part de la ruche administrative anglaise : comparaison d'autant plus juste que, de part et d'autre, les individus ies plus brillants ne sont pas toujours les plus actifs. Les sous-secrétaires d'Etat anglais ressemblent

(1) Esmein. Eléments de Droit Constitutionnel, page 604.

à ces abeilles ouvrières accomplissant sans bruit les rudes besognes : leur titre ne brille pas aux yeux, mais leur activité qui s'exerce dans l'ombre, est indispensable à la vie de tous.

Une étude consciencieuse de ces fonctionnaires se complique encore de ce fait que les divers agents remplissant le rôle de sous-secrétaires n’en portent pas toujours lé nom : ils s'appellent tantôt sous-secrétaires, tantôt simplement secrétaires ou même viceprésidents. Ce n’est qu’en les voyant à l’œuvre qu’on peut démêler un même type d'agents sous des appellations très dissemblables : à proprement parler, le terme de sous-secrétaire d'Etat ne s'applique qu'aux subordonnés immédiats des ministres ayant titre de secrétaires d'Etat (principal Scretary of State). Dans les départements dont les chefs n’ont pas ce titre (Trésorerie, Amirauté, etc.), on trouve des secrétaires ; à l'Instruction Publique un vice-président ayant fonction de sous-secrétaire. Enfin quelques autres agents diversement qualifiés ont, par certains côtés, l'allure de scus-secrétaires d'Etat.

Il n'est pas possible, étant donné l’obscurité qui enveloppe l’origine de la plupart des institutions anglaises, de déterminer la date précise à laquelle apparurent pour la première fois ces sortes de fonctionnaires. Ils semblent toutefois remonter assez haut. Fischel (1) nous dit que, sous Henri V, on trouve des scus-secrétaires pour certaines branches. Quant aux attributions qui leur furent dévolues à l'origine, cela n'est pas aisé à dire ; il est probable qu'ils ne furent d’abord que des secrétaires particuliers des divers officiers de l'Etat, recevant parfois délégation de quel-

(1) La Constitution d'Angleterre. T. I, p. 272.

ques fonctions administratives. Si l’on songe que les chefs des grands départements exécutifs ne furent pendant longtemps que les « serviteurs de la couronne anglaise » chargés d'exécuter les volontés royales, on comprend que les collaborateurs ministériels n'aient eu primitivement qu'un rôle très effacé. Ce furent d'abord de simples clerks, des employés de ministères. Puis, avec l'accroissement des affaires et les exigences de jour en jour plus grandes des services administraüfs, ils ont attiré à eux une plus grande part d’autorité, ont peu à peu assumé un rôle de direction et de surveillance, en même temps que les ministres, leurs chefs hiérarchiques, se repcsaient sur eux de l’expédition de la besogne courante. C’est de là que devaient scrtir les sous-secrétaires permanents.

En même temps, l'autorité de la couronne allait en s'affaiblissant. Au dix-septième siècle, la liberté anglaise monte à l'assaut de la prérogative royale et, par une double révolution, change la face des choses. Au lieu d’un monarque autocrate, gouvernant selon son bon plaisir, la nation, par l'organe de son Parlement, investit de l’autorité effective un cabinet homogène qu’elle impose au choix du souverain. Le pou: voir exécutif reste toujours nominalement entre les mains du conseil privé : mais celui-ci, trop nombreux, ne s’assemble presque plus, et c’est à un petit groupe d'hommes, choisis dans son sein, groupe inconnu de la Constitution, qu’il appartient désormais de présider aux destinées du pays. L'année 1688 ouvre cette ère nouvelle.

Cette date voit l'épanouissement complet de la responsabilité des ministres envers le Parlement : et l'affirmation de cette responsabilité ouvre aux minis-

tres un immense champ d'action. Largement indépendants à l'égard du souverain, ils dirigent librement les affaires publiques, sous l'œil vigilant des assemblées.

Ce grand développement de leurs fonctions politiques fit sentir aux ministres la nécessité d’avoir des auxiliaires qui pussent les seconder dans l’accomplissement de leurs devoirs : on peut dire que les sous-secrétaires parlementaires sont le fruit des évènements qui ont déplacé le centre de l’action politique.

2°). — On rencontre ainsi dans chaque département exécutif des sous-secrétaires politiques ou parlementaires et des sous-secrétaires permanents. Cette division, d’ailleurs, est très large et partage en deux classes bien tranchées tous les fonctionnaires civils de la couronne. « C’est, dit Todd, grâce à l’heureuse combi- « naison des éléments politiques et permanents dans « le système administratif de la Grande-Bretagne, et « à leur mutuelle dépendance que ce système fonc- « tionne d’une manière satisfaisante. Car, dans cha- « que département de l'Etat, il y a un élément perma- « nent et ce qu'on pourrait appeler un élément pro- « gressif et politique. Les fonctionnaires publics per- « manents conservent toutes les traditions du service « et accomplissent la besogne ordinaire. Ils sont les « conseillers et, dans une certaine mesure, servent de « frein aux nouveaux chefs politiques qui arrivent « sans expérience : tandis que, d’un autre côté, la ten- « dance de tous les fonctionnaires permanents est de « S'enfermer dans une certaine routine. Et un chan- « gement de têtes, de temps en temps, corrigé par la « permanence de teux qui restent toujours en fonc-

« tions, contribue beaucoup à produire un système « parfait d'administration » (1).

Hiérarchiquement, les fonctionnaires politiques ont le pas sur les fonctionnaires permanents : les premiers sont des agents d’un ordre supérieur, les seconds sont des subordonnés. Ceux-ci ont été pour la plupart exclus de Chambre des Communes par des statuts. Leur exclusicn de l'arène politique est le prix qu’on leur demande en échange de la possession de leur office, possession qui, virtuellement, dure aussi longtemps que leur conduite est bonne (good behaviour) (2).

En vertu du principe de subordination, un soussecrétaire parlementaire à préséance en rang et responsabilité sur un sous-secrétaire permanent (3). Et, pourtant, quand celui-là arrive pour la première fois au pouvoir, il est largement dépendant vis-à-vis du second, sous le rapport des informations et des renseignements qu'il doit obtenir de lui, à raison de son inexpérience : et le traitement de l'agent permanent est notablement supérieur à celui de son collègue politique.

3°). — J'ai déjà indiqué les diverses appellations qui servent à désigner les personnages faisant fonction de sous-secrétaires d'Etat. Cette différence dans la terminologie permet d'en essayer une classification: mais cette classification est plutôt dans les mots que

(1) Todd. On parliamentary government in England, T. II, p. 172 et Hansard (Parl. Debates vol. CLXI col. 1266), paroles de Sir Charles Wood.

(2) Todd-Walpole. Tome I, p. 260.

(3) Reports Commons on Diplomatic service. Commons Papers 1871 V2 7 p.295, 339 : : é

dans le fond des choses. Elle facilite une étude descriptive.