CHAPITRE

Situation et rôle des sous-secrétaires d’Etat

dans la vie politique.

Laissons de côté, pour le moment, les sous-secrétaires permanents, que nous retrouverons dans le chapitre suivant et tournons nos regards vers les soussecrétaires politiques ou parlementaires. Ceux-ci d’ailleurs jouent un double rôle : politiquement parlant, 1ls sont des sortes de sous-ministres, participant à la direction des affaires au Parlement ; à un point de vue administratif, ce sont des fonctionnaires supérieurs, surveillant et contrôlant la marche des services. Dans ce dernier rôle, ils agissent de concert avec les sous-secrétaires permanents, tout en restant leurs supérieurs hiérarchiques. J’étudierai, dans le chapitre suivant, les fonctions administratives des uns et des autres.

1°.— Place des sous-secréaires politiques dans

l'ensemble ministériel.

Dans le droit public français, on emploie indifféremment les mots #ninistère où cabinet pour désigner le gouvernement. En Angleterre, les deux termes ne

sont pas équivalents. Le ministère, c’est l'ensemble de tous les hauts fonctionnaires associés au pouvoir exécutif ; ils sont au nombre de quarante à quarante-cinq. Le Cabinet se compose d’une partie seulement de ces fonctionnaires formant un groupe supérieur et dirigeant. Le ministère comprend le Cabinet et suit son impulsion. Le Cabinet se compose de douze à quinze ministres (aujourd’hui une vingtaine). C'est ce groupe qui élabore la politique à suivre et qui imprime l'unité d'action à tous les services. Les Anglais, gens avisés, ont senti le danger des conseils trop nombreux et leur combinaison concilie la nécessité de satisfaire les exigences des partis avec le besoin d'introduire de la promptitude dans les délibérations. Les sous-secrétaires d'Etat font partie de la masse du ministère : ils tiennent le second rang dans leurs départements respectifs. Cette situation subordonnée fait qu’ils n’ont pas entrée dans le Cabinet où ne prennent place que les chefs des grandes administrations. Le secrétaire en chef pour l'Irlande, il est vrai, en fait communément partie, mais sa situation est bien plus considérable que celle des sous-secrétaires d'Etat ordinaires : il fait tout: la besogne du vice-roi, depuis la suppression du Parlement irlandais, et il est responsable des actes de celui-ci (1). Comme tous les autres membres du gouvernement, les sous-secrétaires sont tenus de se conformer aux volontés exprimées par le Cabinet ou de démissionner. Une particularité les distingue des ministres : ceuxci sont nommés officiellement par le souverain, guidé dans son choix par les indications du premier ministre. Les règles du gouvernement parlementaire font que

(1) H. D. Traill. Central government, p. 70.

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cette désignation n'est qu'une ratification de la part de la couronne ; néanmoins, le titre, le brevet est délivré par le roi. Les sous-secrétaires d'Etat, eux, sont nommés par les ministres, leurs chefs hiérarchiques, non seulement dans le fond des choses, mais aussi d’une manière officielle (1). Dans la pratique, les choses se passent ainsi : le chef du département exécutif se concerte avec le premier ministre et lui soumet le nom du personnage qu'il veut pourvoir d’un soussecrétariat ; le premier ministre fait ses observations, approuve ou désapprouve le choix du ministre, et celui-ci, somme toute, s’inclinera devant la volonté de son chef (2). C’est que le premier jouit d’une autorité reconnue sur ses collègues ; ce n’est pas seulement un « primus inter pares » : il est tenu pour responsable de la conduite générale des affaires et toute nomination importante doit être agréée par lui. En fin de compte, on voit qu'il n’y a guère qu'une différence d'étiquette entre la nomination des ministres et celle de leurs soussecrétaires : les premiers tiennent leur brevet de la couronne, mais en fait, ils sont nommés par le premier ministre, les seconds sont choisis par le chef de leur département agissant avec l'approbation du même premier ministre. Il leur manque l'étiquette royale. Nous verrons tantôt que l’usage en a tiré une conséquence très importante au point de vue de la compatibilité avec les fonctions législatives.

(1) Todd. On parliamentary government in England. T. II, p. 256. Et édition française. T. II, p. 49.

Ceci n’est vrai, toutefois, que des secrétaires ou sous-secrétaires proprement dits. Le vice-président du comité du conseil pour l'Education, le secrétaire en chef pour l'Irlande et le secrétaire pour l'Ecosse sont nommés par la Couronne.

(2) Report on official salaries 1850. Evidence 300.

Faisant partie du ministère, les sous-secrétaires d'Etat en suivent la fortune. Depuis 1782, le Cabinet, mis en minorité sur une question de politique générale, a pris l'habitude de se retirer tout entier : sa chute entraîne celle de tous les personnages qui appartiennent au gouvernement. Les sous-secrétaires tombent avec les autres. Ils sont aussi atteints par la responsabilité individuelle de leur ministre propre : celuiei subit-il un vote de non confiance sur une question qui n'engage pas la vie du Cabinet ? Le ministre subor donné doit se retirer avec lui.

Cette union étroite et constante entre le ministre et son sous-secrétaire permet à celui-ci de servir d’intermédiaire entre son chef et toutes les personnes qui ont à s'adresser à lui.

Dans les départements exécutifs mis en commissions, les sous-secrétaires d'Etat politiques ont d’ordinaire une place reconnue dans les séances du bureau, mais sans voie délibérative ; cependant, le sous-secrétaire de l’India office n’a pas le droit d'assister aux délibérations du Conseil de l'Inde (1).

Les sous-secrétaires de la Trésorerie et de la marine sont inférieurs en grade aux Juniors Lords de ces départements.

(1) Quand sir Charles Wood était secrétaire pour l'Inde, il voulut remédier à cela en ordonnant que tous les documents fussent transmis aux secrétaires, et que l’un d'eux assistât toujours aux séances du Conseil, de manière à écouter ses délibérations. Mais le sous-secrétaire est néanmoins exclu de toute participation aux actes du Conseil, même en l’absence de son chef. (West. administration of sir Charles Wood 2. 16). (Hansard. vol. CXCII col. 1598).

D'ailleurs les sous-secrétaires des autres départements n'ont même pas toujours voix consultative dans les délibérations du bureau.

9, — Les sous-secrétaires d'Etat et la fonction

législative.

En vertu de l'usage constitutionnel, tous les membres du gouvernement sont pris dans les rangs des assemblées législatives. Des lois écrites assez nombreuses ont édicté les règles de compatibilité.

Pour la Chambre des Lords, il n’y a jamais eu de difficulté. De très bonne heure, les grands officiers de l'Etat furent choisis parmi les Pairs, qui ont toujours été regardés comme les conseillers héréditaires de la couronne ; et la Chambre Haute ne parait pas avoir redouté l'influence corruptrice du souverain s’exerçant par la présence au milieu d’elle de ses ministres. D'ailleurs la qualité de Lord est un droit personnel et héréditaire : et la nomination à une fonction ministérielle ne peut la faire perdre (1) ; les sous-secrétaires d'Etat, aussi bien que les ministres, peuvent être pris dans les rangs de la Haute Assemblée et conservent leur titre. Il est à remarquer d’ailleurs que beaucoup de Pairs n'acceptent pas ces fonctions subordonnées.

Dans la Chambre des Communes, la compatibilité entre le mandat de député et la fonction ministérielle a longtemps été et même, à certains égards, est encore une question brûlante. De très bonne heure, la Chambre s’est préoccupée de la présence dans son sein des serviteurs de la couronne : craignant pour la liberté de ses délibérations, elle fit, dès la fin du xvir° siècle, des tentatives réitérées pour exclure de son enceinte les hommes en place (2). Lorsque fut voté, en 1700, l’Act of

(1) Esmein, page 112.

(2) Voir la « Self-denying ordinance » votée par le Long Parlement en 1644 et après la Restauration, les diverses pro-