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que nos députés poussent aussi loin leurs scrupules parlementaires.

La responsabilité des sous-secrétaires d'Etat a une sanction disciplinaire et non politique : le ministre seul est responsable politiquement. Le sous-secrétaire, s’il fait mine de s'affranchir de l'autorité de son chef, et s’il veut agir à sa guise, sera purement et simplement remercié. Cela est indispensable pour que le ministre puisse mener à bien sa tâche périlleuse ; la crainte d'être congédié maintien le subordonné dans l'obéissance.

Il est certain d’ailleurs que, lorsqu'un ministre est contraint de démissionner à la suite d’un vote parlementaire, sa chute entraîne celle de son sous-secrétaire politique, qui tient de lui sa délégation et dont le maintien au pouvoir, après le départ de son chef, n'aurait pas de raison d’être.

Critique. — L'institution du sous-secrétariat est jugée insuffisante par les Anglais eux-mêmes : en outre elle prête à des malentendus sur l'exercice de la responsabilité ministérielle.

Elle est insuffisante, parce que la représentation des grands départements de l'Etat au moyen de fonctionnaires subordonnés donne à ceux-ci un rôle qu'ils ne sont pas en mesure de bien remplir. Les soussecrétaires d'Etat et les secrétaires politiques ne font pas partie du Cabinet ; ils n’interviennent pas dans les délibérations où sont discutées les questions de politique générale : n'est-il pas téméraire alors de les envoyer au Parlement, face à face avec une opposition inquiète et souvent tracassière, dont les attaques, savamment dirigées, déconcerteront leur éloquence ? Telle question pourra les prendre au dépourvu, qui

serait aisément tranchée par la dialectique ministérielle. « Des sous-secrétaires d'Etat, quoique capables, “« ne sont pas en état de déclarer ou de défendre la « politique du gouvernement avec la liberté, l’intelli- « gence et la responsabilité nécessaires pour satisfaire « aux demandes de la Chambre des communes. En « fait, ils n’ont qu’une commission (hold a brief) et on « leur demande de justifier une politique dans la for- « mation de laquelle ils n’ont eu aucune part » (1). Et voilà pourquoi la pratique veut que les départements les plus considérables soient représentés dans la Chambre populaire par leurs ministres eux-mêmes

En outre, la présence d’un sous-secrétaire dans une assemblée pour y représenter son administration peut donner naissance à des malentendus sur l'exercice de la responsabilité ministérielle. On dit que la tête politique du département est seule responsable devant les Chambres et que le subordonné n’a aucune autorité pour parler en son nom personnel. Mais on conçoit fort bien que le fonctionnaire chargé de défendre dans une assemblée les intérêts de son service, en l’absence de son chef, et doué par ailleurs d’une certaine initiative en matière d'administration, on conçoit très bien que cet homme, à qui l’on confie une aussi haute mission, finisse par s’imaginer qu'il détient réellement et à titre propre une parcelle de l'autorité publique et qu’il encourt de ce chef une certaine responsabilité. Il y a là ce qu'on pourrait appeler un phénomène d’autosuggestion politique. Et les auteurs s'en rendent parfaitement compte : « Un sous-secrétaire », dit Todd, « ou un Vice-Président, qui est dans cette position et « qui doit prendre une part importante dans la discus-

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« Sion des affaires publiques, est naturellement sup- « posé avoir une part dans la direction du départe- « ment, et ne peut s'affranchir d'une certaine respon- « sabilité à cet égard, quoiqu'une somme bien plus « grande de responsabilité s'attache à son chef dépar- « temental dont l'autorité est suprême » (1).

Un incident survenu en 1864 attira pendant quelques instants l'attention sur ce point. La Chambre des Communes avait émis un blâme à l'encontre du département de l'Education, et, à la suite de ce vote, le Vice- Président du Comité avait donné sa démission : le Président, au iontraire, était resté en place. La vérité constitutionnelle aurait voulu que ce fût ce dernier qui se retirât, car le Vice-Président n’a qu'un rôle de soussecrétaire dans la Chambre et, par suite, ne saurait encourir aucune responsabilité personnelle et exclusive de celle de son chef(2). Il est vrai que le Vice-Président d'alors (M. Lowe), expliqua plus tard sa démission en disant qu'il s'était retiré pour satisfaire à un

(1) Alph. Todd. T. II, p. 368 et Traill, p. 51-52.

(2) M. Lowe, et avec lui lord Salisbury et M. Adderley déclaraient que le lord président était seul responsable envers le Parlement de la direction de la besogne du service (Report Commons on Education. Inspectors'Reports 1864, p. 55. Report Commons on Education 1865 : evidence 23-49, 113, 220, 334, 624, 828 ; 1872-1878. 679-689-814 etc., 948, 952, 1316-1322).

Au contraire, M. Bruce estimait que le président et le viceprésident étaient conjointement responsables envers le Parlement de la direction du service. (Todd. T. IT, p. 640).

Lord Granville disait plus tard à la Chambre des Lords qu il considérait la démission de M. Lowe comme inutile (unnecessary). « Techniquement, disait-il, le lord président aurait « dû démissionner et le vice-président aurait dû conserver sa fonction ». (H. D. Traill, p. 148).

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sentiment d'amour-propre (1), et non parce qu'il se considérait comme personnellement engagé : quoi qu’il en soit, son départ avait eu un sens équivoque et pouvait fort bien être interprété comme la reconnaissante d'une obligation constitutionnelle (2). Des faits analogues, s'ils se renouvelaient, pourraient amener une confusion dans l’application de la responsabilité.

Le ministre et son sous-secrétaire siègent tous deux dans la même chambre.— Ici le rôle du sous-secrétaire n'est pas celui d'un représentant, mais bien d'un auxiliaire. Le subordonné assiste son chef dans l’accomplissement (discharge) de sa tâche parlementaire ; cette assistance sera plus ou moins étendue, suivant que le ministre accordera plus ou moins de confiance à son sous-secrétaire et suivant le degré d’habileté de ce dernier. Il ne peut être ici question de nécessité constitutionnelle : ce sont des arrangements de convenance mutuelle qui déterminent le champ d'action du ministre en sous-ordre (3). an

Le fait que le chef du département siège dans une Chambre a pour effet de reléguer le sous-secrétaire au second plan : il n’est plus qu'un personnage effacé. Encore y a-til lieu de distinguer. Le ministre est-il présent à la séance ? son second n’a pas à parler. C’est au ministre que toutes les questions sont adressées et c’est le ministre qui doit y répondre. Le 15 juillet 1867, à la Chambre des Communes, le secrétaire de l’Amirauté disait au colonel Knox : « Je serais charmé

(1) M. Lowe regardait le vote comme « conveying a personal reflection upon himself ».

(2) Cet incident est raconté en détail dans Todd. T. I, p. 267 et T. II,p. 640.

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« de vous répondre, mais l'usage parlementaire est « que le premier Lord de l’'Amirauté réponde lui-même « aux questions, s’il est présent à la Chambre » (1), Il peut arriver, toutefois, que le ministre laisse son sous-secrétaire répondre à une question, lorsque celle-ci porte sur un détail du service rentrant dans la compé- .tence spéciale du subordonné. Encore faut-il que l’orateur qui a posé la question veuille bien l’accepter. Lorsque le ministre, pour une raison quelconque, maladie, voyage, campagne électorale, est dans l’impossibilité d'assister à la séance, des difficultés s’élèvent parfois sur le point de savoir si le sous-secrétaire sera admis à répondre aux questions, en son lieu et place. Taniôt on accepte l'intervention du sous-secrétaire, tantôt la Chambre s’y refuse et préfère attendre le retour du ministre, avant d'aborder la discussion. On ne peut déterminer à l’avance la solution qui doit intervenir : tout dépend de la gravité de l’intérêt en jeu. Si l’affaire est importante, il est à présumer qu’on attendra, pour entamer le débat, que le ministre soit présent. S'agit-il simplement d'obtenir des explications sur un point particulier du service ? Le sous-secrétaire pourra, selon toute vraisemblance, répondre à la question.

Vote du budget. — Les sous-secrétaires d'Etat et secrétaires parlementaires jouent un rôle important dans le vote du Budget. Les dépenses sont divisées en trois parties, guerre, marine, service civil. J'ai déjà dit que, lorsque le premier Lord de l'Amirauté et le Secrétaire de la Guerre sont membres de la Chambre des Lords, ce sont leurs sous-secrétaires qui sont char-

(1) Hansard Parl. Debates vol. CLXXXVIIT, col. 1520 et Todd HAETIND 500!

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gés de présenter et de faire voter les crédits nécessaires à leurs départements dans la Chambre des Communes réunie en Comité des subsides (Committee of Supply). Lorsque ces ministres siègent dans la Chambre populaire, ils se chargent eux-mêmes de soutenir le vote de ces crédits ; toutefois, ils laissent très souvent leurs sous-secrétaires parler à leur place, mais en leur présence, dans les discussions possibles. Les crédits du service civil sont proposés d'ordinaire par le secrétaire financier de la Trésorerie, en présence du Chancelier de l'Echiquier ou des autres ministres pour lesquels les subsides sont demandés. — On admet aussi que les sous-secrétaires de la guerre et de la marine prennent des votes d'accompte (on account) lorsque les ministres sont absents de la Chambre ; et même, le 28 novembre 1867, M. Disraeli, alors Chancelier de l'Echiquier, étant malade, le secrétaire de la Trésorerie soumit, à sa place, au Comité des Voies et Moyens un exposé général de la situation financière, ainsi qu’une résolution touchant la levée de fonds nécessaires pour solder les frais de l'expédition abyssinienne : cette foislà, personne ne fit d’objection, et M. Gladstone félicita le secrétaire sur la façon dont il s'était acquitté de sa tâche (1). Mais ce fait est exceptionnel : la règle est que la déclaration générale qui précède l'ouverture des crédits de l’armée et de la marine soit faite par les ministres en personne et que les évaluations de crédits (estimates) ne soient proposées par leurs sous-secrétaires que lorsqu'ils sont eux-mêmes présents. Dans le courant de l’année 1867, en l'absence du premier Lord de l'Amirauté, le secrétaire de ce département, Lord

(1) Hansard Parl. Debates vol, CXC, col. 345,357, 358,

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H. Lennox, fut chargé de proposer et de soutenir le vote des crédits de la marine dans la Chambre des Communes. M. Gladstone s'y opposa : « Il est évidem- « ment impossible, disait-il, que cette discussion, à « cause des matières sur lesquelles elle porte, ait lien « autrement qu’en la présence du ministre responsa- « ble ». Et sir George Grey déclarait « qu'il était con- « lraire à l'usage et aux convenances que le secrétaire « soutint le vote des crédits lorsqu'il n'était pas l'organe reconnu de l'Armnirauté dans la Chambre des Communes ». L'Assemblée, toutefois, décida, dans l'intérêt du bien public, qu'elle écouterait la déclaration générale du secrétaire en Comité des Subsides : puis, sous l'inspiration de M. Gladstone, le Comité fit son rapport, mais sans accorder aucun crédit. Ce ne fut que lorsque le premier Lord eut repris son siège que les crédits furent votés (1).

Les secrétaires de la Trésorerie assistent le leader du gouvernement dans la direction de la besogne législative au Parlement (2) : vote des mesures présentées par le Cabinet, marche des discussions, ordre de parole des membres. Je décrirai, dans un chapitre spécial, le rôle considérable joué par le secrétaire politique en qualité de whip du gouvernement.

Comilés parlementaires. — La plus grande partie des travaux des Chambres se fait dans les comités : permanents (standing), mixtes (joint) ou nommés pour un temps en vue d'une affaire particulière (select). Lorsque les ministres, retenus ailleurs, ne peuvent assister

(1) Hansard. Parl. Debates. Vol. CLXXXV, col. 1814-1857 et vol. CLXXXVI, col. 317.

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aux réunions des comités, ils s’y font communément représenter par leurs sous-secrétaires politiques ; il arrive même que ceux-ci soient appelés à y représenter le gouvernement tout entier (1).

Tout ce que j'ai dit sur la responsabilité des soussecrétaires politiques, lorsqu'ils représentent seuls leur département dans une Chambre, s’y applique à fortiori lorsqu'ils siègent à côté de leurs ministres. Ceux-ci sont les seuls qui soient politiquement responsables : la présence de leurs subordonnés ne saurait entamer une parcelle de leur responsabilité (2).

4). — Traitement.

Les sous-secrétaires politiques de la guerre, des colonies, des affaires étrangères, de l'Intérieur et de l'Inde touchent chacun 1500 Livres par an (37.500 francs) : c'est aussi le traitement du secrétaire financier de la guerre.Le secrétaire du Patronage de la Trésorerie et le secrétaire financier ont 2000 Livres (50.000 francs) ; de même le secrétaire politique de l’Amirauté. Ceux du Board of Trade et du Local government Board gagnent 1200 Livres (30.000 francs).

Enfin, le Vice-Président du Comité de l'Education émarge au budget pour une somme de 2000 livres et le principal Secrétaire pour l'Irlande recoit 4425 livres (110.625 francs).

(1) Report on official salaries 1850 : evidence 89, 1471 etc., 1939 etc. Report Commons on Diplomatic service 1861, p. 50, 94. (2) H. D. Traill, p. 51.

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