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ordres à donner, correspondance à recevoir ou à rédiger, pour lesquels son intervention n’est pas indispensable ; cette besogne courante et routinière, il l’abandonne aux agents subordonnés de son ministère, en tête desquels viennent ses sous-secrétaires, politique et permanent, se réservant pour lui-même la faculté d’intervenir à un moment quelconque, au gré de son désir. On ne peut déterminer avec précision la part d’initiative et d'action que les ministres abandonnent ainsi à leurs sous-secrétaires : tout dépend des circonstances et, en particulier, de la confiance que les chefs mettent en leurs auxiliaires. L'usage général (understanding) veut que toutes les décisions graves, ou emportant une modification dans la ligne de conduite créée par les précédents soient prises par les chefs politiques, à raison même de la responsabilité qui peut en résulter pour eux. Au contraire, l'expédition des affaires courantes est laissée aux sous-secrétaires, ou même aux clerks inférieurs (1). « Dans l'Education Office, dit H. « D. Traill, les neuf dixièmes de la besogne s’accom- « plit sans référence au Président du Comité » (2). La même chose se passe, quoique d’une façon moins étendue, dans les autres services.

On ne peut guère, au point de vue de l’action administrative, séparer le sous-secrétaire politique du soussecrétaire permanent ; car, dans la réalité, leur action se combine et se complète. Ils constituent un personnage à double face, et à pouvoirs coordonnés (3) ; ils peuvent se suppléer, le cas échéant. II n’y a pas entre

(1) Pour la Trésorerie : Fischel. La Constitution d'Angleterre T1 D. 200:

(2) H. D. Traill. Central government, p. 147.

(3) Escott. England. T. II, p. 108.

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eux de démarcation nette et leur compétence respective se détermine plutôt d’après des convenances mutuelles que d’après des conceptions abstraites (1). Tout ce que l’on peut dire, c’est que l’un fait plus de politique, tandis que l’autre fait plus d'administration. Le sous-secrétaire politique voit les choses de plus haut : sa mission première est de surveiller tout ce qui se passe dans le département, de contrôler tout et de rendre compte, au besoin, à son chef, de ce qu’il a vu ; mais le caractère absorbant de ses occupations parlementaires ne lui permet guère de mettre la main aux détails techniques des affaires (2). Ceci concerne particulièrement le sous-secrétaire permanent, homme spécial, qu'une lcngue carrière a initié aux secrets du service. À la Trésorerie, à l'Intérieur, le véritable chef de la partie technique et administrative, c’est le soussecrétaire permanent (3). Celui-ci doit en outre veiller à la discipline de la fonction, à la distribution du travail, à l’ordre intérieur (4), et tout le travail passe par ses mains.

Essayons d’esquisser le rôle des sous-secrétaires dans quelques parties de l'administration.

Trésorerie. — Dans le service de la Trésorerie, les secrétaires politique et financier ont un rôle considérable, bien que, hiérarchiquement, ils viennent après les Juniors Lords. Ils préparent les décisions du bureau dans toutes les matières qui lui sont soumises, et, celui-ci n’ayant plus qu’une existence nominale, ils

Pour le Board of Trade : Todd. T. II, p. 668.

Todd. On parl. government. T. II, p. 497.

De Franqueville. T. I, p. 492. — Fischel. T. I, p 274. Todd. T. II, p. 497.

mie

font toute la besogne, sous la direction de leurs chefs : toutes les pièces sont d’abord examinées dans les sections auxquelles elles se rapportent, puis soumises à l'assistant secrétaire. Celui-ci, après s'être assuré de leur légalité et de leur correction, les communique au secrétaire financier pour avoir son avis. Si ce dernier conçoit quelque hésitation sur la décision qu'il doit prendre, il en réfère au chancelier de l'Echiquier ou à un autre membre du bureau. Cette consultation est requise dans tous les cas importants ou douteux (1). Dans les affaires simples, le secrétaire décide seui. — Toutes les communications impcrtantes entre la Trésorerie et les autres départements publics passent par les mains d’un des secrétaires : ceux-ci sont en contact constant avec le chancelier de l’Echiquier (2). D'après la loi, les ordres (warrants) du bureau doivent être signés de deux Lords de la Trésorerie ; mais, là ou un warrant n'est pas nécessaire, une lettre signée du secrétaire suffit (3).

Le secrétaire financier intervient activement dans la préparation du budget : chaque année, à l'automne, il adresse une circulaire à tous les départements de l'Etat, demandant qu’on y prépare, pour une certaine date, une évaluation des crédits nécessaires à la marche des services pendant l’année courante (4). La Trésorerie est informée par là,de bonne heure,des besoins, et avise aux moyens d'y faire face. Les évaluations sont dressées dans chaque département, sous la direction du chef politique, au moyen des renseignements

(1) Report Commons on Public Accounts 1862. Evidence 1766.

(2) Alph. Todd. T. II, p. 452.

(3) Report Commons on Public Accounts 1862. Evidence 774.

(4) Alph. Todd. T,. II, p. 444. :

fournis par les divers fonctionnaires et surtout par les sous-secrétaires permanents.

Le secrétaire politique exerce un contrôle sur beaucoup de fonctions du service civil. Ces fonctions peuvent être attribuées à la juridiction du secrétaire permanent ; mais, même alors, l'autorité du politique subsiste et, si l'autre prend une décision qui ne lui agrée pas, ce dernier pourra l’annuler (1).

Amirauté. — Les secrétaires politique et permanent de l’Amirauté, tant qu'ils sont en fonctions ensemble, sont chacun responsables des actes de l’autre (2). Ils assistent tous deux aux séances du bureau, conservent les minutes des actes, dirigent la correspondance officielle et communiquent aux chefs des divers départements de l’'Amirauté les instructions du bureau. Le secrétaire permanent est en relation quotidienne avec le premier Lord : il-veille à ce que les Juniors Lords ne dépassent pas leurs pouvoirs et signale au bureau tout ce qui lui paraît irrégulier ou fait sans autorisation (3). Le secrétaire parlementaire est, dans un sens étroit, le serviteur du bureau : il doit assister à toutes ses réunions, en noter les décisions : mais il n’a pas le droit d'y présenter spontanément ses avis, n'y d'exercer ailleurs une autorité personnelle. En revanche, il peut légalement formuler son cpinion dans les minutes (circulation papers) qui circulent parmi les membres du bureau : ses avis servent par là à éclairer la religion des Lofds sur les

(1) Commons papers 1854-55 vol. XX, p. 270, 294.

(2) Hansard. Parl. Debates vol. CXXVI, p. 883. M. Stafford, ancien secrétaire politique de l'Amirauté.

(3) Report on Board of Admiralty 1861, p. 47, 52.

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questions qui vont être soumises à leurs délibérations (1).

Dans les deux départements dont je viens de parler, la correspondance officielle est en majeure partie dirigée par les sous-secrétaires. Il s’agit d’abord de communiquer les ordres des bureaux : ils doivent être signés de deux Lords et d’un secrétaire. Dans quelques cas exceptionnels, les ordres de l’'Amirauté sont signés d’un secrétaire seul. En communiquant ces décisions, les secrétaires agissent au nom des bureaux intéressés et emploient la formule consacrée : Mes Lords ont décidé. La correspondance proprement dite, les lettres courantes sont signées des secrétaires, sauf dans les cas d’une gravité particulière (2).

C'est aussi au nom de My Lords que sont écrites toutes les lettres émanées de l'Education Office : on marque ainsi que l'autorité suprême, dans ce service, appartient au Comité du conseil, bien qu'en fait toute la partie administrative soit dévolue au Vice-Président. C’est le secrétaire permanent qui dirige la correspondante, en se servant du nom du département comme d’un sceau commun. Il le fait sous sa propre responsabilité, et, s’il en fait un mauvais usage, on peut en appeler à ses chefs (3).

Secrétariats d'Etat. — La même règle est observée dans les cinq ministères qui constituent le Secrétariat d'Etat : Intérieur, Affaires Etrangères, Colonies, Guerre, Indes." Les sous-secrétaires permanents dirigent la

1) Report on Board of Admiralty 1861, p. 190. DADOUT SR ALIMDA 25 4615;

3) Report Committee on Education (1865). Evidence 145-47, 281-91 etc. :

correspondance, en écrivant au nom du Secrétariat particulier auquel ils appartiennent ; ils sont responsables de l'usage qu'ils font de ce nom envers ie ministre leur chef ; et celui-ci est responsable devant les Chambres de tout ce qu'a écrit et signé son subordonné, touteomme s’il en était l'auteur direct (1). Ainsi la plus grosse partie de la correspondance ne passe pas sous les yeux du ministre : on s'adresse à lui seulement dans les cas difficiles.

A l'Intérieur, le sous-secrétaire permanent est spécialement chargé de l'application de la loi, des affaires criminelles et de la ecrrespondance domestique générale, tandis que le parlementaire dirige la correspondance avec l'Irlande, l'Ecosse, les Iles du Canal, et celle qui se rapporte à ses fonctions politiques (2). Tout ce qui regarde la milice et les volontaires est dévolu au secrétaire parlementaire du War Office (3). Aux Affaires Etrangères, les attributions des deux soussecrétaires correspondent à une division de tous les pays du monde en deux classes : le politique a dans sa compétence les pays compris dans une classe, le permanent s'occupe des autres (les plus nombreux d’ailleurs) (4).

3°. Tableau de la marche d’un document officiel.

Il est curieux de suivre la marche d’un dceument officiel dans les étapes qu'il doit successivement fran-

(1) Hansard. Parl. Debates vol. CXCII, col. 1825.

) 3) Todd, vol. IT, p. 556.

(4) Hansard Parl. Debates, vol. CXC, col. 608. Paroles de M. Layard, ancien sous-secrétaire d'Etat au Foreign Office.

chir à travers les bureaux ministériels. À notre point de vue, cette étude est particulièrement intéressante, car elle montre l’action des sous-secrétaires dans l'ensemble du mécanisme administratif.

Prenons, par exemple, le Colonial Office : les dépêches et lettres officielles arrivent dans la matinée des divers points de la métropole et d’ailleurs. Elles sont reçues au Registry Office (Bureau d'enregistrement). Là, il y a des assistant clerks qui ouvrent mécaniquement les sacs de lettres et dépêches ayant, à première vue, un caractère plus ou moins officiel. Ils n’ont pas à prendre une connaissance approfondie du contenu des documents, mais doivent seulement se faire une idée générale de leur objet, de façon à pouvoir mettre un titre, une rubrique à l'étiquette (docket) de la missive. A cette missive, les clerks du Registry Office adaptent une grande feuille de papier où seront écrites les minutes et sur laquelle on note le jour de la réception (1). Dans une deuxième étape, notre document parvient à la tête d’un des départements entre lesquels l'administration est divisée et qui, pour le Colonial Office, sont disposés géographiquement, à l'exception d’un seul. Le principal clerk du département intéressé examine la pièce, voit si elle présente un caractère d'urgence demandant le pas sur d’autres affaires, où s’il y a lieu de se reférer à des transactions antérieures. Dans ce dernier cas, le clerk remet la pièce à l’un de ses juniors, en le chargeant, s’il le faut, de colliger et de résumer la correspondance qui contient l’histoire des négociations passées ; ou, si la tâche est particulièrement subtile et demande une

(1) Escott. England, T. I, p. 102.

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Connaissance spéciale des précédents, le chef du département y pourvoit lui-même. Quand le document est ainsi pourvu de tous les renseignements utiles à une parfaite intelligence de l'affaire, l& procédure entre dans une troisième phase. La pièce officielle arrive sous les yeux d’un des assistants sous-secrétaires ; celui-ci l'étudie soigneusement, la commente de sa main en formulant ses vues sous la forme d'une nouveille minute. Le tout, papier et minutes qui l’accompagnent, est serré dans un sac et envoyé, en quatrième main, au sous-secrétaire permanent. Celui-ci jouit d’un pouvoir discrétionnaire. S'il estime que l'affaire est simple, il décide lui-même de la suite qu’il convient de lui donner ; et même, s’il n’y a aucune décision à prendre, on peut conjecturer que le bureau de l’assistant sous-secrétaire sera le point terminus de la marche du document (1).

Mais les pièces officielles ne suivent pas toujours cette filière : souvent, il n’y a pas d'arrêt sommaire avant qu'elles parviennent au sous-secrétaire permanent. De toute facon, ce fonctionnaire ne doit pas prendre de décision, lorsque la correspondance dont s’agit appelle « autre chose qu’une action purement « mécanique, s'appuyant sur des principes précédem- « ment établis » (2). Dans ce cas-là, le document doit, de toute nécessité, être adressé au ministre en personne ; mais, avant d'arriver à lui, il doit encore passer sous les yeux du sous-secrétaire politique : il n’y a pas là toutefois une obligation absolue, car le sous-secrétaire politique peut être absent et l'affaire a sans doute besoin d’être promptement sclutionnée.

(1) Escott. England. T. IL, p. 10.

(2) Tbidem.

Voici donc le ministre averti par l'arrivée des pièces officielles : il se converte avec son sous-secrétaire permanent sur l’opportunité des mesures à prendre ; et, mis au courant, par lui, de tous les faits et précédents, il donne ses ordres : « le sous-secrétaire perma- « nent doit savoir, et le ministre doit décider » (1).

Comment le ministre décide-til ? Après avoir reçu les sacs où sont enfermés les documents avec les minutes qui les accompagnent, il procède à l'examen de ces diverses feuilles et tâche de se faire une idée des affaires d’après les diverses observations qui y sont manustrites. Ces observations émanées d’agents divres, (clerks, sous-secrétaires), présentent une assez grande divergence et suggèrent des moyens de solutions variées.S’inspirant de ces diverses annotations,le ministre prend une décision « qui n’est souvent rien « de plus qu'un beau spécimen de mosaïque cffi- « cielle » (4). En général, il adopte la forme de réponse suggérée par son sous-secrétaire, avec quelques modifications, de même que celui-ci peut avoir adopté, avec quelques modifications, celle de son subordonné immédiat. Les papiers sont alors renvoyés au secrétaire particulier du bureau (private secretary) et passent en sens inverse, par la même filière qu’au début ; et c’est ainsi qu'en fin de compte la réponse est rédigée. Ces diverses opérations s’accomplissent d’ailleurs très rapidement, dans l’espace de deux jours en moyenne ; il est rare qu’elles exigent une semaine.

Dans les autres branches du Secrétariat d'Etat, la marche à suivre est, à peu de chose près, la même. Toutefois, au ministère des Affaires Etrangères, les

(1) Escott. England. T. II, p. 103.

(2) Ibidem, p. 104.

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nécessités ont fait prévaloir un système différent. Le travail le plus important est mis entre les mains du sous-secrétaire permanent, afin que les changements ministériels, en amenant la chute du ministre et de son sous-secrétaire politique, n’entraînent pas de bouleversement dans les affaires ; de plus, la plupart des . Questions de politique ‘extérieure demandent une prompte solution et ce résultat est facilité par la division de la besogne en deux parts, dont la plus large à beaucoup près est dévolue au sous-secrétaire permanent (1). J'ai dit précédemment que chaque sous-secrétaire avait à sa charge une classe déterminée de pays : la surveillance et la direction générale de la correspondance de ces pays appartient au sous-secrétaire dans la klasse duquel ils ne sont pas placés. Chacun de ces deux fonctionnaires voit la besogne après qu'elle à passé par les mains de son collègue, ce qui permet à chacun de prendre connaissance de toutes les affaires (2). Les dépêches adressées aux ministres anglais accrédités à l'étranger ou expédiées par eux à la métropole sont les unes signées, les autres visées par le Secrétaire d'Etat lui-même ; en outre, elles doivent être soumises au premier ministre et au souverain. Les boîtes contenant ces dépêches (3), avant d'arriver au premier ministre, passent sous les yeux de celui des scus-secrétaires sous la surveillance duquel la correspondance du pays intéressé n'est pas placée (4).

(DÉPOT Ep 512

(2) Report Commons on Diplomatic service 1861, p. 1, 94, 95.

Hansard. Parl. Debates vol. CXC, p. 608 et suiv.

(3) Les papiers importants circulent parmi les membres du Cabinet dans des boîtes privées (boxes of despatches), transportées sous la garde des messagers de la reine et dont chaque ministre de Cabinet a une clef.

(4) Report Commons on Diplomatic service 1861, p. 74,76.

Par cette ingénieuse combinaison, et par ses conférences journalières avec son collègue le permanent, le sous-secrétaire politique est mis au courant de tous les détails de politique internationle et peut répondre à toutes les questions des Chambres (1),

4° Responsabilité des Sous-Secrétaires permanents

J'en ai déjà parlé dans le cours de cette étude. Ils sont tenus de conformer leurs actes à l’idée politique dont s'inspire le Gouvernement, et d’obéir strictement aux instructions des ministres. S'ils violent un ordre formel, on les révoque. Mais le plus souvent, leur obéissance ne va pas sans une certaine initiative : car les instructions ministérielles ne sauraient prévoir tous les cas où il y aura une décision à prendre, un ordre à donner. Là où il y à initiative, là aussi il doit y avoir responsabilité : si le fonctionnaire permanent commet une faute dans l'exercice de cette initiative, il encourra une sanction. Cette sanction est prononcée par son chef hiérarchique, le ministre, qui lui avait donné sa confiance en le choisissant et qui la lui retire s'il vient à faire preuve d'incapacité ou de mauvaise conduite. La responsabilité du sous-secrétaire permanent pour les simples fautes est donc purement administrative, elle est sanctionnée par la perte de l'emploi. En outre ces fautes engagent la responsabilité parlementaire du ministre, lequel doit rendre compte au Parlement de tous les actes de ses subordonnés (2).

(OSROTMPEIE SD 51; (2) Hansard. Parl. debates, vol. CXCII, col. 1825 « duc de Richmond ». i |+1

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Mais, tant qu'ils ne commettent pas de faute, les soussecrétaires sont regardés comme ayant le droit de persévérer sans trouble « dans la possession de leur emploi » (1). S'ils commettent une faute ayant un caractère délictuel, s'ils se rendent coupables de malversations, ils peuvent être traduits devant les tribunaux ordinaires et frappés d’une peine de droit commun, comme les autres fonctionnaires publics.

5° Traitement.

Bien que leur rang soit inférieur à celui des soussecrétaires politiques, les sous-secrétaires permanents touchent un traitement sensiblement plus élevé que le leur. Dans les cinq Secrétariats d'Etat ils reçoivent 2.000 livres (50.000 fr.). Le secrétaire permanent de la Trésorerie a 2.500 livres (62.500 fr.), celui de l’Amirauté 2.000 livres, ceux de l'Education et du Board of Trade 1.800 livres (45.000 fr.), celui du Local Government board 1.700 livres, (42.500 fr.). Les assistants sous-secrétaires touchent de 1.000 à 1.500 livres.

(1) Alph. Todd. T. I, p. 378. Grey. Parliamentary government 287.

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