CHAPITRE V

Les sous-secrétaires d'Etat et la discipline

des partis — Le patronage — Les whips.

Pour donner une vue d'ensemble du rôle des soussecrétaires d'Etat dans la vie politique anglaise, il reste à montrer de quelle manière ils interviennent au sein de leurs partis. Les sous-secrétaires politiques ont pour mission d'entretenir la solidarité et la cohésion dans le parti qui possède le pouvoir. Le gouvernement anglais, en effet, est, par excellence, un gouvernement de parti ; plus le parti qui domine l’autre a de force cohérente, plus il a de chance de se maintenir longtemps à la tête des affaires. C’est à resserrer de plus en plus les liens de lassociation que doit tendre l’activité des personnages que nous étudions. Pour arriver à ce résultat, les sous-secrétaires font appel à l'intérêt personnel de leurs partisans en leur distribuant les fonctions publiques dont ils ont la disposiüion. Mais surtout ils agissent personnellement auprès de leurs amis, les pressentent de toutes manières, au besoin vont les relancer chez eux pour les entraîner au Parlement, toutes les fois qu’une bataille parlementaire doit avoir lieu sur une question d'intérêt vital.

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Ceci m'amène à étudier deux institutions bien originales de l’organisation politique anglaise, le patronage et les whips. Nous y verrons le rôle prépondérant et presque exclusif joué par le secrétaire parlementaire de la Trésorerie.

1°). — Le Patronage. — Le mot « patronage » peut ‘ être pris dans deux sens : c’est d’abord l’ensemble des fonctions publiques tenues de la couronne (from the crown) ; c’est aussi l’acte lui-même qui consiste à disposer d’un emploi, d’un office en faveur d’une personne.

Les fonctions publiques, comme les dignités, comme tous les honneurs ont leur source dans le Souverain. Tous les emplois sont juridiquement tenus de lui, et le droit d'en nommer les titulaires fait partie de sa bprérogative. Mais, cette prérogative, le monarque n’en use pas librement. En effet, il est irresponsable : « The king can do no wroug » (1), dit la maxime constitutionnelle. Ce sont les ministres qui sont responsables pour lui. Leur responsabilité est une conséquente de l'irresponsabilité royale, car il faut bien que quelqu'un réponde des actes du monarque, s'ils sont contraires au bien public ou à la justice. Les ministres ne sont pas responsables parce qu'ils sont ministres, c'est-à-dire en raison de leur titre officiel, mais parce qu'ils sont les conseillers légaux du Souverain (2). Tout acte émané de celui-ci est censé accompli d’après l'avis des ministres, qui en sont responsables devant le Parlement comme de leurs actes propres. Il suit de là que

(1) Bowyer. Comentaries on Constitutionallaw., ch. XI. (2) Lettre du prince Albert à la princesse royale de Prusse, le 18 décembre 1860. — De Franqueville, T. I, p. 473,

la prérogative royale, dont l'usage nominal appartient au roi, est dans la pratique, exercée par les ministres ; car on ne saurait les rendre responsables d'actes qu’ils n'auraient pas librement voulus.

Comme les autres parties de la prérogative, la distribution du patronage de la couronne s'effectue par les ministres. Le roi signe mécaniquement les nominations, ou même ne fait que les approuver.

Dans les départements pourvus d’une tête politique, c'est le ministre qui nomme les fonctionnaires, à moins que la fonction ne soit trop importante ; les nominations se font en général par l'intermédiaire du soussecrétaire politique du département (1). Dans les déparements qui n'ont pas de tête politique, les fonctionnaires sont nommés par le premier ministre agissant par l'entremise du secrétaire politique de la Trésorerie ; aussi ce personnage est-il communément désigné sous le nom de secrétaire du patronage de la Trésorerie. C’est par lui que se font les nominations dans le département du Revenu Intérieur et des Douanes. Même procédure pour les emplois du Post office qui est un département fiscal et comme tel dépendant de la Trésorerie : le secrétaire politique de ce département distribue une partie des fonctions postales. Il intervient aussi dans les nominations au gouvernement général de l'Inde, où le premier ministre a au moins autant d'influence que le secrétaire d'Etat (2). Le premier ministre a donc un double patronage : celui de son département et celui des services non dirigés par des chefs politiques.

(1) Alph. Todd. T. I, p. 384 — Commons Papers 1854-55. On the Civil Service vol. XX, p. 112.

(2) Alph. Todd. T. II, p. 424 et suiv.— Les places distribuées par le secrétaire de la Trésorerie ont des traitements de 80 à 100 livres par an. (Escott England. T. 1).

En quoi consiste le pouvoir des sous-secrétaires dans la nomination aux emplois ? En style légal, ce sont les ministres qui nomment ; mais les sous-secrétaires recommandent à leur choix telle ou telle personne, et le chef se fie généralement au jlair de son auxiliaire. On est même arrivé à déléguer au sous-secrétaire le droit . de désigner lui-même les titulaires de certains emplois (4) : il le fait, comme mandataire du ministre. Les Anglais disent que les ministres nomment « Through the channel » ou « Through the instrumentality of their under-secretaries » (2).

Dans les nominations aux fonctions publiques faisant partie du patronage de la couronne, ministres et sous-secrétaires s’inspirent surtout de considérations de part. Les influences politiques pèsent d’un grand poids sur le choix des titulaires. Et cela est naturel. Un gourvernement qui se respecte n’éprouve-til pas une inclination irrésistible à gratifier ses amis politiques, à les faire goûter au gâteau budgétaire ? C’est un instinct profondément humain. Mais, chez les Anglais, le patronage est surtout un moyen pour le parti au pourvoir d’acquitter une dette de reconnaissance envers des serviteurs utiles. Les électeurs ont dépensé du temps et de l’activité, parfois des sommes d'argent, pour mener la campagne ; les candidats leur ont fait des promesses, ils se sont peut-être hasardés à faire briller à leurs yeux la perspective miroitante d'une sinécure grassement rétribuée ; il est juste que les vainqueurs, devenus ministres, tiennent au moins une partie de leurs engagements. Arrivés aux honneurs, ils seraient bien

(1) Todd. T. I, p. 381. — T. II, p. 424 et suiv. (2) Commons Papers 1854-55. On the Civil Service vol. XX, p.112:

ingrats de ne pas récompenser les modestes soldats qui furent avec eux à la peine. Et voilà le but principal du patronage. Les ministres ont d'ailleurs tout à gagner à se montrer reconnaissants : les hommes qu'ils ont élevés au poste envié de fonctionnaires publics deviennent, dès l'investiture, autant de foyers féconds rayonnant autour d'eux la bonne parole, c’est-à-dire celle qui exprime les idées ministérielles. « Parmi les pou- « voirs indispensables au gouvernement, pour lui per- « mettre de remplir efficacemnet ses fonctions », disait « le comte Grey », il y en a peu de plus essentiels que « celui de récompenser les services rendus (1) ».

Et sir Thomas Erskine May remarque « que le patro- « nage de la couronne a toujours été employé à servir « les intérêts et à consolider la force du parti qui en « avait la distribution (2) ».

Voici comment les choses se passent. Les sous-secrétaires politiques et en particulier le secrétaire du patronage de la Trésorerie, préposés à la distribution des « pieces of patronage »,avisent aux moyens de disposer de leurs faveurs au mieux des intérêts du parti. Ils se concertent avec les membres du Parlement qui occupent dans le parti une situation considérée (3), pressentent les chefs des comités locaux et décident dans quels endroits il vaudra mieux jeter la manne ministérielle. Le patronage est comme une semence qui fera jaillir, pour les luttes de demain, des moissons d’élerteurs. Mais il faut qu'elle tombe dans un bon terrain. Très souvent, le Secrétaire de la Trésorerie met les

Earl Grey. Parliamentary government, p. 311.

Constitutional history. T. II, p. 91.

Report Commission of Inquiry into the Post Office 1854,

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places dont il dispose entre les mains des membres du Parlement affiliés au parti, afin que ceux-ci les distribuent eux-mêmes entre leurs amis politiques (1) : c'est un moyen efficace pour convaincre l'électeur de l’activité de son député. Ce procédé, quoique très enraciné, n’est pas sans soulever des critiques et M. Baïllie disait le 29 juin 1868, à la Chambre des Communes : « que c'était une abominable pratique de placer toutes les petites situations qui sont à la disposition (in the gift) de la Trésorerie entre les mains des membres de la Chambre pour être distribuées parmi leurs électeurs ; que cela empêchait de donner des emplois aux soldats retraités (2) ».

Le secrétaire du patronage étend encore plus loin son action bienfaisante. Il existe, sans doute, des amis dans le besoin, des gênes intéressantes à soulager : le secrétaire puise dans la bourse commune du parti et en distribue quelques deniers aux électeurs nécessiteux, aux candidats victimes de la mauvaise fortune électorale. Peut-être aussi faut-il subvenir à un journal, organe autorisé du ministère, et qui, malgré cela, éprouve les affres d'une détresse chronique (3).

Mais revenons au patronage. Nous avons vu que les considérations politiques y ont une grande influence. Néanmoins, il ne faudrait pas croire que l’esprit de justice en soit complètement banni. Si la recommandation st un appoint sérieux à l'actif des candidats aux fonctions publiques, la pratique a introduit un certain nombre de garanties qui préservent l'Administration contre l'invasion des incapacités. Une première garantie est

RAIDRATON TRE D 25 (2) Hansard. Parl. Debates, vol. CXLIII, col. 323. (3) Escott. England. T. Il.

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fournie par la responsabilité ministérielle elle-même. Les membres du gouvernement, en nommant aux offices, assument une lourde responsabilité et ne se risquent pas à en gratifier des hommes nuls, quelle que soit l'amitié qui les unisse à eux. Dans les siècles précédents, et même sous le règne de Georges III, « on « avait trafiqué honteusement du patronage de la cou- « ronne (1)». Mais, dans le courant du xix° siècle, nombre de sinécures ont été abolies, notamment par les Acts de Réforme de 1810 et de 1834. Et surtout l’expression de plus en plus libre de l’opinion publique par la voix de la presse, la conscience de plus en plus claire, pour les ministres, de leur dignité, leur étroite surveillance par le Parlement, tout cela a constitué autant de freins énergiques contre l'abus du patronage. Sir Robert Peel disait, en 1850, au Comité de la Chambre des Communes pour les Traitements publics (official « salaries) : « qu’il était parfaitement juste, dans la dis- « tribution du patronage, de donner la préférence aux « parents et amis des hommes au pouvoir, pourvu {our « tefois qu'ils en fussent capables ». Il est certain qu'aujourd'hui un premier ministre ne pourrait conférer de grands avantages à ses proches sans compromettre gravement son caractère public (2). Parvenu à la fin de sa longue carrière, James Graham déclarait : « Tou- « te la question est de savoir si on abuse du patronage. « La publicité est un obstacle (check), et je suis enclin « à Croire que le caractère public est si précieux pour « les hommes d'Etat qu’un tel abus dans les temps où « nous vivons n’est pas à craindre (3) ».

CEAIDNENOU AMI (1) Chitty. Prerogative 81.

(3) Report on board of Admiralty. 1861.

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En outre, la compétition même qui agit au sein d'un parti rend particulièrement âpre le choix des fonctionnaires, ce qui faisait dire à Pitt que, pendant tout le temps de son administration, il ne lui était arrivé qu'une seule fois de pouvoir placer à la tête d'un emploi exactement l'homme qu’il désirait y mettre (4).

Ajoutez à cela que, pour ouvrir l'accès de certains emplois, on a organisé un système de concours de plus en plus nombreux, où le mérite et la science des candidats entrent seuls en ligne de compte. Pour ces fonctions, le patronage n'existe plus. Et même, là où il existe encore, l'élu doit subir un examen de capacilé ; s’il ne montre pas des qualités de savoir suffisantes, il est éliminé (2).

Les promotions dans les services civils échappent complètement à l'influence des partis. Des règlements étroits, des « orders in council » sévères prohibitenc toute ingérence politique de la part des membres du Parlement dans la promotion des fonctionnaires du civil service et frappent d’une peine toute immixtion de ce genre (3).

Enfin, les nominations aux fonctions ecclésiastiques, militaires et navales, aux services civils de l'Amirauté, aux sièges judiciaires (sauf le Lord Chancelier et le Chief Justice du Banc de la reine), aux places subalternes dans les cours supérieures de justice s'effectuent en dehors de toute considération de parti.

Ainsi ramenée à ses justes limites, l'influence des affinités politiques dans l'élévation aux emplois est

(1) Report Commons on Official Salaries 1850. Evidence 314-

(2) Alph. Todd, passim.

(3) Hansard, Parl. Debates vol. CLXXII col. 956.

moins considérable qu’on ne pourrait le croire au premier abord. Mais, malgré tout, malgré les obstacles de toute nature qu'il rencontre, l'exercice du patronage est, aujourd'hui encore, un puissant moyen d'entretenir la force cohérente des partis ; et les soussecrétaires, surtout celui de la Trésorerie, y trouveront toujours un large champ d'action.

2 Les whips (1).

L'étude des whips va nous révéler le taractère principal du Secrétaire parlementaire de la Trésorerie comme premier whip du Gouvernement. Son rôle politique est considérable. Sile premier ministre est le leader du parti au pouvoir, on peut dire que le secrétaire de la Tréscrerie est son premier lieutenant. Il aide le grand chef à ccnduire le parti aux victoires parlementaires. Sans doute, il n’est pas un personnage de premier plan sur la scène politique ; il agit et s’agite surtout dans la coulisse. Il ne dirige aucun département exécutif, mais son activité s'exerce au cœur même du mécanisme gouvernemental. C'est une manière de régisseur : de même qu’au théâtre le régisseur est indispensable pour mettre sur pied un drame, pour distribuer et coordonner les

(1) De Franqueville. T. I, p. .— Escott : England. T. II — Chamber’s journal, 26 décembre 1868 — Fraser's magasine vol. 24, nouvelle série, p.113 (M. Adam, whip du parti libéral). — Ritchie (Modern Statesman. Treasury whipper-in.) — Alpheus Todd. On parliamentary government in England. T. Il, p. 324. Et édition française, p. 115 et 116. — Hansard. Parliamentary Debates. Vol. CLXXXII-CXCI-CXCVIII- CCXXXIV, etc. — Disraeli: Life of Georges Bentinck; 4° édition.

rôles, de même le secrétaire de la Trésorerie préside à l'agencement des travaux et des délibérations parlementaires. C’est un incomparable metteur en scène : mais ici, la scène, c’est le Parlement.

Qu'est-ce qu’un « whip » ? Littéralement whip signifie fouet. Le whip politique agit comme une sorte de fouet qui stimule le troupeau parlementaire. La même racine se trouve dans une autre appellation dont on se sert pour désigner le même personnage : celle de « whipper-in ». C'est un terme emprunté au langage de la vènerie qui veut dire piqueur : mot à mot, le whipper-in est celui qui fouette pour faire entrer dedans. C’est en effet le rôle du whipper-in parlementaire. Mais son fouet est très doux. Dans chaque Chambre il y a les whips du Gouvernement et ceux de l’opposition : à la Chambre des communes, le Gouvernement a trois whips, dont le principal est le secrétaire du patronage de la Trésorerie. Les autres sont d’ordinaire deux des Juniors Lords du même département, parfois des sous-secrétaires politiques (1). De son côté, l’oposition a deux whips, jouant, en sens inverse, le même rôle que les précédents; ces whips ont été jadis les whips du Gouvernement, lorsque leur parti était au pouvoir ou aspirent à le devenir au prochain changement de cabinet. A la Chambre des Lords il y a aussi des whips pour le Gouvernement et des whips pour l'opposition. Les whips ministériels ont souvent été le Postmaster. general et le Grand Veneur (Master of the Buckhounds) ou des sous-secrétaires d'Etat ; l’op-

(1) Le troisième whip du gouvernement n'a pas, à beaucoup près, l'importance de ses collègues. Il fait un apprentissage du whipping, il étudie les secrets du métier, pour parvenir par la suite au poste de premier whip.