CHAPITRE I

Coup d'œil général sur l'histoire du sous-

secrétariat français.

Un fait qu’il est important de signaler au début de cet historique, c’est la façon particulière dont l’institution du sous-secrétariat s’est introduite dans notre droit. Sa création n'est l’œuvre ni de la constitution, ni de la loi. Bien que les sous-secrétaires aient joué un rôle souvent considérable dans notre vie politique et administrative, on peut dire que notre droit constitutionnel ne les connaît pas. En effet, la France est un pays de droit écrit, où l'esprit est imbu d'idées juridiques précises : chez nous, les nouveaux venus à la vie publique doivent produire leur acte d'Etat civil et nous n’admettrions pas qu’on puisse dire : « J’existe, donc je SUIS ». AuSsi exigeons-nous, non seulement qu’il y ait des textes, mais la plupart du temps que ces textes soient législatifs (1). En ce qui concerne les ministres,

(1) Conclusions de M. Romieu, commissaire du gouverne-ment dans l'affaire Mogamburv. (Conseil d'Etat 2 décembre 189%. Dalloz Périodique de 1893. 3. 1).

leur situation est réglée par la Constitution elle-même qui pose le double principe de la responsabilité ministérielle et du contre-seing. Il n'en va pas de même pour les sous-secrétaires d'Etat. Is se sont glissés dans notre droit et s'y sont développés en marge de la Constitution.

Et la loi ordinaire non plus ne s’en occupe pas, tout au moins d'une façon directe. Les lois électorales des 14 juin 1848, 15 novembre 1849, 25 avril 1872 et 30 novembre 1875 constatent incidemment leur existence, les unes pour déclarer leurs fonctions incompatibles avec celles de députés, les autres pour les exempter de cette incompatibilité. Ef les lois annuelles de finances ont sanctionné cette existence en allouant dés crédits pour le traitement des sous-secrétaires. Mais il n’y a pas et il n’y a jamais eu de texte législatif définissant leur situation légale.

La réglementation des sous-secrétaires a toujours été l'œuvre du pouvoir exécutif : c’est lui qui les a créés, c’est lui qui en a fixé les attributions.

Cette absence de textes constitutionnels ou même simplement législatifs a contribué pour une large part à donner à nos sous-secrétariats ce caractère d'instabilité et d'incertitude que nous avons constaté plus haut. Fruit des nécessités de la politique, les soussecrétaires ont toujours vu leur existence à la merci des gouvernements. Au lieu d’être un rouage annexe et secondaire, mais solide de l'administration, ils n’ont été, la plupart du temps, que des ministres manqués. Depuis qu'ils existent, on discute sur le point de savoir s'ils doivent être des personnages politiques ou simplement des fonctionnaires supérieurs, les premiers dans la hiérarchie administrative, et l’on peut affirmer qu’à

cet égard on n’est pas plus avancé que sous la Restauration.

En me plaçant au point de vue des oscillations qu’a subies la conception même du sous-secrétariat, je diviserai son histoire en quatre périodes.

La première s'étend du début de la Restauration à l'avènement du gouvernement de Juillet.

La deuxième de cette date à la chute de la Monarchie en 1848.

La troisième période embrasse la durée de la deuxième République. /

Le second Empire supprime les sous-secrétaires d'Etat.

Enfin, la quatrième période est celle des années con-

emporaines, de la chute de l'Empire à nos jours (1).

Première Période (1816-1830). — Les sous-secrétaires d'Etat ont été officiellement créés en France par une ordonnance royale du 9 mai 1816, qui traçait les grandes lignes de l’Institution et autorisait les ministres à leur déléguer certaines parties de leurs attributions. Des ordonnances du même jour nommèrent quatre sous-secrétaires (Justice, Intérieur, Finances, Guerre).

Cependant, il y avait eu des précedents. Un décret impérial du 24 mars 1815 avait créé au ministère des affaires étrangères deux sous-secrétaires d'Etat, le comte Otto et le baron Bignon (2). Mais ce n'étaient en réalité que des secrétaires généraux pris en dehors du Parlement (3). É

(1) Voir à la fin de l'ouvrage, la liste chronologique de tous les sous-secrétaires d'Etat français.

(2) Bulletin des Lois de 1815, n° 36.

(3) Henri Hervieu. Les ministres, p. 38.

Autre précédent ; après la première abdication de l'Empereur, un arrêté du gouvernement provisoire du 3 avril 1814, qui portait nomination de commissaires aux divers départements ministériels, nommait le baron Durand avec le titre de commissaire adjoint aux affaires étrangères et Roux de Laborie, adjoint au secrétaire général du gouvernement provisoire. Enfin, après la deuxième abdication de Napoléon et la nomination de la Commission de gouvernement qui se constitua sous la présidence du duc d’Otrante, cette Commission prit un arrêté par lequel elle nommait le comte Berlier, conseiller d'Etat, aux fonctions de secrétaire adjoint au ministre secrétaire d'Etat (1). Entre autres fonctions, ce secrétaire adjoint contresignait conjointement avec le ministre secrétaire d'Etat les arrêtés de la Commission de gouvernement. Ces divers. agents ne ressemblent que de loin aux sous-secrétaires; mais il est intéressant de les mentionner, car leur titre « d'adjoints » décèle déjà le caractère propre de nos fonctionnaires qui est d’être des collaborateurs ministériels.

Après avoir créé les sous-secrétaires d'Etat, la Restauration en fit un usage très modéré. Il n’y en eut jamais plus de quatre à la fois, et toujours attachés aux mêmes ministres (Justice et Culte, Intérieur, Affaires étrangères, Finances, Guerre). D'ailleurs leur existence auprès de ces départements ne fut pas continue. Ils disparaissent par moments, pour céder la place à des secrétaires

(1) Muel. (Ministères et gouvernements de la France depuis cent ans, p. 114). — Bulletin des Lois de 1815 (n° 38, p. 279).

généraux (1) ; et, par moments on les voit vivre côte à côte avec eux (2).

Les sous-secrétaires d'Etat de la Restauration ont surtout rempli une mission administrative. L’ordonnance initiale de 1816 leur donnait ce caractère et ils l'ont conservé jusqu’en 1830 : ils se sont cantonnés dans leur tâche d’auxiliaires des ministres pour l'expédition des affaires, mais n'ont pas pris part à la vie politique. Il est vrai qu'ils sont choisis parfois parmi les membres du Parlement (3) dans le parti qui fournissait le Cabinet : mais cette qualité ne semble pas les faire sortir du cercle de leurs attributions primitives. Ils restent ce qu'ils devaient être en principe, dans l'esprit de l’ordonnance, des agents purement administratifs.

Deuxième Période (1830-1848). — Sous le gouvernement de juillet, l'institution des sous-secrétariats prend plus d'extension. Ils sont attachés à un plus grand nombre de ministères. Il y en eut au département de la Marine et des Colonies (4), des Travaux publics (5), de l'Agriculture (6). Le ministère de l'Intérieur, sauf à deux intervalles, fut pourvu d’un sous-secrétaire d’une façon continue jusqu’en 1848.

(1) Guerre, en 1819-20-27-28-29. — Intérieur, en 1820-22 et

années suivantes. — Finances, en 1819-20-22-23 et ?8 — J'ustice, en 1819-20-22 et années suivantes.

(2) Guerre en 1830. — Finances, en 1818. — Justice, Une

Ord. du 21 fév. 1820 nommait à la fois un sous-secrétaire d'Etat et un secrétaire général à ce département. En 1816 il y avait 4 sous-secrétaires d'Etat et 5 secrétaires généraux.

(3) Ravez, député, nommé le 16 avril 1817.

Bourdeau, député, nommé le 24 janvier 1829.

Comte Portalis, pair de France, nommé le 21 février 1820.

(4) Jubelin, 9 août 1844-26 février 1848.

(5) Legrand, 18 mai 1839.

(6) Billaut, 3 mars 1840.

En même temps, le caractère de l'institution se modifia. D'administratives qu'elles étaient, les fonctions des sous-secrélaires d'Etat deviennent politiques. Ils ne se bornent pas à expédier les affaires pour les ministres, ils sont considérés comme faisant partie du ministère, représentent leurs ministres dans les assemblées par- Jementaires, parlent en leur nom, et suivent la fortune du Cabinet. Aussi l'habitude s’'introduisit-elle de les choisir à peu près exclusivement parmi les membres du Parlement, dans le parti qui avait la majorité (4).

Cette métamorphose du sous-secrétariat est l'œuvre de M. Thiers. Il n’est pas sans intérêt de retracer les circonstances à la faveur desquelles celui-ci donna à la fonction qu'il occupait un nouvel essort vers des abtributions plus hautes. C’est le 4 novembre 1830 que M. Thiers fut nommé sous-secrétaire d'Etat au département des Finances. Avant d'occuper ce poste, il avait demandé au duc d'Orléans et au baron Louis, qui était alors ministre des finances, l'autorisation de remplir, sans titre, les fonctions de secrétaire général dans son ministère. Tant que le baron Louis fut à la tête du département, Thiers n'eut qu'un rôle effacé, car le ministre menait à lui seul toute la besogne ; comme autrefois, quand il le recevait à sa table, le vieux baron appelait encore le jeune homme d’un ton de paternité : « Mon enfant » et ne se gênait pas pour rire lorsque Thiers émettait un avis qui trahissait son inexpérience financière. Les choses changèrent à l’arrivée de M. Laffite. Celui-ci, qui était à la fois ministre des finances et président du Conseil n'aurait pu suffire à lui seul à

(1) Eugène Pierre: Traité de droit politique, électoral et parlementaire. — Esmein: Eléments de droit Constitutionnel.

— de

cette double tâche : en outre, il connaissait moins bien les questions financières que Thiers, qui était déjà aux affaires depuis quatre mois. Thiers s’aperçut bien vite qu'il y avait là une occasion admirable de gagner de l'importance ; il manœuvra pour faire sentir qu’il était indispensable au nouveau ministre. M. Laffite était d'autant plus disposé à jeter les yeux sur Jui qu’il était déjà son protecteur. Au début, toutefois, Thiers fit mine de se retirer, mais c'était pour mieux se faire désirer. Il ne donna pas sa démission, car il n'avait aucun titre, mais il persista à sortir avec le baron Louis. La tactique était habile et réussit. M. Laffite dut aller en personne au château pour déclarer qu'il ne pouvait se charger seul du fardeau qu’il avait accepté, « Si M. Thiers le laissait seul aux finances » et il fallut qu'un commandement exprès du roi vint décider Thiers à garder sa place. C’est alors qu’il fut nommé sous-secrétaire d'Etat au département des finances (4 novembre 1830).

Installé dans sa fonction sous d'aussi heureux auspices, le nouveau sous-secrétaire ne se contenta plus, comme autrefois avec le baron Louis, du rôle effacé où l’avait confiné l’activité accaparante de son premier maître. Il ne fut pas seulement un collaborateur pour le nouveau ministre, il dirigea véritablement le ministère des finances. À peine nommé, il prononce un grand discours à la Chambre sur une question budgétaire (1). Le ministre est relégué au second plan dans son administration : Thiers fait son apprentissage aux dépens de son chef. Il y avait à peine quinze jours que M. Laffite était ministre et Thiers avait déjà bouleversé toute l'assiette de l'impôt. M. Laffite prononce

(1) Chambre des Députés 23 novembre 1830.

à la tribune quelques discours rédigés par qui ? par le sous-secrétaire d'Etat. Il présente au Parlement quelques projets de lois, dus à l'initiative de Thiers. Si ce dernier ne venait pas en personne défendre ses idées au Parlement, c'est que les Chambres avaient exigé de M. Laïfite la promesse formelle que son sous-secrétaire ne viendrait plus dans leur enceinte. Son ton d'insouciance et de légèreté avait déplu.

Thiers, étant sous-secrétaire d'Etat, avait tellement amplifié son rôle qu’on pouvait se demander qui, de lui ou de son ministre, était le véritable chef de l’administration (1).

L'impulsion donnée, le mouvement se continua. Mais les sous-secrétaires postérieurs n'eurent pas, à beaucoup près, la même autonomie ni la même indépendance que celui qui, quarante ans plus tard, devait être le chef du Pouvoir Exécutif. Jusqu'en 1848, ils font en général partie du Parlement, y représentent leurs ministres et suivent les vicissitudes de la politique. En même temps, ils sont délégués à une partie de l'administration déterminée tantôt par des ordonnances royales, tantôt par de simples arrêtés ministériels.

Comme avant 1830, les ministères de cette période possédèrent souvent, au lieu de sous-secrétaires d'Etat, des secrétaires généraux (2).

Troisième période (1848-1859). — Dans la période troublée qui s'étend de l'insurrection de février 1848

(1) D'après un article de la Revue des Deux Mondes du 15 décembre 1835.

(2) Commerce et Intérieur : OO. des 9 et 10 avril 1834 ; 26 février 1836 ; 22 novembre 1836. — Commerce et Instruction publique : 9 et 12 juillet 1836; 1* novembre 1840. — Guerre : 4 mai 1835. — Justice : 24 mai 1839 ; 1* novembre 1840 ; 17 octobre 1841. — Finances : 15 février 1846.

à la promulgation de la Constitution du 4 nevembre, quelques sous-secrétaires d'Etat furent nommés par le Gouvernement provisoire et par la Commission exécutive du 10 mai (1). Elevé à la présidence de la République, Louis-Napoléon n’a nommé qu’un seul sous-secrétaire, Pierre Magne, aux finances, le 10 novembre 1849.

La deuxième République marque un mouvement de recul dans la conception du sous-secrétariat. On brise la ligne de conduite suivie sous la monarchie de juillet. À ce moment se manifestait dans les esprits une réaction très vive contre la présence, dans les Chambres, des fonctionnaires publics ; il n’y en avait pas moins de cent quatre-vingt-quatre dans la Chambre des députés de 1846, et cet abus, qui compromettait sérieusement l'indépendance de la volonté parlementaire, n’a pas été une des moindres causes de la Révolution de 1848.

La Constitution du 4 ncvembre pose le principe de l’incompatibilité des fonctions publiques avec le mandat législatif. Le décret de l’Assemblée constituante du 14 juin 1848 et la loi électorale du 15 novembre 1849 admirent certaines exceptions à cette incompatibilité. Les ministres, notamment, en furent exceptés : mais les sous-secrétaires d'Etat, après de longues discussions, furent définitivement, et à deux reprises, exclus des assemblées législatives. Cet ostracisme aurait eu pour conséquence de ramener le soussecrétariat au rôle primitif qu'il avait joué sous la

: (1) Un arrêté de la Commission exécutive du 11 mai 1848 nomma d’un coup trois sous-secrétaires (Affaires étrangères, Intérieur,Instruction publique).Le même arrêté nommait ministre de la guerre, par intérim, le lieutenant-colonel Charras, sous-secrétaire d'Etat du 5 avril précédent.

Restauration. Mais les évènements de 1852 ne lui ont pas permis de donner ses preuves dans cette nouvelle condition.

« Le deuxième Empire n'a pas eu de sous-secrétaires « d'Etat à côté des ministres, pour la bonne raison que « les ministres eux-mêmes n'étaient que des sous- « secrétaires d'Etat irresponsables (1) ».

‘À partir de 1860, lorsque l'Empire revint au libéralisme et manifesta un retour aux principes du Gouvernement parlementaire, on sentit la nécessité d’établir un contact entre les ministres et les Chambres.

Le sénatus consulte du 24 novembre 1860, qui marque le point de départ de l’évolution libérale, instituait des ministres sans portefeuille, membres du ‘Cabinet, prenant part aux délibérations ministérielles, ne dirigeant aucun service public, et dont la mission principale était de défendre devant les Chambres les propositions du Gouvernement. Supprimés par le décret du 23 juin 1864, les ministres sans portefeuille virent leurs attributions transférées au ministre d'Etat créé le 22 janvier 1852, supprimé à son tour le 17 juillet 1869.

Il est intéressant de rapprocher l'instituticn des ministres sans portefeuille des sous-secrétaires politiques anglais qui représentent leurs ministres dans la Chambre où ceux-ci ne siègent pas.

Quatrième période. (De 1870 à nos jours). — Cette période voit l'épanouissement des sous-secrétariats, puis leur décadence à peu près complète. On les à connus très nombreux, quelques-uns très puissants, puis totalement négligés.

(1) Hauriou, sous Sirey. Périod. 1894 à, 97, C. d'Etat. Aff. Mogambury.

Eclipsés pendant tout le deuxième Empire, les sous: secrétaires reparaissent sur la scène en février-mars 1871 (1). Après la démission de Thiers, ils prennent l'allure d’une fonction de plus en plus régulière. « M. de Broglie, en souvenir de cette institution, toute monarchique » (2), pourvut son cabinet de quatre sous-secrétaires d'Etat. Pendant les années suivantes, leur nombre s’accrut progressivement : dans les cabinets qui se succédèrent de 1877 à 1885, il n’y en eut jamais moins de quatre et souvent beaucoup plus. Une série de décrets du 29 décembre 1879 nommèrent six sous-secrétaires et le « grand » ministère de Gambetta en posséda jusqu'à neuf (Décrets des 1416 novembre 1881). « Il semble, dit Dupriez (3), que cette multi- « plication était due principalement à des considéra- « tions politiques. A cette époque, le parti républicain « avait entrepris l'œuvre néfaste de l’épurement des « fonctionnaires. Les ministres ne pouvaient procé- « der au remplacement de tous les employés démis- « sionnés ou appelés prématurément à la retraite « ils avaient surtout besoin d'aides sûrs pour écouter « les sollicitations et les recommandations des dépu- « tés et des quémandeurs qui se pressaient dans leurs « antichambres. Les sous-secrétaires d'Etat furent « pour eux dans ces circonstances des auxiliaires indis- « pensables. Mais, lorsque ce travail fut terminé, on

(1) Calmon 23 février 1871 (Intérieur).

Letellier Valazé 24 mars 1871 (Guerre).

(2) Louis d'Haucour, Ministres de la troisième république.

C'est le deuxième Cabinet de Broglie reconstitué le 26 novembre 1873, à la suite de la loi du Septennat qui comprenait des sous-secrétaires d'Etat.

(3) Dupriez. Les ministres. T. II. p. 334, 335.

« sentit de moins en moins l'utilité de leur assistance « et leur nombre décrut peu à peu ».

Il est certain que cette extension du sous-secrétariat dans le Cabinet de 1881 est l'œuvre de préoccupations politiques. Mais l'opinion transerite ci-dessus ne suffit pas à l'expliquer. N'’est-il pas plus probable que l'idée des hommes qui dirigeaient alors les affaires a été, en augmentant le nombre des postes supérieurs de l'administration, de donner satisfaction aux intérêts de parti et par là, d'asseoir plus largement le ministère ?

Les quinze dernières années du dix-neuvième siècle virent encore se succéder de nombreux sous-secrétaires d'Etat ; mais l'institution, après avoir vacillé un moment, décline avec rapidité. Seul le service des colonies est confié d’une façon régulière à un soussecrétaires : en même temps on en rencontre parfois un second. Ils ne sont jamais plus de deux. Les colonies ayant été érigées en ministère par la loi du 20 mars 18924, le sous-secrétariat disparait. Un décret du 23 mai 1896 l’a remis en honneur en substituant au directeur général des Postes et Télégraphes un soussecrétaire d'Etat membre du Parlement : cette organisation qui, jusqu’à présent, a donné des résultats satisfaisants, paraît appelée à une durée assez longue. Le cabinet Brisson, de juin 1898, a possédé un sous-secrétaire d'Etat au département de l'Intérieur, conservé par le ministère suivant, qui en a changé le titulaire. Le Gouvernement actuel l'a remplacé par un secrétaire général.

Pendant cette période, la conception juridique du sous-secrétariat s’est développée dans le même sens que sous la Monarchie de juillet. Les lois électorales

admirent la compatibilité entre cette fonction et celle de membre du Parlement, assimilant en cela les soussecrétaires d'Etat aux ministres à portefeuille. Ils ont rempli une tâche à la fois politique et administrative. Tantôt attachés à des départements doués d'unité, tantôt délégués à la direction de services spéciaux (Postes, Colonies), les sous-secrétaires se conduisent comme de véritables petits ministres, prenant la parole dans les Chambres, répondant en personne à des interpellations visant leurs actes. Lorsque, en 1881, fut créé le Conseil dit de Cabinet, on les admit à en faire partie et on les entendit à titre consultatif. Bien plus, à partir de 1866, le sous-secrétaire d'Etat des colonies pénétra dans les séances du Conseil des ministres et prit part à leurs délibérations. Quant au sous-sekrétaire actuel, il se tient à l'écart de la politique et se cantonne dans le cercle de ses attributions administratives.

Au reste, la tendance des cabinets actuels semble être de se passer du concours des sous-secrétaires d'Etat. Là où le besoin d’un auxiliaire se fait sentir, on recourt plus volontiers à des secrétares-généraux. C'est ainsi qu'un décret du 7 novembre 1895 créait un secrétaire-général au ministère de la guerre et un décret du 7 août 1898 instituait à ses côtés un secrétaire-général adjcint. Par décret du 11 novembre 1898 le département des finances recevait de même un secrétaire-général, supprimé le 17 juillet 1899 (1).

(1) II y a eu des secrétaires généraux :

A la Justice, en 1871-72-73-76-77 ; 1885-86.

Aux Finances, en 1871-72-73-77.

A l'instruction publique, en 1871-72-75-76-77.

Aux Travaux publics, en 1871-72.73-74-75-76-77.

A l'Agriculture et Commerce, en 1871-72-73-74-75-76-77-78.