SOUS-SECRÉTAIRES ET SECRÉTAIRES GÉNÉRAUX

Il ne faudrait pas croire d'ailleurs que les soussecrétaires d'Etat aient été les seuls fonctionnaires investis des attributions ci-dessus énumérées. Pendent longtemps on vit à leur place des agents de grade élevé jouant à peu près le même rôle qu'eux, mais avec un tire plus modeste : je veux parler des secrétaires généraux dont j'ai signalé plus haut l'existence. Aucun Critérium ne permet de distinguer, au point de vue purement administratif, la sphère d'action des uns et des autres. Maurice Block dit dans son dictionnaire de l'administration française : «Ge qui distingue « les sous-secrétaires d'Etat de tous les autres font- « tionnaires attachés à un ministère, c’est la supério- « rité du rang ; c’est la faculté d’être investis par le « ministre d'une délégation générale qui leur donne « le droit d'étendre leur autorité sur tous les services « d’un département ministériel et qui commande « l’obéissance des agents de tous grades ». Cela ne suffit pas à distinguer les sous-secrétaires d'Etat, car les secrétaires généraux, eux aussi, ont reçu par moments une délégation générale : Un décret du 7 novembre 1895, créant un secrétaire général au ministère de la Guerre disait, art. 2 : « Le secrétaire « général exerce au nom et sous l'autorité du ministre « la haute direction de l'administration et du con- « (rôle ».

Et le décret du 10 novembre, Art. I : « Le secrétaire « général a dans ses attributions : 1° le personnel du « contrôle, des services administratifs et les employés « civils de l’administraticn centrale ; 2° toutes les « affaires administratives ressortissant aux directions

« et au service intérieur. Il statue ou soumet la déci- « sion au ministre, suivant les cas.

« ARTICLE 2. — Le secrétaire général a la délégation « générale de la signature du ministre pour toutes « les affaires rentrant dans les catégories établies par « l’art. 1, pour les ordonnances ministérielles et les « rapports de liquidation.

« ARTICLE 3. — Tous les projets de loi, tous les dé- « crets préparés par les directions et les services sont « soumis par le secrétaire général à la signature du « ministre, etc. ».

Voir de même un décret du 11 novembre 1898, créant un secrétariat général au ministère des finances et un décret du 7 juillet 1899 instituant un poste identique au ministère de l'Intérieur.

Le caractère plus ou moins général des fonctions déléguées ne fournit donc pas un élément suffisant de distinction pour reconnaître un secrétaire général d’un sous-secrétaire d'Etat. Ajoutez à cela qu'un grand nombre des actes instituant des sous-secrétaires leur ont délégué les parties de l'Administration précédemment dévolues aux secrétaires généraux qu’ils remplaçaient (conf. ordonnance du 10 nov. 1845 nommant M. le baron Martineau des Chesnez, secrétaire général au ministère de la guerre, sous-secrétaire de ce département. « Il sera spécialement chargé en cette qualité, disait l'ordonnance, de l'administration de la guerre et des attributions dévolues au secrétaire général par notre ordonnance du 17 janvier 1844 »).

La différente, s’il y en a eu, était plutôt dans les mots que dans la réalité des choses : le titre de sous-secrétaire d'Etat étant plus élevé que celui de secrétaire

général et étant présumé donner à son détenteur plus d'autorité. En outre, les sous-secrétaires ont appartenu le plus scuvent au Parlement. Encore ne faut-il pas trop se hâter de voir là-dedans un élément de distinction. Sous la Restauration, plusieurs secrétaires généraux avaient fait partie de la Chambre des députés, avant même les sous-secrétaires d'Etat. (Ex. : M. Paulinier de Fontenilles, secrétaire général au ministère de l'Intérieur, 1816-1817).

Je signale par curiosité un décret du 18 décembre 1877 nommant un sous-secrétaire d'Etat (M. Savary, député) au ministère de la justice et à la présidence du Conseil (1).

B. — Sous-Secrétaires placés à la tête de services non érigés en ministères, mais raltachés à un département ministériel.

Ici les sous-secrétaires d'Etat ne sont plus des fonctionnaires investis d’un droit plus ou moins général de surveillance sur l’ensemble ou sur une partie des services dépendant d’un ministère. Ils sont préposés à la direction d’une administration déterminée, rattachée suivant les époques à un département ou à un autre et susceptible d’être tôt ou tard érigée en ministère distinct. Il y a délégation spéciale à la direction de tout un service.

(1) Au début de la Restauration, on a connu un personnage portant le nom de « secrétaire du Conseil des ministres ». Louis XVIII avait revêtu de ce titre M. de Vitrolles, ami du comte d'Artois ; cette situation qui ne s'accompagnait d'aucune fonction publique déterminée, aboutissait à créér une entrave à l'action des vrais ministres, le secrétaire du Conseil constituant en quelque sorte un élément de gouvernement occulte.

Ces administrations ont eu quelquefois à leur tête des agents appelés directeurs généraux. Aucune différence juridique ne les sépare des sous-secrétaires d'Etat ; hiérarchiquement toutefois ces derniers sont considérés comme occupant un rang Supérieur, dû sans doute à ce fait qu’ils appartiennent presque toujours au Parlement.

En 1879-80 et 1885-86, le service des Beaux-arts avait à sa tête un sous-secrétaire d'Etat, aujourd’hui un simple directeur.

Jusqu'en 1889, les colonies ont constitué un soussecrétariat inféodé tantôt au ministère de la marine, tantôt à celui du commerce et de l’industrie ; toutefois, à deux intervalles, du 9 août 1882 au 22 septembre 1883 et du 10 novembre 1885 au 15 janvier 1886, le soussecrétaire d'Etat a été remplacé par un directeur des colonies. En 1844 et en 1848, ce service avait à la fois un sous-secrétaire et un directeur.

Enfin le service des postes a été tour à tour constitué en sous-secrétariat (décret du 23 décembre 1877-28 janvier 1878), ministère distinct (décret du 5 février 1879), direction générale (décret du 15 juin 1887) et à nouveau sous-secrétariat (décret du 23 mai 1896 (1).

(1) Les directeurs généraux sont de très gros personnages. Certains d’entre eux ont eu, dans l'histoire, autant d’influence que des ministres en titre. Le Cabinet du 13 mai 1814 avait confié la direction générale de la police au comte Beugnot, auparavant ministre de l'Intérieur, remplacé dans cette fonction par l'abbé de Montesquiou. Un Décret spécial (du 16 mai 1814) ayant stipulé que le directeur général conserverait toutes les attributions précédemment dévolues au ministre, et travaillerait directement avec le roi, ce fut le signal d'une lutte journalière entre le chef de la police et le ministre de l'Intérieur.

Le directeur général avait signé le ? juin une Ordonnance

Cette délégation spéciale, lorsqu'elle résultait d'un décret, donnait aux sous-secrétaires d'Etat une assez large autonomie vis-à-vis de leurs ministres. On conçoit en effet que ces fonctionnaires, d’un rang très élevé, se soient sentis et montrés plus indépendants lorsqu'ils tenaient directement leurs pouvoirs du chef de l'Etat que lorsqu'ils avaient été investis par les ministres. L'investiture ministérielle fait du délégué un subordonné étroitement et humblement soumis à celui qui le délègue et qui est engagé par tous ses actes. Au contraire, le sous-secrétaire investi par décret est une sorte de petit ministre, recevant des pouvoirs propres : le chef de l'Etat réserve sans doute en l’instituant le droit supérieur de surveillance et de direction du ministre. Mais ces dispositions restrictives n’ont guère retenu les sous-secrétaires d'Etat dans leurs tentatives d'émancipation (1). Ajoutez à cela que la direction des grands services comme les Postes, les Cclonies, exige des connaissances d’un ordre particulier, technique, que les ministres ne possèdent souvent pas ; que la compétence des sous-secrétaires en ces matières leur a permis et leur permet d'exercer librement leurs pouvoirs, sans être gênés par le droit de contrôle assez vague réservé aux chefs des départements. On a pu dire dans ve sens que les

qui interdisait tout travail et tout commerce les dimanches et jours de fêtes. Le public se révolta. On ouvrit une campagne des pamphlets. Les ministres conjurèrent le comte Beugnot de démissionner et le duc de Berry lui adressa des remontrances. L'incident fut clos par le vote d’une loi moins rigoureuse, qui elle-même tomba en désuétude.

Duvergier de Hauranne. Histoire du gouvernement parlementaire en France. T. II, p. 203, 217-18.

(1) Voir l’interpellation de M. Trarieux au Sénat le 20 juin 1892. Journal Officiel.

sous-secrétariats « ont été pour la plupart des germes de départements ministériels » (4). Je montrerai plus loin comment les sous-secrétaires successivement préposés aux cclonies ont travaillé à donner à cette administration une existence de plus en plus autonome à côté des ministères auxquels elle était rattachée, et comment cette émancipation graduelle à trouvé son couronnement dans la fondation du ministère des colonies. À ce propos, M. Hauriou fait une ingénieuse comparaison entre les sous-sevrétaires d'Etat et les fonctionnaires appartenant au monde universitaire : « Un sous-secrétaire d'Etat, dit-il, est un personnage « qui n’est encore qu'un maître de conférence, mais « dont l’enseignement va être érigé en chaire magis- « trale, et qui, déjà, d'avance, se conduit en titu- « laire » (2).

Le sous-secrétlariat d'Etat actuel des Postes et Télégraphes (3).

Le décret du 23 mai 1896 supprime l'emploi de directeur général des Postes et Télégraphes (art. 1) ; et constitue ce service en sous-secrétariat d'Etat (art.2).

(1) Hauriou, sous Sirey, arrêt précité. Mogambury.

(2) Ibidem.

(3) L'administration des Postes a d'abord été reliée au ministère des Finances. (D. du 22 déc. 1877-28 janv. 1878), dont elle fut distraite par le D. 5 février 1879 qui a créé un ministère des Postes et Télégraphes, Ce ministère a été supprimé par le D. 30 mai 1887 qui rattacha les services des Postes au ministère des Finances. Un D. 15 juin 1887 constitua ces services en une direction générale sous les ordres du ministre des Finances. Un D. 5 janvier 1889 a distrait la direction générale des Postes et Télégraphes au ministère des Finances et l'a transférée au ministère du Commerce (art. 2).

« ARTICLE 3. — Le sous-secrétaire d'Etat exerce, « sous lautcrité du ministre du commerce, de l’'in- « dustrie, des postes et télégraphes, les attributions « antérieurement données au directeur général, no- « tamment par les décrets des 27 juin 1887 et 2 février « 1892. En cas d'absence ou d'empêchement du minis- « tre, il préside le Conseil d'administration des Postes « et Télégraphes ».

Actuellement les attributions du sous-secrétaire d'Etat sont réglées par le décret du 29 octobre 1899.

ARTICLE 1. — Cabinet du sous-secrétaire et cinq directions : 1° de l'exploitation postale ; 2° de l’exploitation électrique ; 3° du matériel de la construction ; 4° de la comptabilité ; 5° de la Caisse nationale d'épargne.

Le Cabinet comprend :

Secrétariat. — Contentieux. — Service intérieur.

Personnel. — 1° bureau : Agents du service actif, recettes, pensions et congés.

— 2"° bureau : Administration centrale, directions et services spéciaux, sous-agents, secours, télégraphie militaire et trésorerie.

ARTICLE 2. — Le cabinet et le secrétariat particulier du sous-secrétariat sont organisés par arrêtés du sous-secrétaire d'Etat. Ils peuvent être constitués au moyen de personnes étrangères à l'administration.

ARTICLE 5. — Il est institué sous la présidence du ministre ou, en son absence, du sous-secrétaire d'Etat, un conseil composé des directeurs et des chefs de cabinet du ministre et du sous-secrétaire d'Etat.

ARTICLE 6. — .. Les nominations, les mutations et les promotions en velasse des chefs et sous-chefs de bureau sont faites par le ministre sur la proposition du sous-secrétaire d'Etat. Le sous-secrétaire d'Etat pourvoit directement, par délégation du ministre, à tous les autres emplois de l'administration centrale.

ARTICLE 7. — Les conditions d'admission des dames employées sont déterminées par arrêtés du sous-secrétaire d'Etat.

ARTICLE 11. — ...Mesures disciplinaires :

La réprimande est prononcée par le sous-secrétaire d'Etat sur le rapport du directeur compétent et après avis du conseil des directeurs.

Les autres peines ou mesures disciplinaires (renvoi dans les services extérieurs, rétrogradation, mise en disponibilité d'office, révocation) sont prononcées par le ministre sur la proposition du sous-secrétaire d'Etat etarrès avis du conseil des directeurs, l'intéressé ayant été entendu dans ses moyens de défense ou dûment appelé, etc.

Un décret du 29 octobre 1899 a fixé à 5.000 francs le chiffre des dépenses pouvant être engagées par le sous-secrétaire d'Etat. Cette limitation le maintient dans une étroite soumission à l'égard du ministre du commerce, puisque pour toutes les dépenses dépassant ce chiffre, il est bien forcé de recourir à son chef.

SECTION C. — Les sous-secrétaires d'Etat ont joué

un rôle politique.

Sous la Monarchie de juillet et sous la troisième République, les sous-secrétaires d'Etat ont été la plupart du temps des personnages politiques.

Compatibilité. — Les lois électorales antérieures à 1848 n'ayant pas créé d'incompatibilité générale entre les fonctions publiques et la qualité de membre des assemblées législatives, l'usage s'établit vite de choisir les sous-secrétaires dans le Parlement. Exclus de l'arène politique par le décret du 14 juin 1848 et la loi du 15 novembre 1849 (voir chapitre I), ils sont de nouveau admis à faire partie des Chambres par la législation électorale de la troisième République. En vertu de cette législation, les sous-secrétaires d'Etat sont assimilés aux ministres au point de vue de la compatibilité.

Aux termes de l’art. 2 de la loi du 15 avril 1872, les fonctions de sous-secrétaire d'Etat, comme celles de ministre, sont déclarées compatibles avec la qualité de membre de l’Assemblée Nationale.

Actuellement, les incompatibilités sont régies par les lois organiques du 2 août 1875 sur l'élection des sénateurs, du 30 novembre 1875 sur l'élection des députés et du 26 décembre 1887.

Les sous-secrétaires d'Etat peuvent faire partie de la Chambre des députés (art. 8, loi du 30 novembre 1875) ; et du Sénat (art. 1, loi du 26 décembre 1887, ainsi conçu : « Jusqu'au vote d’une loi spéciale sur les incompatibilités parlementaires, les art. 8 et {9 de la loi du 30 novembre 1875 sont applicables aux élections sénatoriales). En fait, surtout depuis 1875, les sous-secrétaires d'Etat ont presque toujours fait partie du Parlement (1).

Les députés nommés sous-secrétaires d'Etat, sont dispensés de la réelection, comme les députés nommés ministres (Loi du 30 novembre 1875, art. 11).

(1) Maurice Block. Dictionnaire de l’administration.

Mais les sous-secrétaires d'Etat membres du Parlement n’ont pas été admis à cumuler leur traitement avec l'indemnité législative (loi du 27 juillet 1870 ; décret du 29 janvier 1871 ; loi du 16 février- 9 mars 1872 déclarée applicable aux membres de la Chambre des députés par la loi du 30 novembre 1875).

Entrée aux Chambres. — Il s'agit de l'admission dans l'assemblée dont l'homme politique, ministre, sous-secrétaire, ne fait pas lui-même partie. L'art. 4, $ 1° de la L. C. du 16 juillet 1875 donne formellement aux ministres l'entrée et la parole dans les deux Chambres. On aurait pu douter sur le point de savoir s’il fallait étendre ce privilège aux sous-secrétaires d'Etat : et M. Maurice Lebon, sous-secrétaire d'Etat aux tolonies, dans la séance de la Chambre des députés du 17 mars 1894, soutenait lui-même que, n'étant pas sénateur, il ne se considérait pas comme ayant entrée au Sénat. « Mais c'était là, dit M. Hauriou, un argu- « ment de circonstance pour justifier la transforma- « tion du sous-secrétariat des colonies en minis- « tère » (1). Et, de fait, en consultant l’histoire, on voit que, d’une façon régulière, la pratique a étendu aux sous-secrétaires le droit d'entrée et de parole dévolu aux ministres par la constitution (2).

Le 29 mars 1878, M. Savary, député, scus-secrétaire d'Etat à la justice, parlait au Sénat de la question d'amnistie. Voir également dans l’Officiel, le compte-

(1) Hauriou, sous Sirey, arrêt précité Mogambury.

(2) Jules Poudra et Eugène Pierre. Traité pratique. de droit parlementaire, p. 189. — Dalloz. Code des Lois Politiques et administratives. Organisation des Pouvoirs publics, n° 432. Revue critique de législation et de jurisprudence, année 1894. Examen doctrinal. Article de M. Brémond, p, 321.

rendu des séances du Sénat des 20 juin 1890, 29 juin 1892 ; et année 1883, page 30 (Logerotte) ; p. 524, 621, 823 (Margue), (Labuze), etc., etc.

En règle générale, les sous-secrétaires ne prennent pas la parole en leur nom personnel, mais au nom de leur ministre (1) ou du Gouvernement dans les questions intéressant leur département (2). Ils se comportent à peu près comme dans les Chambres anglaises, où les secrétaires politiques sont les porte-paroles des chefs de départements, avec cette différence toutefois qu'en Angleterre le ministre et son subordonné appartiennent presque toujours à des Chambres différentes, tandis qu'en France, ils ont le plus souvent fait partie de la même assemblée. Donner des explications, lorskue les ministres, absents cu empêchés, ne pouvaient les fournir eux-mêmes, telle à été pendant longtemps la mission des sous-secrétaires d'Etat au Parlement ; la situation s’est modifiée le jour où ceux qui étaient placés à la tête des colonies conquirent une autonomie de jour en jour grandissante. Ils ne parlaient plus au nom de leur ministre, mais en leur nom personnel (Voir chapitre suivant).

Dépôt de projets de lois. — Les règlements du Sénat (art. 64) et de la Chambre des députés (art. 30), décident que les projets de lois présentés au nem du Gouvernement seront déposés sur le bureau par un ministre ; mais, le plus souvent, les ministres ont laissé à leurs sous-secrétaires le soin d'effectuer ces dépôts,

(1) Eugène Pierre.

(2) Maurice Block. Dict. de l'administration.

la présentation étant faite au nom des ministres euxmêmes (1).

Entrée aux Conseils. — L'admission des sous-secrétaires d'Etat aux réunions du conseil de Cabinet a contribué à grossir leur rôle politique. Ils ne prennent pas part aux délibérations des ministres, mais 1ls y apportent et y trouvent souvent des lumières. L'action gouvernementale n’a pu que bénéficier des consultations qu'ils ont été appelés à donner dans ces réunions. Et d’un autre côté « leur situation ne pouvait « devenir, par suite même de cette participation « étroite aux œuvres capitales de l'Etat, que plus nette « et mieux définie » (2).

Plus tard les sous-secrétaires d'Etat, du moins quelques-uns d’entre eux, nctamment ceux des colonies, furent admis aux réunions du Conseil des ministres, à titre consultatif et même délibératif. Ils pénétraient par là au cœur même de l’action gouvernementale, concouraient à la prise des décisions suprêmes. Cette pratique, si elle s'était accentuée, aurait abouti à faire des sous-secrétaires d'Etat de véritables ministres. Mais, après la disparition du sous-secrétariat des colonies, aucun d'eux ne fut plus admis aux réunions du Conseil des ministres. Le sous-secrétaire actuel n'assis'e qu'aux séances du Conseil de cabinet.

Enfin le caractère politique des scus-secrétaires s’ost affirmé dans maintes circonstances où ils étaient délé-

(1) Le 8 nov. 1883, à la Chambre des Députés, M. Baïhaut, sous-secrétaire d'Etat : « J'ai l'honneur de déposer sur le « bureau de la Chambre, au nom de M. le ministre des Tra- « vaux Publics, un projet de loi, etc. »

Id., séance du 8 déc. 1881 : M. Lelièvre, sous-secrétaire d'Etat aux Finances...

(2) Henri Hervieu. Les ministres, p. 386.

gués par les ministres pour représenter le Gouvernement à certaines cérémonies officielles, telles qu'érection de statues, inaugurations, banquets, etc. M. Jamais, sous-secrétaire des colonies, prononça ainsi plusieurs discours en province, au nom du Gcuvernement (voir l'Officiel des 29 août, 5 septembre 1892, etc.). Il est certain que jamais un ministre ne se déchargerait de ce soin sur un secrétaire général.

Responsabilité politique. — Les ministres sont responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement, de leurs actes individuels et de tous les actes de leurs agents. La responsabilité des ministres est la pierre angulaire du régime parlementaire. En principe, eette responsabilité n’est encourue que par les ministres : ainsi l'exige la vérité constitutionnelle.

Pendant longtemps ce principe a été respecté par les scus secrétaires d'Etat. Solidaires avec le cabinet, ils donnaient leur démission à la suite des votes qui entraînaient la chute des ministres : associés à la fortune politique de leurs chefs, ils subissaient naturellement le contre-coup de leurs défaites. Mais euxmêmes n'enccuraient pas devant les Chambres de responsabilité politique directe à raison de leurs actes. Comme les autres agents, ils étaient couverts par la responsabilité ministérielle. Commettaient-ils une faute administrative ? les ministres étaient interpellés pour eux.

Mais, avec le temps, les choses se modifièrent. À mesure que leurs pouvoirs prenaient de lextension, certains sous-secrétaires d'Etat en vinrent à se considérer comme personnellement engagés vis-à-vis des

Chambres à raison des actes qu’ils accomplissaient et revendiquèrent plusieurs fois la responsabilité de leur conduite. M. Laroze, soussecrétaire d'Etat à l'intérieur, disait à la Chambre le 11 novembre 1884, en parlant de sa responsabilité : « Je la considère comme « l'honneur des charges qui nous sont conférées et « nous ne reculerons jamais devant les devoirs qu'elle « nous impose ».

Et M. Félix Faure, sous-secrétaire aux colonies, disait dans la même assemblée le 10 février 1888 « Quoiqu'il n'y ait pas de responsabilité ministérielle, « il y a devant vous, à cette tribune, quand le sous- « secrétaire est choisi dans la Chambre des députés, « un homme qui se considère, je puis l’affirmer, « comme ?xoralement, comme parlementairement « responsable, et je suis certain d’avoir l'approbation « de mes prédécesseurs en disant que jamais, devant « un désir manifesté par le Parlement, le sous-secré- « taire d'Etat ne voudrait imposer sa présence au mi- « nistère ». Et pour affirmer énergiquement sa responsabilité, celui qui prononçait ces paroles donnait quelques jours après sa démission à la suite d’un débat où il avait été mis en minorité. Ce sentiment d’une responsabilité politique directe s’exalta à un tel point que les derniers sous-secrétaires d'Etat des colonies subissaient des interpellations en présence de leurs ministres, sans que ceux-ci intervinssent dans le débat : bien plus, les ministres, interrogés à l'occasion des actes de leurs sous-secrétaires, en vinrent à déclarer que « ça ne les regardait pas ». C'était une perversion complète du régime parlementaire. (Voir au chapitre suivant).

En résumé, si l'on embrasse d’un coup d'œil la

carrière des sous-secrétaires d'Etat, on peut dire qu’ils ont été des ministres sans le contre seing. Ils n’ont jamais eu le contre seing des actes du président de la République, réservé aux ministres par la.Constitution. C'était là ce qui marquait leur dépendance vis-à-vis du ministre auquel ils étaient attachés, car les décrets afférents à leurs services devaient être contresignés par ce ministre.

Traitement. — Le traitement des sous-secrétaires d'Etat a varié suivant les époques.

En 1821, le sous-secrétaire aux affaires étrangères recevait 40.000 francs ; c'était aussi le traitement de celui de la justice.

Une ordonnance du 26 novembre 1830 fixait leur traitement à 30.000 francs et un décret du 30 décembre 1851 accordait 25.000 francs au sous-secrétaire d'Etat des finances.

En 1878, le traitement du sous-secrétaire des Finances était de 30.000 francs ; au ministère de l'Intérieur, de l'Agriculture et du Commerce, il était de 25.000 fr. ; et de 20.000 à celui de la Justice.

Actuellement, il n’y a pas de loi générale déterminant la situation matérielle des sous-secrétaires d'Etat; mais les lois annuelles de finances leur allouent d’ordinaire 25.000 francs.