CHAPITRE III

Emancipation du sous-secrétariat. Histoire

de la création du ministère des colonies.

Le sous-secrélariat d'Etat des colonies mérite d’occuper une place spéciale dans cette étude. Il a été, en effet, la larve primitive d'où devait sortir plus tard notre ministère des colonies. Depuis le jour où il a été reconstitué (janvier 1882), ce sous-secrélariat a évolué progressivement vers l'autonomie et il est très intéressant de suivre, à travers les vicissitudes de la politique, les progrès, les étapes de son émancipation. Et celle histoire est d'autant plus curieuse qu'elle montre les côtés faibles de l'institution en général, les écueils auxquels elle peut se heurter.

Quelques mots d'abord sur l’organisation centrale des colonies après la Révolution de 1789.

Le décret du 27 avril 1791 (art. 10) avait constitué le ministère de la marine et des colonies.

Par la loi du 5 Nivôse an vint, un conseiller d'Etat fut spécialement chargé de l’organisation coloniale il proposait au ministre les décisions que celui-ci devait soumettre aux Consuls. « C'était, avec le prin- « Cipe d'un chef unique, l'introduction d'une auto- « rité spéciale ayant une sorte de responsabilité pro-

« pre : la direction des colonies relevait du ministère « de la marine, mais on pouvait dire qu’elle n'appar- « {endil pas au ministère de la marine (1) ». C'était, sans en avoir le nom, une façon de sous-secrétariat d'Etat.

Une ordonnance du 8 janvier 1814 fit de l’administration coloniale une direction du ministère, mais cette ordonnance fut rapportée par le décret du 21 mars 1814 qui rétablit l’organisation impériale et par l’ordonnance du 21 juillet 1815 qui constitua le ministère de la marine avec un secrétariat général, cinq directions du service marine et l'administration des colonies.

Mais ce changement fut éphémère, car, dès 1817, l'annuaire porte : 7°° division : direction des colonies : « le baron Portal, conseiller d'Etat, chargé de la direc- « tion supérieure de l'administration des colonies ».

Le 6 janvier 1824 furent organisés le Conseil supérieur du commerce et des colonies et le bureau du commerce et des colonies.

Des crdonnances des 4 et 20 janvier 1828 firent de ce dernier un ministère spécial du commerce : il centralisait les documents de nature à faire apprécier la marche et les besoins du commerce et de la navigation et préparait les projets de lois et d'ordonnances relatives au commerce intérieur et extérieur.

Lors de la suppression du ministère du commerce le 8 août 1829, le bureau fut reconstitué, mais cette fois auprès du ministre des finances, puis auprès du ministre du commerce et des travaux publics (13 mars 1831) : il disparut, ainsi que le Conseil supérieur, lors

(1) Béquet. Répertoire général du droit administratif. Au mot « colonies », p. 431-432.

de la création du Conseil général du commerce Île 29 avril 1831.

De 1844 à 1848, l'Administration coloniale a été constituée en sous-secrétariat et rattachée à la marine.

Un décret du 24 juin 1858 institua un ministère spécial de l'Algérie et des colonies : la direction des colonies y avait une organisation propre : mais un décret du 22 décembre 1858 supprima les directions de l'Algérie et des colonies, fusionna les services et les répartit, par nature d’attributions, dans les nouvelles directions constituées.

Le ministre spécial fut supprimé par un décret du 24 novembre 1860 et les colonies revinrent à la marine.

Du 18 janvier au 23 novembre 1877, elles furent pour la seconde fois érigées en sous-secrétariat d'Etat.

En 1881, on fit une nouvelle tentative pour créer un ministère spécial, mais sans succès. La même année, le 44 novembre, le Cabinet Gambetta rattacha le service des colonies au commerce, non par un décret spécial, mais par le décret même qui nommait un ministre de la marine et un ministre du commerce et des colonies.

Depuis lors, ce service a relevé tantôt du ministère du commerce : décrets du 14 mars 1889, 11 janvier 1893, tantôt du ministère de la marine : décrets des 30 janvier 1882, 8 mars 1892.

Du 30 janvier 1882 au 20 mars 1894, date de la fondation du ministère des colonies, il y a toujours eu à la tête de cette administration un sous-secrétaire d'Etat, saui à deux intervailes, du 9 août 1882 au 22 septembre 1883 et du 10 novembre 1885 au 15 janvier 1886, pendant lesquels le sous-secrétaire a été remplacé par un directeur.

Prenons le sous-secrétaire d'Etat des colonies en 1882 et suivons-le dans les phases successives de son évolution. Cette histoire peut se diviser en deux périodes :

De 1882 à 1889, le sous-secrétariat travaille à son émancipation : après 1889, il conquiert son autonomie complète. Le décret du 19 mars 1889 en marque le point de départ.

A. — De 1882 au décret du 19 mars 1889. — Après avoir relevé du département du commerce pendant deux mois et demi, le service colonial fut rattaché à la marine par le décret du 30 janvier 1882. Le sous-secrétaire d'Etat chargé d'y présider n’occupait pas à ce moment une situation plus considérable que ses collègues des autres ministères. Il n’était qu’un collaborateur pour le ministre de la marine et n’exerçait pas de pouvoirs propres ; et ces pouvoirs, il les tenait d'une simple délégation ministérielle.

« Ce rôle, quoique effacé, fut néanmoins marqué » dit une brochure « par une série de mesures brouillon- « nes qui auraient dû ouvrir les yeux à des ministres « soucieux de leurs devoirs et de leur responsabi- « lité (1) ».

On sentait venir le moment où cette administration verrait s'élargir graduellement le cercle de ses attributions, et s’accroître son indépendance. Le développement de notre empire colonial, les multiples problèmes soulevés par la pacification des territoires conquis, leur mise en valeur, leur administration, cet ensemble de causes ne devait pas tarder à créer au sous-secrétariat colonial une situation particulière

(1) Charles Coët. Le Respect de la loi par l'Exécutif (Meulan 1897).

au milieu des administrations similaires. Déjà en 1881, on avait essayé de constituer un ministère spécial des colonies : la tentative avait échoué, il est vrai, mais il restait dans l'esprit de beaucoup d'hommes politiques l’idée tenace de créer ce ministère. Les premiers ouvriers qui travaillèrent à cette fondation furent les sous-secrétaires d'Etat eux-mêmes. Leurs efforts persévérants, après avoir suscité de violentes critiques, finirent par entraîner l'opinion parlementaire. On peut dire que le ministère des colonies a été l’œuvre des sous-secrétaires d'Etat.

Jusqu'en 1886, pas de fait saillant à signaler. Le 15 janvier 1886, le ministre de la marine et des colonies adressait au chef de l'Etat un rapport dans lequel il lui demandait de renommer un sous-secrétaire aux colonies, ce fonctionnaire ayant été remplacé depuis deux mois par un directeur. Ce rapport disait : « La Sépara- « tion de l’administraton de la marine et de l’adminis- « tration des colonies a été plusieurs fois annoncée « sans pouvoir être encore réalisée. Cette séparation ne « saurait en effet s’'accomplir sans avoir été précédée « de mesures d'ordre législatif ou réglementaire « qui doivent être mûürement étudiées. Afin de centra- « liser ces études et d'en hâter le résultat, l'institution « d’un sous-secrétaire d'Etat au ministère de la marine « et des colonies me parait plus que jamais nécessaire. « Il conviendrait, d’ailleurs, pour mieux marquer « le caractère de la mission qui lui est confiée, de don- « ner au sous-secrétaire d'Etat compétence spéciale « pour tout ce qui concerne l'administration des, « colonies ».

Et un décret du même jour nommait M. de la Porte sous-secrétaire d'Etat, avec délégation spéciale au service des colonies.

Ce décret, rapproché du rapport qui le précède, mérite d'être signalé. Auparavant, les sous-secrétaires attachés au ministère de la marine ne recevaient du décret qui les nommait aucune délégation spéciale. C'était le ministre qui, par arrêté, plaçait le soussecrétaire à la tête des colonies. Le décret. du 15 janvier inaugure un système nouveau en chargeant directement le sous-secrétaire de l'administration coloniale. Et les décrets postérieurs procèdent de la même façon. C’est un progrès dans la voie de l'autonomie. Ce n'est pas encore l'investiture complète par le chef de l'Etat, car le ministre continue, comme auparavant, à déléguer lui-même, à son sous-secrétaire, les parties de son administration ressortissant au service colonial. La délégation donnée par le décret est faite en termes généraux ; celle du ministre donne le détail des pouvoirs conférés. Mais le sous-secrétaire ainsi délégué en viendra vite à se considérer comme investi d’un pourvoir propre : car la délégation postérieure du ministre n’est après tout qu’un acte de seconde main, accompli en exécution d’un décret ; et la subordination qui en résulte pour le sous-secrétaire sera, on le conçoit, moins étroite que dans la délégation ministérielle exclusive.

Un arrêté du ministre de la marine du 25 février 1886 déléguait au sous-secrétaire la signature de toute la correspondance émanant du service colonial, sauf les exceptions suivantes : 1°) rapports au Président de la République ; 2°) dépêches au ministre dse finances tendant à l'ouverture et à l'annulation de crédits ; 3°) dépêches et rapports intéressant le Service maritime et le service colonial. Le même acte lui donnait le droit de faire les nominations dans le personnel colonial, à l'exception de celles soumises au Président de la Répu-

blique et de celles des chefs de bureau de l’administration centrale.

Enfin par un décret du 28 février 1886, le ministre de la marine et des colonies était autorisé, pour le budget colonial, à déléguer au sous-secrétaire d'Etat la signature soit des ordonnances directes de paiement, soit des ordonnances portant ouverture de crédits aux ordonnateurs secondaires.

Voilà donc la situation du sous-secrétaire d'Etat qui commence à se préciser : par la correspondance, il est mis en contact direct avec les gouverneurs des colonies ; par les nominations qu’il fait, il a la haute main sur une grande partie du personnel. Enfin il obtient la signature des ordonnances de paiement, qui est au premier chef une attribution ministérielle (1).

Ces pouvoirs, quoique restreints, sont le premier élément de son autonomie.

Le 7 juin 1887, M. Etienne, député d'Oran, est nommé au sous-secrétariat d'Etat des colonies. Il entre en fonctions avec l’idée préconçue de travailler à la constitution d’un ministère des colonies (2). Il va diriger tous ses efforts vers ce but.

« À peine arrivé, M. Etienne manœuvre pour persua- « der à son chef qu’il y a avantage à lui laisser la direc- « tion absolue des affaires coloniales, et il n’a pas « grand peine à le convaincre. Six mois après son ins- « tallation, il est le maître : et M. Barbey ne discute « même plus les mesures qui lui sont proposées ; qu'il s'agisse d'intérêts économiques, politiques ou mili-

(1) L'ordonnancement est la confection du titre qui permet au créancier de l'Etat d'obtenir le paiement des sommes liquidées à son profit (Stourm, le Budget).

(2) Discours de M. Trarieux au Sénat, le 20 juin 1892.

« taires des territoires coloniaux, ou bien qu'il y ait à « s'occuper de questions de personnes, le sous-secré- « taire d'Etat est devenu très vite un véritable ministre « in partibus qui va encore mieux s'affirmer lorsque « les troupes de la guerre remettront à celles de la « marine le soin de continuer les opérations militaires «.au Tonkin... Pour le sous-secrétaire, le ministre de « la marine est passé à l’état de quantité tout à fait « négligeable : les circulaires préparées par le service « des colonies ne sont pas inspirées par lui ; elles ne « lui sont pas communiquées. Les projets de décrets « qu'il doit contresigner, il ne les lit pas. Enfin, le lien « Qui existe encore entre les colonies et le département « de la marine est maintenant tellement ténu que le « sous-secrétaire d'Etat peut annoncer à ses amis poli- « tiques qu'il a définitivement conquis l'autonomie « pour le service colonial » (1).

Ce passage, extrait d’une brochure intitulée : « Le respect de la loi par l'Exécutif », donne une idée du mouvement qui s'était élevé dans l'opinion publique contre l'émancipation croissante du sous-secrétariat des colonies. Toutefois, l'esprit de polémique entraîne son auteur à des exagérations. Il anticipe sur les évènements ; comme je l’ai déjà dit, l'autonomie du soussecrétariat ne date véritablement que du décret de

Ce qui est exact, c’est qu'avant cette époque les soussecrétaires successifs s'étaient fait de leur mission une idée de plus en plus haute. La preuve en est dans la facon dont ils ont envisagé leur responsabilité.

Dans les premiers temps, simple porte-parole du ministre de la marine, le sous-secrétaire des colonies

(1) Charles Coët. Le respect de la loi par l'Exécutif.

ne parle pas dans les Chambrés en son nom personnel. S'il répond aux questions et aux interpellations, c’est à la requête et au nom de son ministre qui, absent, ne peut y pourvoir lui-même. Et les questions et interpellations s'adressent au ministre, même celles qui visent les actes de son subordonné (1).

Mais, peu à peu, le sentiment d'une responsabilité politique directe se fait jour. Le sous-secrétaire répond aux questions et aux interpellations comme le ferait un véritable ministre responsable (2).

Et les ministres de la marine, qui, constitutionnellement, auraient dû l'être seuls, n’intervenaient plus dans les débats où étaient engagés leurs subordonnés ; le Parlement avait fini par admettre cette responsabilité de fait, puisque les interpellations et les questions visant les actes des sous-secrétaires S’adressaient directement à eux. On vit même deux sous-secrétaires, MM. de la Porte et Félix Faure, donner suecessivement leur démission à la suite de votes de la Chambre des Députés, alors que leurs ministres restaient en fonctions. C'était la reconnaissance d'une responsabilité d’un nouveau genre, étrangère à la lettre de la constitution, mais effective (3).

(1) Voir séances de la Chambre des députés des 18 oct. 1884. (Interpellation Brialou) ; 3 avril 1886 (question par M. de la Porte).

(2) Voir séances de la Chambre des Députés des 19 avril, 9 juillet 1886 (question de la Porte, de la Billais ; 27 octobre 1887 (interpellation Isaac) ; 13 février 1888 : 1" juillet 1888 (question Constant) ; 18 décembre 1888 (interpellation Emmanuel Arène).

(3) Voir le discours de M. Loubet, président du Conseil, au Sénat, séance du 20 juin 1892.

B. — Du décret du 19 mars 1889 à la création

du ministère des colonies.

Il y avait encore beaucoup de terrain à gagner avant que le sous-secrétariat des colonies pûtse dire une autorité vraiment autonome : l'administration des troupes aux colonies et le corps du commissariat appartenaient toujours à la marine.

M. Etienne revient au pouvoir en 1889 avec M. de Freycinet (14 mars). « Il est décidé à frapper un grand « coup. Etre sous-secrétaire d'Etat, même avec la bride « sur le cou, ce n’est être toujours que sous-secrétaire « d'Etat, c'est-à-dire le premier commis d’un ministre. « M. Etienne songe donc à préparer les voies d’un « ministère des colonies dont il sera nécessairement « le premier ornement.

« En entrant dans la combinaison Freycinet, « M. Etienne a soin de faire couper le lien qui l’unis- « sait au département de la marine ; il réclame le « rattachement des colonies au commerce et l’obtient « immédiatement (1) ».

Ce rattachement fut opéré par le décret du 14 mars 1889, qui, du même coup, enlevait à la marine l’administration de ses troupes aux colonies et lui enlevait le commissariat chargé de cette administration pour

(1) Charles Coët. Le respect de la loi par l'Exécutif.

Ce changement s’opéra pendant l'absence du Ministre de la Marine. On reprocha plus tard au président du Conseil d'alors d’avoir profité de cette absence pour le dépouiller 1u service colonial : « À Paris, on appelle ça un déménagement à la cloche de bois », disait M. Margaine au Sénat, dans la séance du 30 mai 1892.

remettre le tout entre les mains du sous-secrétaire d'Etat au département du commerce. Cet acte était grave, car, en faisant passer le service colonial de la marine au commerce, il diminuait la possibilité de contrôle du ministre sur le sous-secrétaire d'Etat, le département du commerce n'ayant pas pris une part active à la conquête des territoires coloniaux et ayant moins d'intérêt que celui de la marine à leur développement. Il cuvrait au sous-secrétaire de larges perspectives d’indépendance : en outre, il fournissait lui-même un aliment à cette indépendance en dépouillant la marine de l'administration de ses troupes aux colonies pour en doter le sous-secrétariat relevant d'un ministre

Décret du 19 mars 1889. — Le décret du 14 mars fut suivi, à cinq jours d'intervalles, d’un nouveau décret (49 mars) qui déterminait les attributions du soussecrétaire d'Etat aux colonies. Il est ainsi formulé :

ARTICLE PREMIER. — « Le sous-secrétaire d'Etat des colonies a la délégation générale de la signature du ministre pour toute la correspondance et pour tous les actes, émanant de l'administration des colonies, sauf pour ceux qui doivent être soumis à l’approbation du Président de la République.

ART. 2. — « Toute la correspondance émanant des colonies ou concernant les affaires coloniales sera adressée directement au sous-secrétariat d'Etat des colonies.

ART. 3. — « Les décisions portant nomination dans le personnel colonial, autres que celles soumises à l'approbation du Président de la République, seront signées par le sous-secrétaire d'Etat ».

Arrêtons-nous un moment aux dispositions de ce décret. Il est remarquable à plusieurs égards :

1°) Parce que c'est le premier qui donne une définition précise des pouvoirs délégués au sous-secrétaire d'Etat. Les décrets antérieurs se contentaient de dire : « Le sous-secrétaire est chargé spécialement des colo- « nies ». C'était le ministre qui déterminait ensuite les parties de l'administration dont son subordonné aurait à s'occuper. Le sous-secrétaire tient désormais ses pouvoirs directement du chef de l'Etat ;

2°) Parce qu'il donne au sous-secrétaire d'Etat la délégation générale de la signature du ministre pour tous les actes et pour toute la correspondance concernant les colonies. La compétence du sous-secrétaire est très large : elle embrasse toute l'administration coloniale. La signature du ministre n’est réservée que pour les actes soumis à l’approbation du chef de l'Etat, parce que la Constitution accorde aux ministres seuls le droit de contresigner les actes du Président de la République. Un simple décret ne peut modifier une règle constitutionnelle, qui est au-dessus de la loi elle-même ;

3°) Parce que la délégation. donnée par le décret est permanente. Ce n’est plus M. Etienne qui reçoit, c’est le sous-secrétaire d'Etat, d'une façon générale.

Peu après, le 25 mars, le sous-secrétaire d'Etat obtenait, pour le budget colonial, et par délégation du ministre du commerce, la signature des ordonnances de paiement.

Revenons au décret du 19 mars : il ouvre au soussecrétariat l'ère de l'émancipation véritable. Le ministre du commerce, dont il dépend, se désintéresse graduellement des actes de son subordonné et le ministre de la marine va se voir enlever, au profit du sous-secré-

taire d'Etat, la direction de plusieurs corps qui, jusque-là, relevaient de lui.

Sur l'initiative et sous l'impulsion du sous-secrétiaire d'Etat furent prises une série de mesures et accomplis plusieurs actes qui visaient à grossir les attributions du sous-secrétariat, à développer son autonomie et à accélérer la venue du ministère des colonies.

On pensait que le meilleur moyen de réaliser ce desideratum était de donner aux attributions du soussecrétariat un caractère militaire de plus en plus marqué : « Il aurait été difficile de ne pas organiser un « ministère spécial pour une administration exerçant « les pouvoirs militaires (1) ».

Déjà, on avait enlevé à la marine, pour en charger le sous-secrétaire d'Etat (qui dépendait alors du commerce), tout ce qui concernait l'administration des troupes aux colonies ; le ministre de la marine ne conservait que le commandement.

On fit plus. Un premier décret scinda en deux le service des fonctionnaires administratifs coloniaux et créa pour les colonies un commissariat militaire spécial. « Par conséquent, disait M. Margaine au Sénat, « le 23 mai 1892, dans les colonies où l’on se bat, « l’administration, dépendante du sous-secrétariat « d'Etat des colonies, est indépendante de l’administration militaire locale ».

Un deuxième décret procéda de même pour le service sanitaire. [1 le disloqua et créa pour l’administration coloniale un ccrps de santé militaire spécial.

Puis création de magasins d’'approvisionnement coloniaux.

(1) M. Isaac. Sénat, 23 mai 1892,

di —

Le sous-secrétaire des colonies, qui visait à se constituer sur le pied d'une autorité militaire, fit rendre, le 7 janvier 1890, un décret par lequel le corps de santé des colonies et des pays de protectorat était rendu justiciable des conseils de guerre maritimes. On protesta contre ce décret, cemme étant contraire à notre législation qui ne soumet à la loi militaire que les corps organisés en armes. « Le sous - secrétaire « d'Etat, disait M. Lenoël au Sénat, est arrivé à con- « sidérer les fonctionnaires de ces corps comme des « militaires (car il leur avait donné des pcuvoirs mili- « taires), quoique n'étant pas lui-même un ministre « militaire ; puis, il les a déclarés justiciables des « conseils de guerre maritimes : c’est une énormité. « (23 mai 1892) ».

Un décret du 3 février 1890 alla encore pius loin. Ii chargeait les gouverneurs coloniaux, sous l'autorité du ministre des colonies, du soin de garder et de défendre celles-ci ; or, comme le décret du 19 mars 1889 avait donné au sous-secrétaire d'Etat aux colonies la délégation générale du ministre pour tous les actes émanant de l'administration coloniale, c'était au soussecrétaire d'Etat ainsi investi qu'incombait la tâche de défendre les colonies. Il signait seul les instructions adressées aux chefs de corps, traçait de véritables plans de campagne (Isaac, Sénat, 30 mai 1892).

Enfin, dans le budget de 1891, le sous-secrétaire d'Etat proposa l'établissement d’un bureau technique militaire pour scn sous-secrétariat. Tous les membres de la commission déclarèrent qu’il était inconcevable que le sous-secrétaire des colonies, qui ne peut être militaire, possédât un bureau technique militaire spécial au centre de son administration. Elle accorda