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néanmoins le crédit, mais en exprimant à l'unanimité « le regret très vif que la défense des colonies eût « été transférée du ministère de la marine au sous- « secrétariat d'Etat des colonies » .

À partir de ce jour, on peut dire que l’autoncmie du sous-secrétariat est complètement réalisée. « Ce « n’est pas un ministère, ce n’est pas un sous-secréta- « riat d'Etat : c'est. quelque chose d’autonome » (1). Peu à peu le chef de cette administration avait tout absorbé : « il s'était réservé la nomination des institu- « teurs, même des simples douaniers, accordait, par « des décisions émanant de lui seul, la remise de « sommes considérables revenant aux budgets colo- « niaux » (2).

Par la correspondance avec tous les chefs des services publics aux colonies, par les nominations qu’il faisait, par l'initiative directe qui lui appartenait, il tenait dans ses mains les colonies, jouissait de l’autorité complète ; son admission au Conseil des ministres lui avait donné une part à la direction gouvernementale. Enfin le décret du 3 février 1890 lui avait conféré d’une manière exclusive la défense et le commandement militaire (3).

Cette situation exceptionnelle, assurément imprévue dans nos règles constitutionnelles, ne tarda pas à soulever de vives critiques. On commençait à protester dans les milieux politiques et la presse entrait en campagne. Le moment allait venir où l’autonomie du sous-secrétaire d'Etat serait mise en cause à la tribune parlementaire. Toutefois il faut arriver jus-

(1) M. Lenoël, au Sénat, 23 mai 1892.

(2) M. Isaac, au Sénat, 23 mai 1892.

(3) M. Trarieux. Sénat, 20 juin 1892.

qu'à 1892 pour trouver des critiques nettement formulées par les orateurs des Chambres.

Un décret du 8 mars 1892 venait de relier à nouveau les colonies au ministère de la marine ; le Sénat était saisi d’un projet de loi sur la réforme de l’organisation coloniale. La commission chargée de l'examen du projet demandait la consécration législative du décret du 8 mars. Elle soutenait que l’organisation centrale des ministères devait être l'œuvre de la loi et réclamait pour l'avenir la règlementation des colonies par des actes du Parlement. À ses yeux, le décret du 19 mars 1889 était illégal (4), il empiétait sur le domaine du pouvoir législatif. :

Un mois plus tard (20 juin), dans la même assemblée, M. Trarieux adressait au Gouvernement une interpellation, dans laquelle il dénonçait la situation créée par l'autonomie du, sous-secrétaire- d'Etat des colonies. Cet état de choses était, disait-il, incompatble avec le plein exercice de la responsabilité ministérielle, et le décret du 19 mars 1889 contraire « aux principes mêmes qui règlent les rapports entre les pouvoirs publics ». Ce décret avait été rendu dans le but de faire disparaître la responsabilité du ministre : le sous-secrétaire d'Etat, qui tenait désormais ses pouvoirs d’une investiture directe du chef de l'Etat, ne relevait plus que de lui-même ; la volonté du ministre n'étant plus engagée dans les délégations, celui-ci cessait d’être responsable des agissements de son subordonné. Et, comme le sous-secrétaire n’encourait lui: même aucune responsabilité positive, il n’y avait personne pouvant véritablement répondre des actes de l'administration coloniale. Un sous-becrétaire auto.

(1) M. Isaac. Sénat, 83 mai 1892.

nome est une monstruosité dangereuse : le ministre disparaît. « Où est le ministre ? demandait M. Tra- « rieux. Je cherche son ombre et je ne trouve qu'une « appellation. Son portefeuille a été vidé : ses attri- « butions restent nulles. Il ne porte plus qu’un titre. « mais un titre vain et purement décoratif ». — Et M. Trarieux citait les paroles du sous-secrétaire d'Etat, M. Jamais, à la séance du 23 mai. Interrogé, à l’occasion du projet qui était soumis au Sénat, sur le point de savoir s'il convenait de rattacher l’administration voloniale, M. Jamais avait protesté de toute son énergie contre un rattachement qui lui paraissait être un recul, et, parlant de son autonomie, avait dit que celle-ci lui était absolument nécessaire pour exécuter le plan de réformes qu'il avait conçu ; qu’il lui fallait toute sa liberté d'action, sinon qu'il n'avait plus rien à faire dans son sous-secrétariat.

Voici d’ailleurs les paroles qu'avait prononcées M. Jamais à cette séance du 23 mai. Elles sont typiques :

« À quoi, disait le sous-secrétaire d'Etat, répond « Cette autonomie de l'administration coloniale que « kondamne la commission du Sénat ? N’est-elle.. que « le résultat du hasard cu la conséquence de certains « incidents parlementaires qui se sont produits dans « Ces dix dernières années ? Messieurs, je ne le crois « pas et ce n’est pas à vous que j'ai besoin de rappeler « tous les vœux qui, à diverses reprises, ont été émis « par le Parlement, à l’occasion de l'examen du bud- « get des colonies pour demander qu’on permit à l’ad- « ministration coloniale, en la rendant plus auto- « nome, de se diriger vers l’crganisation commer- « Ciale de nos colonies.

Et le 30 mai, après avoir décrit le programme qui s'offrait à l’activité de l'administration coloniale, il disait plus catégoriquement encore : « Ce n'est pas « au moment où cette administration trouve devant « elle ce champ d’études et d'action... que l’on pour- « rait songer à réduire son autonomie et ses pouvoirs. « Ce n’est pas à cette heure, Messieurs, que vous vou- «° drez substituer à une direction responsable, ayant « la liberté d'action que la responsabilité comporte « une direction affaiblie et insuffisamment affranchie « de l'esprit de tradition et des formules étroites qui « entraveraient sa marthe et ses progrès ».

M. Trarieux continuait son discours en rappelant l'attitude du précédent ministre des colonies, M. Jules Roche, devant le Parlement : « M. Jules Roche nous « a toujours déclaré qu'il n’entendait en aucune façon « répondre des actes de l'administration coloniale, « quelque ccnfiance que dût lui inspirer la gestion « de l'honorable sous-secrétaire d'Etat, M. Etienne ».

M. Isaac. — I disait que ça ne le regardait pas.

M. Trarieux. — Oui. Vingt fois chacun de nous à eu l’cceasion de lui entendre tenir ce langage : et j'ajeute « que nous n'avons pas été tentés d’en être sur- « pris. Qui donc, ne fût-ce que par un sentiment de « dignité propre, pourrait accepter la responsabilité « d'actes sur lesquels n'aurait à exercer aucune di- « rection, dont la surveillance lui échapperait, où « sa volonté individuelle ne serait pour rien ? »

En revanche, le sous-secrétaire d'Etat couvrait de Sa responsabilité personnelle des gouverneurs.

Faisant allusion aux évènements du Dahomey, M. Trarieux ajoutait : « Nous avons pu apprécier jus- « qu'où pouvait conduire cette invasion dans tous les

« domaines de cet esprit d'indépendance et de har- « diesse d’un sous-secrétaire d'Etat débordant de son « autonomie et où nous avons vu un ministre mili- « taire, ministre responsable, lui, de la responsabilité « la plus lourde et la plus grande, tenu un instant « dans une inquiétude qui n’est plus contestée par les « conceptions personnelles de politique étrangère « d’un sous-secrétaire d'Etat irresponsable ».

Il déciarait, en terminant, qu'il serait satisfait si le ministre des colonies de ce moment avait d’autres idées que son prédécesseur et acceptait la responsabilité de tous les actes du sous-secrétaire d'Etat ; mais il savait que le ministre ne ferait jamais une telle déclaration.

A cette interpellation, M. Tirard, qui avait le portefeuille du commerce en 1889 et M. Loubet, qui était alors président du Conseil, répondirent en protestant de la parfaite légalité du décret du 19 mars 1889. Ce décret, disaient-ils, n’avait nullement eu pour but ni pour résultat de faire disparaître la responsabilité ministérielle : « la forme dans laquelle est faite la délé- « gation ne peut diminuer cette responsabilité » (Tirard). Le ministre des colcnies n’en continue pas moins à répondre des actes de son subordonné. D’ailleurs le sous-secrétaire des colonies n’est pas le seul agent qui puisse prendre des décisions sans en référer à son ministre ; certains directeurs généraux, notamment au ministère des finances, ont des pouvoirs autrement considérables, puisqu'il y a certains actes qu'eux seuls peuvent accomplir et dans lesquels on à contesté au ministre lui-même le droit d’intervenir. Néanmoins, le ministre est parfaitement responsable devant les Chambres des actes de ses directeurs généraux.

L'interpellation se termina par le vote de l’ordre du jour pur et simple ; les choses restèrent dans le même état ; et le sous-secrétaire d'Etat garda son autonomie.

Cette autonomie ne fit que s’accroître jusqu’à la fondation du ministère spécial des colonies.

. Mais avant d'en arriver à cette transformation définitive, l'administration coloniale dut périgriner encore une fois : un décret du 11 janvier 1893 la détachait du ministère de la marine pour la rattacher à celui du commerce.

La création du ministère des colonies fut l'œuvre du législateur. La proposition de loi date déjà de loin : émanée de l'initiative parlementaire, elle avait été présentée le 10 mars 189 par M. Reinach et quarantesept de ses collègues. C'était deux jours après le rattachement des colonies à la marine. L’exposé des motifs expliquait que cette création était destinée à mettre fin au système des passages successifs d’un ministère à l’autre ; il constatait que la réunion à la marine n’était pas favorable au développement commercial et industriel des colonies, donnait à la direction des colonies un caractère trop militaire et pas assez pacificateur. Le rattachement au commerce ne valait pas mieux : d’après le décret de 1889 lui-même, le ministre des colonies n'était ministre que sur le papier : il avait la responsabilité politique sans posséder l’action immédiate : le sous-secrétaire d'Etat avait au contraire la direction effective sans avoir la responsabilité constitutionnelle. « il n’est jamais bon pour per- « sonne, disait l'exposé, pas plus pour un ministre « Que pour un sous-secrétaire d'Etat d’avoir ainsi soit « la chose sans le nom, soit le nom sans la chose ».

Renvoyé à la Commission d'initiative parlementaire, cette proposition fit l’cbjet d'un rapport qui concluait à l'adoption de la proposition suivante :

« Article unique. — A l'avenir, aucun ministère ne « pourra être créé et supprimé que par une loi. Il est « créé un ministère des colonies ».

Le paragraphe 1 dépouillait ainsi le pouvoir exécutif d’une prérogative dont il avait usé très souvent, celle de faire et de défaire des départements ministériels. Ce paragraphe fut voté par la Chambre dans sa séance du 10 mai 1894 ; mais, n'ayant pas été voté par le Sénat, il n’est pas devenu loi. Le paragraphe 2 fut repoussé.

M. Reinach reprit sa proposition le 17 mars 1894. Deux jours avant, au Conseil des ministres, M. Maurice Lebon, sous-secrétaire d'Etat des colonies, avait fait connaître son intention de se démettre de ses fonctions. Il donnait comme raison que l'autorité d’un sous-secrétaire d'Etat était insuffisante pour assumer les lourdes responsabilités de l'administration des colonies. Et le surlendemain, à la Chambre des députés, il montait à la tribune pour y faire lui-même le procès du sous-secrétariat. Il est curieux de lire tes déclarations d’un fonctionnaire condamnant sa fonction. « Quelle est la situation actuelle, disait M. Lebon ? « Vous avez un ministre des colonies qui porte le titre « et qui ne l’est pas eb un autre qui exerce ses fonc- « tions sans en avoir le titre... Le ministre des colonies « en titre est simplement un président de la Républi- « que pour le sous-secrétaire d'Etat qui en exerce les « fonctions sans responsabilité effective : il est « dans l'obligation de me déléguer sa confiance le « premier jour où, par arrêté, il me délègue ses fonc-

tions. S'il voulait discuter, contrôler les nominations que je fais, j'aurais le droit de lui rendre mon tablier comme.manquant de la confiance qu’il me doit jusqu'au jour où il m’aura relevé de mes fonctions. C’est une violation permanente de la Constitution. Je suis obligé, quand j'ai pris une décision dont je suis responsable, d'envoyer une première fois cette décision au ministre du commerce, puisqu'aux termes de la Constitution, un décret doit toujours être contresigné par un ministre et j'envoie ensuite le projet de décret au Président de la République. Donc, j'exerce des fonctions sans en avoir le titre ni la responsabilité devant la Constitution.

« Le sous-secrétaire d'Etat jouit d’une faveur ; var, si le cabinet dont il fait partie et qui ne l’admet pas à ses délibérations venait à être déféré d'accusation devant le Sénat, le sous-secrétaire d'Etat ne comparaîtrait pas et resterait à la porte. Seul de tous les membres du Gouvernement, il ne supporterait pas la responsabilité des actes qu’il aurait accomplis. Le Sénat n'aurait pas le droit de le recevoir ; aucun texte ne l’y autoriserait ».

Le sous-secrétaire d'Etat répétait, en terminant, les

paroles qu'il avait prononcées le 15 mars au Conseil des ministres : responsabilité pas assez définie, autorité insuffisante pour donner des ordres aux agents de l’administration coloniale, qui compte dans ses rangs des hommes considérables.

Les orateurs opposés à la création du ministère des

colonies tenaient un langage bien différent. Ils estimaient que l'autorité du sous-secrétaire était beaucoup trop grande, qu'il avait tous les pouvoirs d'un minis-

tre. Déjà en 1892, MM. Isaac et Trarieux avaient fait cette critique au sous-secrétariat, l'accusant d’être un ministère de fait, sans être un ministère de droit. A son tour, le 17 mars 1894, M. de Mahy déelarait à la Chambre que la substitution d'un ministère au soussecrétariat ne ferait que changer les noms, sans augmentation d'autorité.

« Mais, messieurs, il n'y a au monde personne « d'aussi puissant que M. le sous-secrétaire d'Etat aux « colonies, il est {out-puissant ».

M. Raymond Poincarré. — « Il n'a même pas le droit de signer un décret ».

M. de Mahy. — « Il n’a pas le droit de signer un

« décret : il ne tient pas la plume ; mais il tient la « nain Qui signe.

M. Joseph Reinach. — Et la responsabilité est au « ministre du commerce, de l’industrie et des colo- « nies ».

M. de Mahy. — « C’est une fiction de prétendre « qu'il n’a pas de respcnsabilité. Il a sa responsabilité « propre devant vous et il a aussi la responsabilité ter- « rible qu'il fait encourir au ministre son supérieur, « qui signe sans voir et sans connaître les affaires « que le sous-secrétaire d'Etat lui présente.

« À l'heure actuelle, M. le sous-secrétaire d'Etat a « assez de puissante pour engager des dépenses sans « vous en référer. Vous voulez augmenter cette puis- « sance. N'est-il pas suffisant que, sans vous en réfé- « rer, il puisse engager des dépenses, trancher les « plus graves questions, et, au moyen de décrets ou « de simples arrêtés, ou même de simples dépêches, « mettre sa volonté au-dessus de la loi ? Cette puis-

« Sance est assez grande ; pour Dieu ! ne l’'augmentez « pas »,

Si j'ai rapporté les principaux passages de cette discussion, c'est qu'ils montrent quel était l’état des esprits au moment de la création du ministère des colonies : d’un côté, un soussecrétaire d'Etat qui avait conquis peu à peu l'exercice, oblique, sinon direct, de tous les pouvoirs ministériels et qui, arrivé là, se récusait peur faire place au ministre qu'il avait virtuellement créé ; d’un autre côté, une opposition très vive, voulant briser l'autonomie de l’administration coloniale, ou faire une simple direction inféodée au ministère de la marine.

Le vote donna raison aux partisans du ministère des colonies. L'article unique érigeant en ministère l'administration coloniale fut voté le 17 mars 1894 par la Chambre, le 19 mars par le Sénat et promulgué le 20 mars. Dans la même séance, les Chambres accordèrent un crédit de cent cinquante mille franes pour le nouveau ministère (1).

Mais cette loi réserve les droits du Pouvoir exécutif en ce qui concerne la création et la suppression des départements ministériels. Le ministère des colonies est bien l’œuvre dui Parlement : mais rien ne s'oppose à ce que, dans l’avenir, des ministères nouveaux soient constitués par de simples décrets (2).

(1) Voir décrets du 20 mars rapportant ceux des 14, 19 et 23 mars 1889 ; nommant M. Boulanger ministre des Colonies ; transportant du Ministère du Commerce au Ministère des Colonies les crédits relatifs au service des colonies.

() Hauriou. Droit administratif, p. 407. — Ducrocq. D. ROMEMENTRCrE