CHAPITRE I

De l'utilité, en France, des sous-secrétaires d'Etat.

J'ai déjà dit que l'institution du sous-secrétariat avait toujours soulevé en France de vives critiques : au lieu d'essayer de lui donner une assiette solide, un rôle bien précis, on a sans cesse discuté le bien fondé de son existence. Quand les protestations devenaient trop violentes, on supprimait les sous-secrétaires d'Etat, mais pour les rétablir peu de temps après ; c’est que le soussecrétariat d'Etat, tout en prêtant le flanc à la critique, présentait néanmoins une utilité incontestable. Et la conscience de ses avantages a, chaque fois, fait oublier la gravité de ses inconvénients.

Le moindre grief formulé à l'adresse des sous-secrétaires d'Etat, c’est d’être des fonctionnaires inutiles. Ce reproche leur était déjà lancé sous la Restauration, presque au lendemain de leur apparition.

Le 6 juin 1821, à la Chambre des députés, M. Labbey de Pompierre demandait la suppression des

40.000 francs de traitement du sous-secrétaire d'Etat et M. Etienne appuyait ainsi cette demande : « Cette

place me parait abusive et peu en rapport avec nos institutions constitutionnelles.. C’est un fléau pour un Etat que la multiplicité des officiers sans troupes et des employés sans fonctions. Après les ministres sans portefeuille, je ne connais rien de plus

inutile que les sous-secrétaires d'Etat. Les adminis-

trations publiques sont surchargées de fonctionnaires parasites, directeurs, sous-directeurs, soussecrétaires d'Etat et autres, dont la vanité dédaigne le titre et le traitement modeste de chef de bureau ; véritables petits ministres dans les ministères, excellents subalternes que le gouvernement loge, meuble, chauffe et transporte aux frais des contribuables : qui usurpent les appointements des commis pour se faire un état et jusqu'aux services des garçons de bureau pour se donner une livrée ».

Ce n'est pas d'aujourd'hui qu'on a commencé à cri-

tiquer la multiplication des offices : le même orateur continuait sa diatribe par ces mots : « On crée beau-

coup de salaires pour avoir beaucoup de partisans : il faut bien se faire des créatures quand on ne sait pas se faire des amis.

« Les fonctions inamovibles, celles de juges de première instance par exemple, sont rétribuées avec une mesquine parcimonie, parce qu'on veut paralyser l'indépendance qui s'attache à un état permanent, par le besoin de plaire à l'autorité pour en obtenir un sort plus heureux... Voyez, d’un autre côté, comme on traite magnifiquement les places révocables ; voyez quels appointements on prodigue aux sous-secrétaires d'Etat... » Et M. Etienne com-

parait les sous-secrétaires d'Etat aux troupes mercenaires « qu'il faut payer plus cher que les armées natio- « nales, parce qu'elles ne sont pas poussées par le res- « sort du patriotisme (4) ».

Ce grief d’inutilité a été exprimé très souvent, à l'encontre des sous-secrétaires. |

Certains ont posé la question sous la forme d’un dilemme. On a dit : ou bien un sous-secrétaire d'Etat est la doublure parlementaire du ministre, ou bien il est le chef des services centraux d’un département dont le ministre, absorbé par la politique quotidienne, ne peut suffisamment se préoccuper. Dans le premier cas, c'est assurément un fonctionnaire inutile, car, dans un régime politique qui donne accès aux ministres dans les deux Chambres, il ne saurait y avoir pour ceux-ci de doublures parlementaires. Dans le second cas, le sous-secrétaire n’est pas moins inutile, car il ne connait pas les rouages des services à la tête desquels il est placé. De plus , le sous-secrétaire entraine pour le budget de lourdes charges : en sus de son traitement, il faut payer celui de tout un état-major de fonctionnaires qui constituent son Cabinet : n’est-ce pas assez déjà des Cabinets ministériels ? Si les ministres ont absolument besoin d’auxiliaires pour diriger le fravail des bureaux, qu’on leur donne des secrétaires généraux ayant fait leur carrière dans l’administration, et rompus aux affaires. Ces fonctionnaires, plus modestes, ne s’entoureront pas, comme les sous-secrétaires d'Etat, de Cabinets calqués sur ceux des ministres, d’où économie pour le budget. Un secrétaire général n'étant qu'un fonctionnaire et n'ayant pas son

(1) Moniteur du ? juin 1821.

sort lié à celui du ministère, sera libre de toute attache avec les Cabinets passés et à venir. Son rôle aura un. caractère de stabilité qui lui permettra de suivre les affaires et d'imprimer à l'administration une marche régulière ; avantages que ne présentent pas les soussecrétaires d'Etat qui, la plupart du temps, ont une durée très éphémère et laissent à peine le souvenir de leur silhouette dans les ministères où ils ont passé. — Il n’est pas plus nécessaire, ajoute-t-on, de déléguer des sous-secrétaires d'Etat à la direction de tel service spécialement déterminé. N’est-il pas nombre d'administrations où un directeur général suffit ? Est-ce que les Beaux-Arts, les Cultes, les Forêts ont, en France, autre chose à leur tête qu'un directeur général ? Et ce fait ne démontre-t-il pas surabondamment que l’institution des sous-secrétaires spéciaux n’est qu'un luxe coûteux ? (1).

Le nombre des adversaires absolus du sous-secrétariat d'Etat est d’ailleurs une minorité. La plus grande partie des hommes mêlés aux affaires publiques reconnaissent l'utilité de cette institution : mais on ne s’entend plus quand il s’agit de déterminer leur rôle, et de fixer le lot d’attributions ministérielles qui doivent leur être déléguées.

Un point sur lequel les partisans du sous-secrétariat tombent d'accord, c’est que, dans notre régime politique actuel, les ministres (du moins quelquesuns) ont absolument besoin d’avoir des auxiliaires qui s'occupent particulièrement de la besogne administrative de leurs ministères. Cette nécessité est créée par les exigences du gouvernement parlementaire. Sous un pareil régime, les ministres ne sont pas seule-

(1) Henri Hervieu. Les ministres. Paris 1893, p. 386 et suiv.

ment de très hauts fonctionnaires, dirigeant et contrôlant soit les agents isolés, soit les corps constitués chargés d'assurer la marche des services publics sur tous les points du territoire. Ils sont aussi les membres du gouvernement, c’est-à-dire qu'ils forment un Conseil délibérant autonome, et responsable devant le Parlement de toute l’action administrative et politique.

Ce double caractère, qu'ils ne possèdent pas dans les pays où n'est pas pratiqué le régime parlementaire (comme aux Etats-Unis par exemple), met à leur charge une double série d'obligations (Conf. Chapitre II, Première Partie) Mais, comme leur temps est compté et leur activité limitée, il est fatal qu'ils se désintéressent d'une partie de leur mission pour se Consacrer plus exclusivement à l’autre. Les préoccupations politiques ont forcément absorbé le meilleur de leurs forces : le souci de leur responsabilité les empèêche de donner à l’administration proprement dite tout le soin qu’il conviendrait. Ceci est surtout vrai de certains ministères, l'Intérieur, par exemple, qui ont un caractère politique nettement tranché ; c’est encore vrai, quoique d’une façon moins immédiate, pour les autres départements. J'ai déjà montré, dans mon étude sur l'Angleterre, que les ministres n’y font guère d'administration, et consacrent tous leurs efforts à la politique. Ils ne sont guère des hommes spéciaux. Cette pratique tend à s'implanter de plus en plus dans nos mœurs républicaines.

Et, tout de suite, on voit apparaître l'utilité des sous-secrétaires d'Etat. Le ministre s’adjoindra un sous-secrétaire qui sera spécialement chargé des affaires administratives, et tout le monde sera content.

« Ce serait, « dit M. Hauriou », une organisation « du département ministériel analogue à celle des pré- « fectures, où le secrétaire général, aide et bras droit du préfet, est là pour se charger des besognes de détail (1) », Cette combinaison présente d'immenses avantages : 1°) Le sous-secrétaire d'Etat est un organe de centrahsation, qui sera en contact avec tous les services d’un ministère, facilitera leurs relations réciproques, maintiendra entre eux uné harmonie efficace. M. de Beaumont (de la Somme) disait, le 14 juin 1848, à l'Assemblée Nationale : « Il y a une division qui existe dans « tous les ministères : chaque chef de division veut « attirer à lui toutes les affaires qui le concernent sans « communiquer avec ses voisins également chefs de « divisions. Il en résulte une entrave considérable « dans la direction des affaires. Chaque fois qu’une « affaire doit passer d’une division dans une autre, « cela se fait par correspondance. Il en résulte des « retards considérables. Si, au contraire, vous avez « un sous-secrétaire d'Etat qui centralise dans sa direc- « tion toutes les affaires du ministère, elles sont répar- « ties d’une manière convenable et utile pour la « prompte expédition des affaires (1) ».

2°) Le sous-secrétaire d'Etat exercera une surveillance étroite sur les administrations dépendant d’un département et assurera partout l’unité de direction. A mesure que le ministre se désintéresse davantage, des affaires, l'esprit d'indépendance s'empare des bureaux, qui peu à peu deviennent maîtres de l’administration. « L'action du ministre des finances est

(1) Hauriou sous Sirey, arrêt précité. (Mogambury). (2) Moniteur du 15 juin 1848.

« devenue presque nominale sur les grands services « communément désignés sous le nom de régies finan- « cières : l'enregistrement, les douanes, les manufac- « tures de l'Etat, etc... Finissant même par conquérir « une véritable autonomie, ces administrations ni « sont plus reliées au ministère par le lien d'une « unité directrice et c'est cette unité qu’il conviendrait « de leur donner (4) ». Le ministre ne peut à lui seul surveiller de près les divers rouages de son administration. Il a déjà fort à faire pour préparer le budget, l’'exécuter et prendre toutes les mesures financières qu'entraînent ces opérations. Comment pourrait-il consacrer beaucoup de temps aux innombrables questions que soulève la marche des services (2).

Ces raisons sont profondes et légitimeraient à elles seules l'introduction de sous-secrétaires d'Etat dans nos ministères les plus occupés.

Toutefois, elles ne nous disent pas pourquoi ces collaborateurs ministériels doivent être des sous-secrétaires d'Etat plutôt que des secrétaires généraux. S'il

(1) Henri Hervieu. Les ministres.

(2) « On se fait difficilement une idée du nombre des ques- « tions dont peut être saisi un ministre des Finances qui à « SOUS ses ordres un personnel de trente mille fonctionnai- « res, et dix directions, sans compter les régies financières, « et qui est de plus chargé de la surveillance de la Banque « de France, du Crédit Foncier, de la Caisse des Dépôts et « Eonsignations, de la Caisse des Invalides de la Marine, de « l'Administration des Monnaies et Médailles, du service « des comptables des Colonies et des Chemins de fer de l'Etat, « des receveurs des communes et des hospices, des Bureaux « de bienfaisance, des Asiles d’aliénés, hospices, Monts-de- « Piété, Caisse d'épargne, etc., etc. Il paraît impossible qu'un « homme puisse supporter une telle charge ».

(Du Vivier de Streel. Revue politique et parlementaire de 1895, p. 105).

est vrai que ces derniers soient plus compétents, plus stables et moins coûteux, pourquoi leur préférer les autres ? Nous préférons les sous-secrétaires d'Etat, à cause de leur caractère politique que ne possèdent pas les secrétaires généraux. Je montrerai plus loin que les ministres ne peuvent attendre de leurs auxi- Baires une collaboration efficace que si ces auxiliaires sont des hommes politiques comme eux, choisis dans le Parlement et associés à leur fortune. Mais rien n'empêche, je m'empresse de le dire, de placer audessous des sous-secrétaires d'Etat politiques, des secrétaires généraux purement administratifs. Ce serait une organisation ministérielle analogue à celle de l'Angleterre où chaque département possède un sous-secrétaire parlementaire et un 5ous-secrétaire permanent.

Au reste, l'utilité des sous-secrétaires ne se fait pas sentir également dans tous les services. Ainsi les départements de la guerre et de la marine n’en ont possédé que très rarement. Des raisons profondes ont amené à confier la direction de la défense nationale à des hommes du métier, plutôt qu’à des personnages politiques. L'institution des chefs d’'Etat-major généraux, choisis en raison de leurs connaissances techniques, rend à peu près inutiles les sous-secrétaires d'Etat dans ces services.