CHAPITRE II

Délégation des pouvoirs aux sous-secrétaires. — Portée et limites de cette

délégation.

Les sous-secrétaires d'Etat exercent une partie des attributions ministérielles. Ils sont institués dans le but de décharger les ministres d’une portion de leurs travaux ; leur qualité de sous-secrétaires d'Etat ne leur donne pas par elle-même une mission déterminée, une autorité propre, comme le titre de ministre donne à celui qui en est revêtu la pleine capacité de faire tous les actes nécessaires à l’administration de son département.

Le sous-secrétaire d'Etat reçoit donc une partie des pouvoirs ministériels.

Ces pouvoirs, il les reçoit par délégation.

La délégation peut se définir ainsi : l'acte par lequel on confère certaines attributions à un fonctionnaire autre que celui qui en est le titulaire (1). Ainsi on peut dire que nos ministres sont de hauts fonctionnaires délégués à l'exercice effectif du Pouvoir Exécutif.

(1) Voir les conclusions données par M. Romieu, commissaire du Gouvernement, dans l'affaire Mogambury. Conseil d'Etat, 2 déc. 1892.

(Dalloz 1893-3.1. Sirey 1894-3.97).

Mais le titulaire du Pouvoir Exécutif, c'est le Président de la République (1). C’est en vertu d’une délégation que les ministres ont la direction et la responsabilité du gouvernement, qui, dans les régimes non parlementaires, appartiennent au Président luimême. Une nouvelle délégation confère aux sous-secrélaires une parte des attributions dévolues aux ministres.

1°). — De qui doit émaner la délégation ?

À qui appartient-il de fixer l'étendue de ces attributions ? En d’autres termes, à qui appartient le droit d'effectuer en faveur des sous-secrétaires la translation, la délégation des pouvoirs qu’ils doivent exercer ?

Quelques hommes politiques et certains juristes ont affirmé que les ministres avaient le droit de déléguer eux-mêmes une part de leurs attributions aux sous-secrétaires d'Etat. C'était la théorie soutenue par M. Trarieux au Sénat le 20 juin 1892 : « Ils (les sous- « secrétaires) ne sont et ne peuvent être que des délé- « gués des ministres qui, dans la mesure des intérêts « qu'eux seuls apprécient, de l'administration dont « ils ont la charge, définissent les pouvoirs qui peur- « vent leur être attribués ». Plus loin, parlant de la nomination, en 1882, d'un sous-secrétaire d'Etat aux

(1) M. Loubet, président du Conseil des Ministres, au Sénat, séance du 20 juin 1892. (Journal Officiel du 21).

« Le chef du pouvoir exécutif exerce ce pouvoir par l’inter- « médiaire de délégués responsables collectivement devant « les Chambres de la politique générale et individuellement « de leurs propres actes : ce sont les ministres ».

finances qui avait recu ses pouvoirs autrement que par arrêté ministériel, qui les avait tenus d’un décret du Président de la République, M. Trarieux ajoutait : « Le décret, qui pourrait paraître une anomalie, loin « de transformer le caractère de l'institution, la con- « firme, et il semble qu'il n'ait été autre chose qu’une « autorisation accordée au ministre. de donner lu:- « même, dans sa pleine liberté, les pouvoirs dont il « voulait investir son sous-secrétaire d'Etat ».

Dans cette même séance, M. Loubet, président du Conseil des Ministres admettait également le droit ministériel de délégation : « C’est en vertu d'une délé- « gation du chef de l'Etat que les ministres exercent « leurs diverses fonctions ; ils peuvent à leur tour en

« déléguer, non pas la totalité, mais une partie (1) ».

M. Boulatignier, dans le Dictionnaire général de l'administration de Blanche (2), exprime la même opinion : « Les sous-secrétaires d'Etat peuvent rece- « voir des ministres la délégation d’une portion de « leur autorité. Lorsqu'une semblable délégation a « été faite, le Conseil d'Etat admet que les sous-secré-

« taires d'Etat sont complètement : substitués aux « ministres en ce qui concerne les services dont la «: direction leur a été abandonnée. Dès lors, si, pour « l'exécution de ce service, ils font un acte dont un « citoyen croit avoir à se plaindre, et que la matière « Soit contentieuse, ce n’est pas devant le ministre, « mais directement au Conseil d'Etat qu'il faut « s'adresser pour obtenir la réformation de l'acte ».

(1) Journat Officiel du ?1 juin 1892. Débats parlementaires. Sénat.

(à) Dictionnaire général. V° administration.

Mais l’'éminent auteur se contente d'affirmer le droit de délégation du ministre sans justifier sa décision. Ainsi font la plupart de ceux qui soutiennent ce système. :

Toutefois, M. Trarieux donnait une raison juridique de la théorie qu’il présentait au Sénat. Pour lui, les sous-secrétaires d'Etat devaient être investis de leurs pouvoirs par les ministres, parce que, disait-il, c'était uniquement à ce prix que la responsabilité ministérielle pouvait être sauvegardée. La responsabilité politique des ministres est, en effet, La clef de voûte du régime parlementaire : cette responsabilité est engagée par les actes personnels des ministres, par ceux du chef de l'Etat qu'ils contresignent, enfin par les actes des nombreux agents administratifs qui dépendent d'eux. Aucune mesure ne s’accomplit dans le pays, dont un ministre ou même le Cabinet enter ne puisse, à un moment donné, être appelé à rendre compte au Parlement, organe de la volonté nationale. Aux termes de la Constitution, cette responsabilité politique est encourue par les ministres seuls. « Nous « avons là, « disait M. Trarieux », le fondement même « de notre droit public. Tout le monde y est assujetti, « les sous-secrétaires d'Etat comme les agents de tout « ordre, car la responsabilité de la conduite et des « actes des fonctionnaires s'étend sur l’ensemble des « délégués qui peuvent appartenir à la direction « ministérielle ».

Partant de ce principe très juste, M. Trarieux raisonnait ainsi : il faut que le sous-secrétaire d'Etat tienne ses pouvoirs du ministre, parce qu’alors il est vis-à-vis de son chef dans la situation d’un mandataire à l'égard de celui qui le délègue. En vertu des

règles du mandat, il ne s'engage pas lui-même par ses actes ; il n'engage que son ministre. La responsabilité de ce dernier est mise en jeu par la conduite du soussecrétaire aussi bien que s’il avait agi lui-même. La règle constitutionnelle est observée.

Il en va autrement si le sous-secrétaire reçoit ses pouvoirs directement du chef de l'Etat. « La volonté « du ministre n’est plus engagée dans la délégation », disait M. Trarieux. Le sous-secrétaire d'Etat ne relève plus que de lui-même, échappe à tout contrôle, à toute surveillance. Il n’y a plus de résponsabilité : ni pour le ministre qui ne peut avoir à répondre de la conduite d’un agent qui ne dépend pas de lui et qu’il ne dirige pas, ni pour le sous-secrétaire lui-même, qui n’est pas déclaré responsable par la Constitution (1), ou bien l'on aboutit à cette responsabilité boîteuse et équivoque qu'affirmaient les derniers sous-secrétaires d'Etat des colonies ; on assiste à ce spectacle étrange d’un ministre se déclarant ignorant des actes de son subordonné et acceptant que celui-ci se retire seul devant des votes du Parlement visant ces actes.

Je crois que ces appréhensions étaient exagérées. De quelque manière que les sous-secrétaires d'Etat reçoivent leurs attributions, les ministres peuvent toujours être rendus responsables de leurs actes. Pour cela, 1l faut reconnaître au ministre, sur les actes du sous-secrétaire, le même pouvoir de contrôle que

(1) M. Isaac au Sénat, 23 mai 1892.

« Nous pensons que le sous-secrétaire d'Etat ne doit pas « avoir une délégation générale instituée par décret : nous « croyons que cette délégation générale est contraire à la « Constitution, en ce sens qu’elle a pour effet de dessaisir le « ministre d'attributions qui, pourtant, s'exercent sous la « garantie de sa responsabilité ».

celui qu'il exerce à l'égard des agents de son administration. Ce pouvoir de contrôle découle de l’autorité hiérarchique du ministre. En vertu de cette autorité, il peut ordonner à un fonctionnaire l’accomplissement de tel acte, annuler tel autre. Il fait siens, par une ratification tacite, tous ceux qu’il a laissés s’exécuter.

* Ce pouvoir de contrôle, cette autorité hiérarchique, le ministre doit en jouir à l'égard d’un sous-secrétaire d'Etat. En effet, comme je le dirai plus loin, celui-ci n’encourt pas de responsabilité politique directe, il est couvert par son ministre. Il serait exorbitant de faire supporter à celui-ci les conséquences d'actes qu'il n'aurait pu ni prévenir, ni annuler.

Et la question d’investiture devient alors indifférente. Le fait qu'un sous-secrétaire a reçu ses pouvoirs du chef de l'Etat ne peut modifier en rien la responsabilité ministérielle.

L'exemple du sous-secrétariat d'Etat des colonies ne peut être invoqué, car il sort du cadre normal de l'institution. L’autonomie qu'il avait conquise gux dépens du ministère dont il dépendait constitue, si j'ose ainsi parler, un cas pathologique dans l’histoire du sous-secrétariat ; cette administration a été le germe d’où devait sortir le futur ministère des colonies, et, pour arriver à ce but, elle s'était de bonne heure acheminée vers l'émancipation. Mais, je le répète, ce fait est exceptionnel.

La responsabilité ministérielle est aussi bien sauvegardée dans le cas de l'investiture par décret que dans celui de l'investiture par arrêté ministériel.

Mais il y à, par ailleurs, de fortes raisons de croire que les ministres ne peuvent pas déléguer eux-mêmes une partie de leur autorité à des sous-secrétaires d'Etat.

Ce pouvoir de délégation paraît en effet contraire au droit constitutionnel et public de la France moderne. « En principe, dit M. Brémond, les fonetion- « naires n’ont point le droit de déléguer l'autorité « dont ils sont investis (1) » Cette autorité, ils la tiennent de la Constitution pour l'exercer et non pour en disposer. C’est un devoir pour eux de l'exercer conformément à la Constitution et aux lois, beaucoup plus encore qu'un droit ; ils ne peuvent s’en décharger sur d’autres, à moins qu’un texte exprès ne les y autorise. Toute autorité publique est en principe indélégable (2).

Et cela se conçoit. En crganisant la répartition des attributions, le législateur tient compte des aptitudes présumées de chaque fonctionnaire, et des garanties que présentent, au point de vue de l'intérêt général, comme à celui des droits des particuliers, les conditions exigées pour le recrutement de chaque fonction. Ses calculs seraient déjoués, si la délégation était autorisée d’une manière générale ; il faut donc la prohiber en principe, surtout quand il s’agit d’actes ayant effet à l'égard des particuliers (3).

Cette doctrine doit être rigoureusement appliquée aux ministres. Comme ils constituent les plus hautes autorités administratives, c'est à eux surtout qu'il faudra refuser le droit de déléguer cette autorité.

Toutefois j'admettrais une distinction dans les attributions exercées par les ministres, distinction pro-

(1) Revue critique de législation et de jurisprudence, de 1894. Examen doctrinal, p. 385.

(2) Esmein. Eléments de droit constitutionnel, p. 608. Et même auteur : Revue politique et parlementaire d'août 1894. De la Délégation du pouvoir législatif.

(3) Brémond. Rev. crit. de législation. p. 325.

posée par M. Laferrière (1) : « Il faut distinguer, dit-il,

selon que l'attribution déléguée contiendrait ou non pouvoir de décision. Le ministre peut, de sa propre autorité, déléguer à ses chefs de servicé la signature de correspondances, de pièces de comptabilité, d'instructions adressées aux agents du service, mais il ne saurait leur déléguer le droit de prendre des arrêtés ou autres décisions, sans y être autorisé par une disposition de loi cu un décret ; un arrêté ministériel ne suffirait pas pour rendre la délégation valable, puisqu'il émanerait de l'autorité même à qui la délégation est interdile en principe. I1 suit de là que le ministre ne peut transférer, sans y être autorisé par un texte, aucune partie de l'autorité ministérielle, aucun droit de décision à l'égard des

tiers, aucune signature engageant le Trésor, même

aux fonctionnaires les plus élevés de son ministère, tels que... les sous-secrétaires d'Etat. Ces hauts fonctionnaires ne peuvent être que des collaborateurs, des auxiliaires, mais non des représentants légaux de l’autorité ministérielle ».

Cette distinction est, je crois, parfaitement auto-

risée. Rien ne s'oppose à ce que le ministre délègue

lui-même une part de ses attributions, lorsque cette délégation doit se borner à de purs actes d’instruition et ne confère pas le droit de prendre des décisions ; mais le ministre est incompétent pour transférer son pouvoir de décision.

Telle a été d’ailleurs la jurisprudence constante du

Conseil d'Etat.

Il a été jugé :

Que la lettre par laquelle un sous-secrétaire d'Etat

(1) Traité de la juridiction administrative. T. II, p. 508.

répond à une demande qui lui avait été directement adressée par un particulier, au sujet d’une réclamartion précédemment formée devant le ministre, ne constitue pas une décision ministérielle susceptible d'être déférée au Conseil d'Etat par la voie contentieuse (Conseil d'Etat, 15 mars 1849, affaire des Rc:. ziers. Recueil des arrêts du Conseil d'Etat de 1849, p.150):

Qu'un sous-secrétaire n’a pas le droit, quand il n'y est pas autorisé par le décret qui l’institue, de statuer au lieu et place de son ministre (Conseil d'Etat, 25 juillet 1890. Société générale des fournitures militaires contre le ministre de la guerre. Dalloz 1892. 3. 25, 26) ;

Qu'un sous-secrétaire n’a pas le droit d’opposer aux créanciers de l'Etat la déchéance prévue par l'article 9 de la loi du 29 janvier 1831 ; que par la suite la lettre par laquelle un sous-secrétaire oppose cette déchéance à un créancier ne constitue pas une décision susceptible d'être déférée au Conseil d'Etat. (Conseil d'Etat, 11 juillet 1894. Département de la Seine. Dalloz 1895, 3. 64). :

Le Conseil d'Etat a appliqué la même dcetrine à d’autres subordonnés ministériels ; il n’a pas reconnu aux ministres le droit de déléguer à des subordonnés une partie de leurs attributions emportant pouvoir de décision, alors même que l’acte du subordonné porterait la mention : « pour le ministre et par autorisation » (Affaire Mimieux. Conseil d'Etat, 21 février 1890. Dalloz P. 1891. 3. 83). Il s'agissait dans cette espèce d'une dépêche signée par un chef de cabinet. Il y a des décisions analogues concernant les directeurs généraux et secrétaires généraux de ministères

(Conseil d'Etat, 30 janvier 1815. Marguerit—20 octobre 1819. Fontaine — 27 novembre 1891. James Morton).

De même qu'il ne peut pas déléguer le droit de prendre une décision, le ministre ne peut pas conférer à un subordonné le droit de former un pourvoi au Conseil d'Etat. Ce droit appartient aux ministres seuls (Décret du 22 juillet 1806).

Dans ce sens, il a été jugé qu'un pourvoi formé par le directeur des colonies pour le sous-secrétaire des colonies, avant le décret du 19 mars 1889 devait être déclaré non recevable (Conseil d'Etat, 27 juillet 1888. Lacarrière. Dalloz. P. 1889, 3, 99). Dans le même sens arrêts du Conseil d'Etat des : 16 janvier 1891 (Ministère des Travaux publics, c. Jeltsch. D. P. 1892, 3, 40) ; 30 janvier 1891, Ministre des Travaux publics c. Focet. D. P. 1892, 3, 40) ; 21 novembre 1890 (Ministre des Travaux publics c. Mezon, D. P. 1892, 3, 40).

Mais la jurisprudence reconnait que le vice de forme dont est entaché un pourvoi présenté, au nom de l'Etat, par un subordonné du ministre (sous-secrétaire ou autre), peut être couvert lorsque celui-ci déclare s'approprier le pourvoi (1).

Il ressort des explications qui précèdent que la légalité s'oppose à ce que les sous-secrétaires d'Etat reçoivent leurs pouvoirs d’une délégation ministérielle.

Cette délégation doit émaner du chef de l'Etat.

Investi de la plénitude de la puissance exécutive, le chef de l'Etat a pleins pouvoirs pour répartir les attributions d'ordre exécutif entre les divers agents,

(1) Cf. Dalloz. Jurisp. gén. V° Conseil d'Etat, n° 342, et Suppl. eod. V° n° 390. C. d'Etat 14 déc. 1854. Jurisp. gén. V° Organisation des Pouvoirs Publics, n° 345. C. d'Etat, 12 déc. 1873. D, périod. 1874-3.92.

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sous réserve des prohibitions résultant des dispositions particulières de la loi. L'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 lui a donné le droit de « nommer à tous les emplois civils et militaires ». Cette prérogative ne se restreint pas à la faculté de nommer à ceux de ces emplois que la loi a créés, mais emporte aussi celle de créer de nouveaux emplois dans les branches de l'administration dont l’organisation n’a pas été réglementée par la loi et, à plus forte raison, de modifier les emplois ainsi créés (1).

En vertu de cette prérogative, le chef de l'Etat peut modifier la répartition de l'administration entre les départements ministériels, défaire des ministères anciens, en créer de nouveaux.

La création des ministères nouveaux a été d’ordinaire réservée au chef du Pouvoir exécutif. Seules, la loi organique des 27 avril-25 mai 1791 (2), la Constitution de l’an III (3) et celle de 1848 (4), ont donné au Pouvoir législatif le droit de procéder à cette création et à la répartition des attributions entre les départements.

Mais, je le répète, d’après l'opinion générale, te pouvoir appartient au chef de l'Etat (5). Il ne faudrait pourtant pas prétendre , comme le faisait M. Michelin à la Chambre le 17 mars 1894, que ce pouvoir lui

(1) Esmein. Eléments de droit constitutionnel, p. 602.

(2) Art. 2 : « Il appartient au pouvoir législatif de déter- « Mminer le nombre, la division et la démarcation des dépar- « tements du Ministère ».

(3) Art. 150 : « Le corps législatif détermine le nombre et « les attributions des Ministères, »

(4) 4rt. 66 : « Le nombre des ministres et leurs attributions « sont fixés par le Pouvoir Législatif ».

(5) Esmein, p. 600. Brémond. Loc. cit., p. 326. Hauriou sous Sirey, aff, Mogambury.

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appartient « aux termes de la Constitution qui nous régit ». Car il n’y a pas là-dessus de texte formel dans notre Constitution.

On peut dire tout au plus que la loi autorise l'usage qu'on suit dans la pratique. Ainsi, par des décrets des 1417 novembre 1881, le cabinet Gambetta obtint du chef de l'Etat la création simultanée de trois ministères nouveaux et de neuf sous-secrétariats d'Etat. Certains députés protestèrent contre ce nombre jugé immodéré; mais la prérogative du chef de l'Etat fut reconnue par ceux-là même qui, en fait, eussent préféré qu’on procédât par mesure législative (Séance de la Chambre des députés du 8 décembre 1881. M. Frank-Chauwveau, Prince de Léon).

Toutefois, notre ministère des colonies a été créé par une loi {20 mars 1894). Mais cette loi ne porte pas atteinte au droit du chef de l'Etat d'augmenter le nombre des ministères dans l’avenir.

D'ailleurs, en cette matière, cette prérogative est subordonnée à l'acceptation du Parlement ; car le Gouvernement sera obligé de lui demander des crédits pour les nouvelles administrations ; et, par l’allocation ou le refus des crédits, le Parlement sanctionnera ou annihilera l'œuvre du Président (1).

(1) M. Stanislas Girardin à la Chambre des Députés, le 6 juin 1821 : « Le roi, en sa qualité d'administrateur suprême, « a le droit de diviser l'administration supérieure en autant « de parties qu'il le juge convenable ; mais toutes les fois « qu'une augmentation d'employés oblige le Gouvernement « à recourir à vous, pour vous demander de voter les fonds « nécessaires à l’acquittement de leur traitement, vous avez « incontestablement le droit d'examiner, avant de les accor- « der, si ces nouveaux fonctionnaires sont nécessaires à « l'Etat ».

Et le 8 juin 1821, le général Foy : « Je sais que c’est au roi

re.

Le Pouvoir législatif a donc le dernier mot.

Mais alors, dira-t-on, le droit de création du chef de l'Etat est une fantasmagorie ? Nullement, car, une fois le décret de création paru, il n’est pas à croire que le Parlement refuse les crédits qu'on lui demande, à moins qu’il ne veuille en profiter pour renverser le Cabinet et courir les hasards d'une crise ministérielle.

Revenons aux sous-secrétariats.

Le chef de l'Etat, qui peut créer des ministères nouveaux, peut à fortiori créer des sous-secrétariats d'Etat qui ne sont en somme que des démembrements de ministères. On peut appliquer ici l’'adage : «Qui peut le plus peut le moins ».

Déléguer aux sous-secrétaires une partie des attributions ministérielles, cela revient à modifier la distribution des fonctions entre les départements, à reimanier les services. « Cette délégation n’est pas autre « chose que l'exercice par le chef de l'Etat du droit « que la loi luiconcède de modifier la composition des « services publics et d'en répartir les attributions en- « tre les divers agents » (1).

Le Président de la République peut effectuer la délégation directement, ou autoriser par décret les

« de décider de quelle manière l'administration publique « doit être réglée et comment les emplois doivent être distri- « bués. Toutefois, c'est à vous, qui êtes les bailleurs de fonds, « à juger de l'utilité des services ». (Moniteur des ? et 9 juin 1821).

(1) Brémond, opinion citée, 326. — Hauriou, sous Sirey affaire Mogambury. Et conclusions du commissaire du Gouvernement Romieu dans cette même affaire : « C’est, en effet, « le Président de la République qui décide que telle ou telle « branche de l'administration dépendra de tel ou tel minis- « tère, et ce sont des décrets qui ont successivement ratta- « ché à des ministères différents les cultes, les colonies, les « postes. » (Romieu).

ministres à investir les scus-secrétaires qu’il a nommés (1) ; Car la nomination doit être réservée au chef de l'Etat (article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875).

En vertu de l’article 16 de la loi de finances du 29 décembre 1882 (2), les décrets relatifs à l’organisation centrale des ministères doivent être rendus après avis du Conseil d'Etat et insérés au Journal Officiel. C’est de la même manière que doit être réglementée l’organisation centrale des sous-secrétariats.

Mais la délégation des pouvoirs peut s’acccmplir par voie de décrets simples (3).

(1) Laferrière. Traité de la juridiction administrative. T,. II, p. 502. |

(2) Avant le 1” janvier 1884, l'organisation centrale de cha- « que Ministère sera réglée par un Décret rendu dans la « forme des règlements d'administration publique et inséré « au Journal Officiel ».

« Aucune modification ne pourra être adoptée que dans « la même forme et avec la même publicité. »

(3) On peut citer, dans le passé, des cas de répartition ou de délégation d'attributions effectuées par le Pouvoir Exécutif :

La délégation des pouvoirs préfectoraux aux secrétaires généraux de préfecture n’est prévue que par des ordonnances ou des décrets. La L. 28 pluviôse an VIII ne confère aux secrétaires que la garde des papiers et la signature des expéditions.

L'Ordonnance du 29 mars 1821 autorise le préfet à déléguer en cas d'absence, ses fonctions au secrétaire général.

Le D. 29 déc. 1854 décide que les secrétaires généraux pourront, par délégation et sous la direction des préfets, être chargés d’une partie de l'administration départementale.

Pour les ministres :

L'Ordonnance 31 mai 1838 (art. 39) et le D. 31 mai 1862 (art. 62), les autorisent à déléguer une de leurs attributions les plus importantes, le droit de liquider les dettes de l'Etat.

Le D. 9 nov. 1853, interprétant l'art. 19 de la L.. 9 juin 1853, transporte aux mains de simples chefs de services le droit

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Jurisprudence du Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat a toujours reconnu la validité de la délégation faite aux sous-secrétaires d'Etat par décrets ou autorisée par ces actes et admis que, lorsqu'ils avaient été ainsi investis, ils pouvaient prendre des décisions produisant effet à l'égard des particuliers.

1 Espèce. — Arrêt du 22 janvier 1892. Ville de Pointe-à-Pitre.

Le sous-secrétaire d'Etat des colonies avait refusé de nommer un receveur municipal spécial à la Ville de Pointe-à-Pitre, malgré un vote en ce sens du Conseil municipal de ladite commune et la justification d'un revenu ordinaire dépassant 30.000 francs conformément à la loi du 5 avril 1834. Le sous-secrétaire d'Etat avait refusé la création demandée en prétendant qu'il résultait des termes même de l’article invoqué que l'administration avait en cette matière toute liberté d'appréciation. Là-dessus recours pour excès de pouvoir, admis par le Conseil d'Etat. Ce tribunal considéra donc le refus du sous-secrétaire d'Etat comme constituant une décision valable et régulière, en vertu du décret du 19 mars 1889 ; sinon il aurait opposé à la commune requérante une fin de non recevoir fondée sur ce que l’acte dont elle se plaignait n'avait pas le caractère d’une décision obligatoire. Puis, statuant au fond, le Conseil d'Etat annula le refus du sous-secrétaire d'Etat et décida que l’article 150 de la loi munici-

de mise à la retraite qui, d'après la loi, était exercé par le ministre.

pale devait être interprété comme ayant voulu, sur le point contesté, confirmer purement et simplement le droit conféré aux communes par la législation antérieure. Or, sous l'empire de cette législation, les communes qui en faisaient la demande, et qui réunissaient d’ailleurs les conditions exigées, avaient incontestablement le droit d'obtenir la création d'un poste de receveur municipal (1).

Cet arrêt reconnait implicitement la légalité du pouvoir de décision conféré au sous-secrétaire d'Etat des colonies par le décret du 19 mars 1889.

2°° Espèce. — Conseil d'Etat. 29 avril 1892. Vaitilingam et autres.

Comme le précédent, cet arrêt reconnait la validité de la délégation faite par décret au sous-secrétaire d'Etat. Il a décidé que la décision, par laquelle le soussecrétaire d'Etat aux colonies avait refusé d'annuler un arrêté du gouverneur des établissements de l'Inde, était susceptible d’être déférée au Conseil d'Etat (2).

3° Espèce. — Conseil d'Etat. 2 décembre 1892. Mogambury.

L'intérêt primordial de cet arrêt consiste en ce qu’il interprète le décret du 19 mars 1889 déterminant les attributions du sous-secrétaire d'Etat des colonies.

Le sous-secrétaire d'Etat avait rejeté une demande tendant à obtenir une pension de retraite, qui lui avait été adressée par un ancien écrivain auxiliaire de la direction de l'intérieur des établissements français de l'Inde. L’intéressé se pourvut devant le Conseil

(1) Dalloz, 1893-3.54.

(2) Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1892, p. 408-9,

d'Etat contre cette décision. Le pourvoi fut admis, sur les conclusions de M. Romieu, commissaire du gouvernement, que j'ai citées déjà plusieurs fois au cours de cette étude.

C'était admettre une nouvelle fois la validité de la délégation faite au sous-secrétaire d'Etat. Mais cet arrêt fait plus : il apprécie l'étendue de la délégation faite. Le décret du 19 mars 1889 conférait au soussecrétaire d'Etat les pouvoirs du ministre pour tous les actes autres que ceux soumis à la signature du Président de la République. Or, en matière de pension, les concessions doivent être faites par voie de décret ; en cas de refus, au contraire, le ministre statue seul et sans décret. La question pouvait se poser de savoir si toute la matière des pensions n’échappait pas à la compétence du sous-secrétaire des colonies. Le Conseil d'Etat, faisant une application directe des termes du décret de 1889, a décidé que puisque ce décret ne réservait la compétence du ministre que pour les actes soumis à la signature du chef d'Etat, le soussecrétaire d'Etat était indiscutablement compétent pour refuser une pension ; car, dans cette hypothèse, il n'y a rien à faire signer par le Président de la République (1).

Voir également les arrêts rendus le 4 avril 1879 (affaire Houlié) (2) et le 12 janvier 1894 (affaire Perrier (3).

(1) Dalloz, 1893-3.1. — Sirey, 1894-35.

(2) Rec. des arrêts du C. d'Etat 1879, p. 295. (3) Rec. des arrêts du C. d'Etat 1894, p. 28.

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2). — Portée et limites du droit de délégation du chef de l'Etat.

Le droit qui appartient au chef de l'Etat de déléguer à des sous-secrétaires les attributions ministérielles doit être entendu d’une manière très large. La délégation peut comprendre non seulement les actes d’instruction et de correspondance, le contrôle et la surveillance, mais les actes d'autorité, que le sous-secrétaire accomplira en vertu d’une initiative propre, d’un pouvoir personnel : nomination et révocation de fonctionnaires, passation de marchés, engagement, liquidation (1) et ordonnancement des dettes de l'Etat, décisions de diverses natures obligatoires pour les particuliers, etc., etc. Dans l’accomplissement de ces divers actes, le sous-secrétaire d'Etat doit être regardé comme un fondé de pouvoir du ministre établi par le chef suprême de l'administration. Ce n’est pas un simple chef de bureau de rang élevé ; il faut qu'il jouisse, dans le cercle des attributions qui lui sont dévolues, d’une certaine initiative. Cela est indispensable ; car, ainsi que je le montrerai au chapitre suivant, le soussecrétariat doit être considéré avant tout comme un stage d'initiation pour les ministres de demain.

Bien que large, le droit de délégation du chef de l'Etat n’est pas illimité.

Il est restreint de deux façons : par la loi et par les nécessités administratives.

(1) Voir dans ce sens l'Ordonnance du 31 mai 1838 (art. 39) et le Décret au 31 mai 1862 (art.62) qui autorisent les ministres à déléguer le droit de liquider les dettes de l'Etat.

A.— Limites légales.

Les lois constitutionnelles limitent de deux côtés ce droit de délégation.

D'abord pour le contreseing des actes du chef de l'Etat. Aux termes de l'Art. 3 de la Loi du 25 février 1875 : « Chacun des actes du Président de la Républi- « que doit être contresigné par un ministre ». Par là, le ou les ministres assument la responsabilité de tous les actes du Président.

Un décret ne pourrait pas donner à des sous-secré- {aires d'Etat le contreseing des actes présidentiels, réservé aux ministres par la Constitution ; ni leur accorder le droit de proposer des décrets à la signature du Président. Toutes les fois donc qu'un décret devra être rendu pour la branche d'administration dirigée par le sous-secrétaire d'Etat, celui-ci devra s'adresser à son ministre, qui proposera l'acte et le contresignera.

La deuxième limite constitutionnelle résulte du $ 6, art. 3 de cette même loi du 25 février 1875 : « Les mi- « nistres sont solidairement responsables devant les « Chambres de la politique générale du gouverne- « ment et individuellement de leurs actes person- « nels ». La responsabilité politique pèse donc sur les ministres seuls (4). Cette responsabilité couvre les actes de tous les agents de l'administration et, en particulier, des sous-secrétaires d'Etat, alors même qu'un pouvoir propre de décision leur aurait été conféré. Le Président de la République ne pourrait pas par un

(1) Eugène Pierre. Traité de droit politique, électoral et parlementaire, — Et séance du Sénat du 20 mai 1890.

décret donner à un sous-secrétaire d'Etat une responsabilité personnelle directe devant le Parlement, quelle que soit l'autonomie dont il jouisse dans son service. À cet égard, les déclarations faites devant les Chambres par certains sous-secrétaires d'Etat aux colonies étaient assurément contraires à l'esprit et même à la lettre de la Constitution. Donc, s’il arrive qu'un acte accompli par un sous-secrétaire d'Etat fasse l’objet d'une interpellation et entraîne un vote de blâme, c’est le ministre qui est atteint ; mais le sous-secrétaire subit le contre-coup du vote et doit se retirer avec lui. Il ne peut pas engager sa responsabilité sans engager en même temps celle de son ministre (1).

Donc les sous-secrétaires d'Etat n'auront pas le contreseing et n’encourront pas de responsabilité parlementaire directe. Là réside la différence juridique qui les sépare des ministres. Ils peuvent, par ailleurs, exercer toutes les attributions ministérielles, prendre des arrêtés, adresser des circulaires ; mais leur compétence doit s'arrêter devant ces deux prérogatives (2).

Et c’est logique. Un sous-secrétaire d'Etat ne doit être qu'un second auprès du ministre. Pour maintenir ce caractère de subordination, il fallait d’abord l’empêcher d'intervenir dans les décisions les plus élevées et les plus générales et l’obliger de subir la volonté du chef pour l'élaboration de ces actes. Il fallait ensuite l’assujettir à la responsabilité ministérielle. Le ministre, engagé par les actes d’un subordonné irresponsa-

(1) Hauriou. Droit administratif, p. 414 — Eugène Pierre. Traité de droit politique, électoral et parlementaire.

(2) Conclusions du commissaire Romieu dans l'affaire Mogambury. — Note de M. Hauriou sous le même arrêt et droit administratif, p. 413, 414.

Brémond, opinion citée.

ble, conserve la haute main et le dernier mot dans l’administration que celui-ci dirige.

La faculté de délégation réservée au Président de la République pourra encore, en dehors des règles constitutionnelles, être limitée par des lois ordinaires, lorsque ces lois auront entendu effectuer elles-mêmes une répartition ou une délégation d’attributions et s'opposer, par suite, à toute initiative du pouvoir exécutif. Si, en effet, la loi répartit elle-même les fonctions entre les ministères, ce serait aller contre le vœu du législateur que de modifier cette répartition et de déléguer les pouvoirs de ces ministères de l’un à l’autre, ou à des subordonnés, tels que les sous-secrétaires d'Etat. De même, si le législateur établit lui-même des règles relatives à la délégation des attributions, ces dispositions feront obstacle à ce que le pouvoir exécutif règle cette délégation dans d’autres conditions.

B. — Limile imposée par les nécessités admi-

nistralives.

Les restrictions légales dont je viens de parler laissent encore une grande latitude au chef de l'Etat dans les délégations qu’il peut faire aux sous-secrétaires d'Etat. :

Son droit rencontre d’autres limites qui, pour n'être pas inscrites dans la loi ou la Constitution, n’en sont pas moins indispensables.

Elles sont la conséquence de ce fait que le ministre supporte la responsabilité des actes de son sous-secrétaire d'Etat, tandis que celui-ci est irresponsable devant le Parlement, au moins d’une façon directe. Cette

responsabilité très lourde qu'encourt le ministre à l’occasion d'actes qu’il n’accomplit pas empêche qu'on accorde à son subordonné des pouvoirs très étendus. Le droit, qui ne fait en cela que suivre les indications du simple bon sens, dit que chacun doit être responsable dans la mesure où il agit librement. Il serait contradictoire de donner à un agent quelconque une grande initiative, une large puissance de direction et de décision, et de faire supporter les conséquences de sa conduite à un autre agent qui n'aurait pas un droit de veto sur les actes de l'agent irresponsable.

Il faut que le ministre, responsable des agissements de son sous-secrétaire d'Etat irresponsable, ait la possibilité d'intervenir dans l'administration que celui-ci dirige, toutes les fois qu'il s'agira de questions graves, pouvant engager la politique du pays.

Ce droit d'intervention du ministre est surtout nécessaire lorsque le sous-secrétaire est délégué à la direction d’un service entier, formant une unité distincte ; car l'agent y est plus entraîné à conquérir l'autonomie de son administration. Or, je crois que, dans nos institutions, il ne doit pas et il ne peut pas y avoir de sous-secrétaire d'Etat autonome. C’est contraire au principe de la responsabilité ministérielle (1).

Dans les sous-secrétariats à délégation générale, ce danger est moins à craindre, parce que le ministre à moins de tendance à s’isoler de l'administration ; mais ici encore il importe qu’il soit constamment à la portée des actes de son sous-secrétaire. L'unité de direction ne peut être sauvegardée qu’à ce prix.

Les ministres doivent donc exercer une surveillance active sur leurs sous-secrétaires d'Etat. Pour éviter

(1) M. Buffet au Sénat, le 25 mai 1892.