CHAPITRE -:IIT

Les sous-secrétaires d'Etat doivent être des personnages politiques: des sortes de sous-ministres.

J'ai montré l'utilité que présentent les sous-secrétaires d'Etat comme auxiliaires des ministres dans la gestion quotidienne des affaires de l'administration, et l'étendue des pouvoirs qui peuvent leur être conférés en vue de cette collaboration.

Si leur mission devait se borner là, leur existence ne se justifierait que très imparfaitement. De simples secrétaires ou directeurs généraux pourraient rendre les mêmes services et entraîneraient pour le budget des charges bien moins lourdes.

Je crois que les sous-secrétaires doivent être quelque chcse de plus que de hauts fonctionnaires. Ils doivent avoir un caractère politique, comme les ministres eux-mêmes, qu'ils touchent de bien près ; c'est-à-dire qu'ils doivent avoir un système général d'idées, un programme politique, être choisis dans les milieux qui fournissent l'élément de gouvernement, être associés aux divers évènements de la vie politique et parlementaire des ministres.

Cette opinion est loin d’être unanimement partagée. Beaucoup d’esprits, animés des meilleures intentions,

se refusent à voir dans les sous-secrétaires d'Etat autre chose que des fonctionnaires et les excluent de l'arène politique.

C’est, disent-ils, de logique pure : Si vous faites du sous-secrétaire d'Etat un personnage politique, vous le mettez dans l'impossibilité de rendre les services en vue desquels il a été institué. Cette critique a été présentée d'une façon très précise à l’Assemblée natiohale cans la séance du 14 juin 1848 ; on discutait alors la loi qui établissait incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions publiques salariées et, en même temps, admettait à cette règle certaines exceptions. Le projet (art. 2) exceptait de l’incompatibilité les sous-secrétaires d'Etat, de même que les ministres : mais cette assimilation rencontra une vive opposition. M. de Beaumont (de la Somme), disait : « Pour que ces « fonviionnaires utiles puissent diriger et surveiller « les travaux de chaque jour, il faut les laisser à leur « poste, il faut qu’ils ne soient pas hommes politi- « ques... Un sous-secrétaire d'Etat doit, dans toutes les « affaires de l'administration, remplacer le ministre : « si vous l’amenez à la Chambre, il ne pourra pas à

« la fois se livrer à ses fonctions si importantes de di- « riger les travaux d'un ministère et à ses occupations « politiques ». — M. Crémieux ajoutait dans le même sens : « Il y a presque impossibilité d'administration « si le ministre et le sous-secrétaire d'Etat sont ensem- « ble à la Chambre. L'assemblée exige que les minis- « tres soient présents, parce que, si les ministres « étaient absents, il pourrait y avoir plus d’une fois « lacune dans les interpellations ou dans les travaux. « Eh bien ! si le sous-secrétaire d'Etat vient à l’assem- « blée pendant que le ministre s’y trouve lui-même,

« l'administration ne se fait pas. C’est déjà beaucoup « que le ministre soit nécessairement obligé d’être au « milieu de vous, pour vous entendre, pour vous ré- « pondre, et pour être prêt aux interpellations que « vous lui adressez. Quant au sous-secrétaire d'Etat, « il faut nécessairement qu'il prépare le travail du « ministre, pour que le ministre le trouve prêt quand «il rentre au ministère ; autrement, ni le ministre, ni « le sous-secrétaire d'Etat ne ferait le travail et les « ministères seraient en désordre » (1).

La même idée était soutenue l’année suivante à l’Assemblée législative par M. de Mornay (séance du 13 mars 1849) : « Le ministre doit nécessairement être « un homme politique, prenant part aux délibéra- « tions, aux discussions parlementaires, consacrant « tout son temps, toutes ses pensées aux affaires géné- « rales du Gouvernement : tandis que le sous-secré- « taire d'Etat, placé sous ses ordres immédiats, doit « être le chef dirigeant l'administration ; l’homme de « la loi, le Moniteur vivant des traditions, possédant « la connaissance parfaite des règlements, pouvant « les discuter, ne s’écartant jamais de leurs prescrip- « tions : et, cherchant avant tout à les faire prévaloir, « il doit empêcher le ministre lui-même de s’écarter, « lorsque parfois il est involontairement entraîné à « des exigences politiques contre lesquelles il lui est « difficile de se prémunir » (2).

(1) Moniteur du 15 juin 1848.

(2) Moniteur du 14 mars 1849. « La France a souffert consi- « dérablement par le défaut d'administration. Ce n’est pas « d'aujourd'hui que cela a été reconnu. Du jour où il a été « permis à tous les chefs des différentes branches de l’admi- « nistration de devenir des hommes politiques, de là la néces- « sité de mettre de côté le soin des intérêts administratifs si

On dit encore : un sous-secrétaire d'Etat choisi dans ies milieux politiques ne connaîtra pas les questions qu’il sera chargé de résoudre ; on ne peut pas attendre . de lui autant de compétence que d’un fenctionnaire qui aurait fait toute sa carrière dans l'administration et qui traiterait les affaires avec l’autorité que donne une longue expérience. Et le sous-secrétaire d'Etat, s’il est associé au Gouvernement, partagera sa responsabilité. Son passage dans le département ministériel sera très court. Il n’y aura pas de régularité dans la marche des affaires. Au contraire, un sous-secrétaire d'Etat fonctionnaire pourra être maintenu en place malgré la fréquence des crises, et la direction des services jouira d’une continuité salutaire.

On met en parallèle les sous-secrétaires d'Etat et les secrétaires généraux de préfecture : est-ce que, dans les départements français, le secrétaire général change avec le préfet ? Point du tout. il est au contraire le guide le plus sûr de ce haut fonctionnaire, quand celuiti arrive dans sa préfecture pour la première fois. Les départements dont les préfets et les secrétaires généraux sont compris dans un même mouvement et partent ensemble s’en ressentent pendant longtemps, car les sous-préfets, capables de renseigner le préfet chacun dans sa circonscription, ne peuvent en rier suppléer le secrétaire-général. Assurément ce dernier connait moins bien les arrondissements que les sous

importants pour le pays, parce que ces hommes, qui de- « vaient se consacrer tout entiers aux devoirs de leur spécia- « lité, étaient obligés de venir remplir leur mandat de dépu- « tés : de là aussi des conflits dans les pouvoirs, des retards « sérieux et prolongés dans l’expéd'tion des affaires, enfin « un relâchement général de l’action gouvernementale. » (Même orateur).

préfets préposés à-leur administration, mais il possède, ce qui leur fait défaut, des vues d'ensemble sur tout le département et il se trouve être ainsi l’aux:haire le plus autorisé de tout nouveau préfet. Mais, dans les ministères, l’unité de service n'existe pas. Les directeurs, grâce aux trop fréquents changements des secrétaires et des sous-secrétaires d'Etat, sont devenus des ministres, chacun dans sa direction : or, admettrait-on, toutes relations gardées, que, dans une préfecture, les chefs de division eussent la haute main et dirigeassent les affaires ? Non certes, et c’est cependant ce qui peut se produire, ce qui s’est produit dans les sphères élevées, toutes les fois que le ministre ou le sous-secrétaire d'Etat chargé de la surveillance générale de tous les services, s’est tant soit peu relâché, ou si, tout adonné à la besogne parlementaire, il ne lui est plus resté le temps nécessaire pour les diriger (1).

On fait encore valoir que, si on donne aux sous-secrétaires d'Etat un rôle politique, on s'expose à créer des difficultés, des rivalités entre eux et leurs ministres.

Les causes de conflits abondent. Elles varient suivant les régimes.

Ces craintes se manifestent déjà sous la Restauration. M. Etienne disait, le 6 janvier 1821, à la Chambre des députés : «Je vous le demande. Un fonctionnai- « re nommé par la loi, et revêtu d’un titre imposant, « est-il dans un état de dépendance nécessaire, vis-à- « vis d’un ministre responsable ?.. Un sous-secrétaire « d'Etat, pair de France, peut-il être au-dessous d’un « ministre membre de la Chambre des députés, d'un

un

(1) H. Hervieu, Les Ministres.

ministre dont il est l'agent, et dont il peut devenir le

« juge ? (4) ». M. de Serre répondait en disant que cette objection était puérile.

Ii peut arriver, et cela se conçoit parfaitement, qu'à

un moment donné, des nécessités d'ordre politique séparent le sous-secrétaire d'Etat et le ministre.

Depuis que nous sommes en république », « disait

M. de Beaumont à l'Assemblée Nationale le {4 juin 1848 », un sous-secrétaire d'Etat, pour avoir fait un

rapport qui n’a pas convenu au gouvernement, à été obligé de donner sa démission... Un ministre est venu lui reprocher de s'être chargé de ce rapport... Vous voyez donc qu’il y a des inconvénients à ce qu'un sous-secrétaire d'Etat qui, hiérarchiquement, vient après le ministre, siège sur ces bancs ». « [l ne faut pas, « confirmait M. Crémieux », que le soussecrétaire d'Etat soit homme politique et qu'il puisse avoir avec son ministre des rapports qui ne seraient pas convenables (2) ».

Le 13 mars 1849, à l’Assemblée législative, les mêmes

craintes furent exprimées. M. de Mornay : « Dans l’in-

térêt de la dignité du pouvoir, comme aussi de la bonne direction des affaires, il importe de maintenir la hiérarchie dans tous les degrés de l’âdministration, à commencer par le faîte. Cette hiérarchie cesserait d'exister du moment où le sous-secrétaire d'Etat deviendrait homme politique au même titre que son ministre, car il serait alors son égal en position, son égal en inffuence et quelquefois peut-être un rival dangereux ».

(1) Moniteur du ? juin 1821.

(2) Moniteur du 15 juin 1848.

Et M. de Lasteynie : « Pour moi, le sous-secrétaire « d'Etat n’est pas un deuxième ministre et je ne com- « prendrais pas qu'on voulût constituer en quelque « sorte un gouvernement de jumeaux... Les sous-se- « Crétaires d'Etat rendront, je n’en doute pas, d'utiles « services à l'administration. Quant au rôle politique « qu'on veut leur faire jouer, ce rôle, il faut le croire, « n'est pas aussi indispensable qu'on le dit : car, . © depuis plusieurs mois, il n’y a pas un seul sous-secré- « taire d'Etat dans cette assemblée et je crois que per- « sonne ne s’en est encore aperçu. Vous voyez donc « bien que la politique peut marcher sans eux (1) ».

En somme, les critiques adressées au sous-secrétariat d'Etat politique peuvent ainsi se résumer : si le sous-secrétaire d'Etat est associé à l’action politique, il ne peut pas s'occuper de l'administration et son existence n’a désormais plus de raison d’être. D’un autre côté, son caractère politique lui donnera forcément la tentation de prendre une part active à la direction suprême du ministère, de conquérir de l'autorité aux dépens de celle du ministre. L'unité de direction sera compromise, brisée. Le subordonné, au lieu de seconder son chef, cherchera peut-être à le desservir.

Quelques profondes que soient ces raisons, j'estime que l'institution des sous-secrétaires d'Etat ne peut rendre en France des services appréciables que si on donne à ces personnages un caractère politique.

(1) Moniteur du 10 mars 1849.

Air

1°).— Les sous-secrétaires d'Etat doivent appartenir

au Parlement.

Je crois d'abord qu'il convient de les choisir parmi les membres des assemblées législatives. Il est conforme aux règles du gouvernement parlementaire que les ministres y soient pris (1) ; la nécessité n’est pas aussi grande pour leurs subordonnés, qui ne sont pas directement responsables devant les Chambres des actes du gouvernement. Mais le choix de députés ou de sénateurs comme sous-secrétaires d'Etat présente des avantages sérieux.

Le concours d'un sous-secrétaire d'Etat ne saurait, en effet, être utile pour un ministre qu’à la condition que celui-ci puisse avoir dans son auxiliaire une absolue confiance, se sache avec lui en communauté parfaite d'idées et de vues. S'il en était autrement, le ministre ne pourrait sans danger abandonner à un autre une part de son autorité et, s’il n’y a pas délégation de pouvoirs, au moins partielle, l'utilité des sous-secrétaires d'Etat devient bien contestable.

Or, il ne semble pas que cette communauté de vues nécessaire puisse être réalisée entre le ministre et un

(1) Toutefois, on peut citer des exemples de ministres qui n'appartenaient pas au Parlement. C'est entre autres le cas de M. Gabriel Hanotaux, ministre des Affaires étrangères à une date très récente, Le gouvernement parlementaire exige que le ministère ait la confiance des Chambres ; et celles-ci peuvent accorder leur confiance à des hommes pris en dehors de leur sein. Mais ce choix est exceptionnel, Car il est difficile de savoir si un personnage étranger au Parlement jouira du crédit nécessaire pour faire un ministre stable, au lieu que les chefs des majorités sont naturellement désignés pour ces fonctions.