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des services dans les ministères, chacun pour les affaires de sa compétence, sans qu’il soit nécessaire de centraliser les services entre les mains d’un secrétaire général (1).

Un sous-secrétaire d'Etat sénateur ou député trouvera dans sa situation parlementaire une autorité plus grande que celle dont disposerait un simple fonctionnaire.

« Si vous ne le faites pas sortir du Parlement, non « seulement cet homme sera paralysé en présence des « résistances qui lui seront opposées par les divers « bureaux, mais encore il le sera par les sous-auto- « rités qui existeront dans chacun de ces bureaux. « Ce n’est qu’à l’aide précisément de cette autorité « empruntée à la situation parlementaire que vous « pouvez espérer que l’auxiliaire du ministre pourra « agir avec quelque efficacité sur les membres des « bureaux, sur les chefs qui lui seront soumis (2) ».

Et puis, on peut croire que les membres des assemblées réunissent, mieux que quiconque, les capacités qui constituent l’étoffe d’un bon sous-secrétaire d'Etat.

« Les ministres doivent prendre partout où ils les « trouvent les grandes capacités. Comment voudriez- « vous, dans une telle situation, les empêcher de les « choisir dans la Chambre, lorsqu'il est impossible « quelquefois de les trouver ailleurs ? ».

Ainsi s’exprimait M. Maurat Ballange à l’Assemblée Nationale, le 14 juin 1848 ; pour faire suite à cette

(1) E. du Vivier de Streel. Revue politique et parlementaire de 1895, p. 105 et suiv.

(2) Paroles de M. Vésin, à l'Assemblée législative, le 13 mars 1849. (Moniteur du 14 mars).

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déclaration, il proposait qu'on autor.sat de choisir les sous-secrétaires d'Etat dans la Chambre, mais qu'une fois nommés, ils fussent obligés de donner leur démission (1). Le 13 mars 1849, M. Senard disait de même à l’Assemblée législative : « Si vous fermez « l'entrée de l'Assemblée aux auxiliaires immédiats, « aux collaborateurs des ministres, vous créez une « difficulté réelle. une presque impossibilité d’avoir « des sous-secrétaires d'Etat dans les départements « ministériels où ils seraient jugés tout à fait néces- « saires (2).

Ces paroles tout à la louange des législateurs ne seraient-elles plus justes aujourd'hui ? N'y aurait-il donc plus maintenant parmi les élus du suffrage universel une pépinière de « grandes capacités ? »

Disons enfin que même, si l’on n'associait pas les sous-secrétaires d'Etat au gouvernement, si on se contentait d'en faire des agents administratifs supérieurs, même dans ce cas, il serait bon de les choisir dans les milieux politiques. Il y a, en effet, dans l’administration, deux parties distinctes : l'expédition des affaires et l'impulsion, le rouage administratif et la pensée politique. Dans la plupart des ministères, tout est spécial, expédition des affaires : aussi n’est-il pas nécessaire d'y introduire des sous-secrétaires d'Etat. Mais

(1) La Commission chargée de l'examen du projet de loi sur les incompatibilités proposait d'en exempter les soussecrétaires d'Etat comme les ministres. M. Crémieux avait présenté un amendement pour étendre l'incompatibilité aux sous-secrétaires d'Etat. C'est dans ce sens que vota l’Assemblée. Toutefois son vote est en partie le fruit d'une méprise : car beaucoup dei députés, en se prononçant pour l’incompatibilité, avaient cru voter contre un cumul de traitements. (Voir le Moniteur du 15 juin).

() Voir le Moniteur du 14 mars 1849.

il y a des ministères où les détails mêmes d’un grand nombre d’affaires revêtent tellement le caractère politique qu'il est nécessaire que le ministère prenne un collaborateur politique pour l'exécution de la tâche qui lui est particulièrement réservée (1). Tel est, par exemple, le ministère de l'Intérieur : aussi, est-il à remarquer que c'est ce département qui a possédé le plus grand nombre de sous-secrétaires d'Etat.

Enfin, les sous-secrétaires d'Etat doivent être pris dans le Parlement, parce que, comme je vais le dire plus loin, ils sont membres du gouvernement et que la logique du régime parlementaire veut que le minisère soit ccmposé d'hommes appartenant à la majorité parlementaire.

Ii est donc à désirer que tous les sous-secrétaires sortent du Parlement (2). A cet égard, il faut louer la sagesse de la loi électorale actuelle qui déclare la qualité de législateur compatible avec cette fonction et dispense de la réélection les députés nommés sous-secrétaires d'Etat, comme les députés nommés ministres.

2°). — Les sous-secrétaires d'Etat doivent faire partie

du gouvernement et être associés aux divers événements de la vie politique et parlementaire.

Dans mon étude des sous-secrétaires anglais, j'ai fait ressortir le rôle qu'ils jouaient dans l’ensemble ministériel, et leur double caractère : d’un côté, hommes de

(1) M. Senard, à l'Assemblée législative le 14 mars 1849. (2) Maurice Block. Dictionnaire de l'administration, V° sous-secrétaire d'Etat.

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parti, pris dans le Parlement parmi lés membres dé là majorité, et suivant la fortune du Cabinet ; d'un autre côté, agents actifs des départements ministériels, exerçant une haute surveillance sur les services. C’est, en effet, la double mission des sous-secrétaires dits politiques ou parlementaires.

De même, en France, les sous-secrétaires d'Etat doivent être considérés comme faisant partie du Gouvernement, c'est-à-dire de ce groupe homogène qui possède l'exercice effectif et la responsabilité du pouvoir exécutif. ;

A ce point de vue, il est à souhaiter que les cabinets s'attachent un assez grand nombre de sous-secrétaires d'Etat.

Il y aurait à cela de grands avantages.

Ils augmenteraient les forces actives du ministère, lui donneraient une plus large assiette, et partant, plus d'influence et de stabilité. En France nous n'’avons pas de véritables partis politiques. On ne peut guère donner ce nom aux multiples coteries qui divisent les électeurs et les élus. Les groupes les plus anciens, ceux qui réunissent le plus d’adhérents, n’ont pas de têtes reconnues et admises par tous les affiliés. Le chef de l'Etat est souvent obligé de réaliser de vrais tours de force pour constituer les cabinets dits de « concentration », lesquels sont un amalgame bigarré réunissant des éléments souvent très disparates. En Angleterre les ministères sont quatre fois plus nombreux que chez nous et pourtant les partis y sont beaucoup moins fractionnés. C’est ce qui fait la force du Gouvernement. Cet exemple autorise à croire que nos ministères gagneraient beaucoup à voir grossir le chiffre de leurs éléments ; non pas qu’il faille créer

une dizaine de départements nouveaux, mais il est probable que ladjonction aux ministres d’un certain nombre de sous-secrétaires d'Etat permettrait, en donnant une plus large satisfaction aux exigences et aux intérêts des partis, de consolider les positions de l'Exécutif (1).

J'ai montré comment en Angleterre les sous-secrétaires politiques s’emploient à distribuer le patronage de la couronne, à la satisfaction de leur parti. Chez nous ce rôle est joué par les Cabinets des ministres. Mais, comme les partis n’ont pas d'organisation, la collation des places est loin de se faire d’après une évaluation exacte des capacités.

Un Gouvernement plus nombreux serait dans une situation plus forte envers le Parlement, qui pourrait lui infuser ses idées par un plus grand nombre de voix. « Il est évident, disait M. Vésin à l’Assemblée « législative le 13 mars 1849, que, du moment qu'une « assemblée démocratique aspire, aw même degré “« qu'une assemblée aristocratique, à faire pénétrer sa « pensée au sein du Pouvoir exécutif, elle doit autant « que possible renfermer l'élément parlementaire au « sein du pouvoir : la création de sous-secrétaires « d'Etat permet... à l’Assemblée de faire entrer au « pouvoir sa propre autorité par des éléments sortis « de son sein » (2).

(1) E. du Vivier de Streel, op. cit.

Hauriou, note aff. Mozambury. Sirey 189%.

(2) Moniteur du 14 mars 1849.

Dans le même sens M. de Serre à la Chambre des Députés le 6 juin 1821 : « Un gouvernement serait évidemment trop « faible qui devrait diriger les affaires publiques avec « le concours des Chambres, s'il n'avait pas une partie de « ses membres et même de ses principaux membres dans les « Chambres. » (Moniteur du ? juin).

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Cette utilité des sous-secrétaires d'Etat comme renforts des Cabinets a été comprise assez souvent. C’est ce qui faisait dire à Thiers qu'ils étaient le « corset » du ministère. Si le cabinet du 14 novembre 1881 contenait neuf sous-secrétaires d'Etat, c'est qu’on avait compris que la force du Gouvernement en serait doublée.

- Mais le plus souvent on fait dévier cette idée de sa

vraie signification. Dans bien des cas, le sous-secrétariat est donné comme pis-aller à un personnage qui n’a pu être nommé ministre et qu’on veut néanmoins associer à une combinaison ministérielle, sous peine de faire échouer celle-ci. I1 y a loin de là au système anglais qui double chaque ministre d’un sous-secrétaire.

Dans quelle mesure les sous-secrétaires d'Etat seront-ils associés à l’action politique ?

Assistance aux Conseils. — Ils assisteront d’abord aux réunions où les ministres discutent et délibèrent sur les affaires du pays. On les admettra, à titre consultatif, aux séances du Conseil de cabinet (1). Ils y échangeront des vues avec les ministres, et ces conférences profiteront à tous : aux sous-secrétaires, qui s’initieront par là aux questions de politique générale, au gouvernement, qui pourra retirer de la compétence spéciale des sous-secrétaires des conseils utiles. Et même rien ne s'oppose à ce qu'ils aient entrée aux réunions du, Conseil des ministres ; mais ils ne doivent pas prendre part aux délibérations proprement dites, parce qu'ils ne sont pas responsables politiquement. C’est aux ministres, seuls responsables devant

(1) H. Hervieu. Les ministres, p. 386.