LE SPEAKER AMÉRICAIN

Celui qui, ayant visité au palais de Westminster la noble galerie des portraits des Speakers anglais, aurait la bonne fortune de rencontrer, dans une des salles du Capitole à Washington, les modernes photographies des Speakers américains, serait frappé du contraste accusé et violent et penserait sans doute à quelque usurpation de nom, ou à quelque homonymie de hasard, tellement,entre les deux Speakers, le lien de famille paraît incertain et fugitif.

Ce nom de Speaker a joui d’une fortune singulière : non seulement il a continué à désigner en Angleterre, malgré les vicissitudes de l'institution, celui qui, depuis le xiv° siècle, a été appelé à présider la Chambre des Communes, mais encore 1l a été pieusement recueilli par la Constitution des États-Unis pour servir de titre au président de la Chambre des Représentants. Il ne s’agit là cependant que d’une homonymie qui tient à la similitude des langues et dont le principal effet a été de rendre plus apparente et tranchée la divergence des deux présidences en même temps qu’elle a démontré, d'une manière plus remarquable encore qu’en Angleterre, que les institutions, à la manière des plantes ou des espèces transplantées dans

‘ne

des pays qui ne sont pas les leurs, dépendent des influences qui se sont exercées sur elles : l’action de l’atavisme peut subsister avec plus ou moins de force, mais des caractères nouveaux, nés d’un milieu différent, se greffent bientôt sur la souche primitive et la dissimulent au point de la rendre parfois méconnaissable (‘). IL en a été ainsi : pour le Speaker américain : de son ancêtre anglais, il a conservé quelques traits, mais les lignes nouvelles de la physionomie, très fortes et très rudes, laissent à peine transparaître ces traits de telle sorte que les deux types se révèlent souvent différents et parfois contradictoires.

Le Speaker de la Chambre des Représentants est, aux ‘ tats-Unis, un des personnages Les plus puissants de la nation. Au point de vue honorifique, la coutume le place immédiatement après Le président et Le vice-président de la République (); au point de vue de l'influence sur les affaires politiques, il n’est surpassé que par le président. Son pouvoir, même, est si considérable aujourd’hui, qu’un représentant a pu, en 1881, dire sans que la chose parût étrange, que si la République américaine était un jour menacée, ce ne serait ni par un général victorieux, ni par le président de la République, mais par le Speaker (*). Le Speaker américain, en effet, a de beaucoup dépassé le rôle qui est en général celui d’un président d’assemblée. Loin de s'élever au-dessus des luttes de parti, dès qu’il

(1) Cf. sur le caractère très individualisé des peuples et la transplantation, des institutions constitutionnelles, Deslandres, La crise de la science politique, p. 187, 215 ; Delpech, Chronique constitutionnelle dans la Revue du droit public, ann. 1909, p. 331.

(2) Y. Follett, op. cit., p. 296.

(3) Follett, op, cit., p. 301.

ST") fee

est porté au fauteuil, loin de se faire le défenseur et le gardien d’un règlement qui constitue ordinairement la garantie des droits de la minorité, le Speaker américain se considère au contraire comme le représentant de la majorité, placé à la présidence pour faire les affaires de cette majorité et pour être le leader qui dirige toute la politique du parti.

Notre dessein est, en premier lieu, de rechercher quelles sont les influences qui ont pu ainsi faire dévier et bouleverser, à ce point, en Amérique, la conception du speakership apporté d'Angleterre. C’est en second lieu de relever les différences qui en sont résultées dans l’organisation elle-même de la fonction. C’est enfin de dégager, pour animer en une certaine manière la divergence, quelques figures caractéristiques, quelques types de Speakers américains.

$ 4. — Les causes déterminantes du rôle et de l’autorité du Speaker.

Le point de départ de la divergence est en quelque sorte psychologique et tient au tempérament particulier à chacun des deux peuples, anglais et américain. Sans doute l’âme anglo-saxonne se retrouve chez l’un et l’autre avec ce même souci des réalités et avec ce commun positivisme peu enclin aux discussions théoriques. Mais un grand trait les sépare ; s’ils ont dans le sang le même atavisme du sens pratique, l’un, l’ancêtre comme il convient, corrige cette tendance par un souci, poussé jus-

PP; fees

qu’au scrupule, des traditions et des formes, tandis que l’autre, le peuple jeune, plus ardent et plus impétueux bondit presque sans transition à la nouveauté et au progrès. L’Anglais s’accommode des choses nouvelles, mais il garde le style ancien ; l'Américain, au contraire, joint à son amour des réalités l'audace du modern-style, Ainsi que Pa dit M. Boutmy, les États-Unis sont « un royaume d’empirisme ». Le peuple américain est l’ennemi des formules métaphysiques; il est essentiellement mercantile : loin de sacrifier à la théorie, il a le sens pratique, il ne rêve pas d’idéal, il songe aux contingences (1). C’est que la société américaine a fait toute son éducation dans la poursuite de la richesse : elle a puisé là l’un des traits essentiels de son caractère (?).

Ces caractères du tempérament américain n’ont pas manqué d’influencer les institutions politiques des États- Unis : celles-ci sont restées marquées de cette conception utilitaire, économique en quelque sorte, qui fait le fond de ce tempérament. Une Chambre trop nombreuse serait moins capable de bien gérer les affaires publiques, l’Américain la réduit au strict minimum; le respect des droits d’une minorité retarderait l’expression de la volonté de la majorité, l'Américain ne comprend point ce respect. Il veut des assemblées qui travaillent et qui aboutissent, C’est à cette volonté impérieuse que devra répondre en particulier l’organisation de la présidence de la Chambre

(1) Boutmy, Études de droit constitutionnel, p. 199. (2) Boutmy, Éléments d'une psychologie du peuple americain, p. 143 ; Cfr. Demande, Étude sur l'inconstitutionnalité des lois, dans le Bullet,

Soc. législ. comp.

des Représentants. Le Speaker apparaît aux citoyens des États-Unis comme le plus naturel de ces «interprètes parlementaires ‘ » qu'ils cherchent pour donner à l’assemblée son maximum d'utilité.

Cette situation exceptionnelle du Speaker a été voulue par les auteurs de la Constitution. Bien qu’à cet égard, il n’y ait aucune trace de discussion dans les procès-verbaux de la Convention (:), il est, en effet, permis de supposer que les constituants n’ont pas eu l'intention de reléguer leur Speaker au simple rôle d’officier parlementaire et de le séparer soigneusement de la vie politique, car on vit le comité, auquel étaient renvoyées les propositions et résolutions de la Convention relatives à la Constitution, présenter le 22 août 1787 un projet qui ne fut, il est vrai, pas adopté, mais qui tendait à créer «un Conseil d’État composé du Président de la République, du Président du Sénat, du Speaker, du Chief-Justice et des Chefs des départements ». Il est d'autant plus loisible de penser que les constituants nourrissaient le dessein de faire du Speaker un leader politique qu’ils ne faisaient en cela que suivre les modèles qu'ils avaient sous les yeux. Et c’est la deuxième influence qui s’est exercée sur le speakership américain, celle des antécédents historiques (°): le Speaker des assemblées coloniales a préparé la voie au Speaker de la Chambre des Représentants.

Les parlements coloniaux avaient sans doute emprunté

(1) Revue de droit public et de la science politique, 1894,t. 10h80 (2-3) Cf. Gourd. Les chartes coloniales et les Constitutions des États- Unis de l'Amérique du Nord, t. III. La Constit, fédérale.

DUT «= leurs règlements à la Chambre des Communes anglaises, mais, dans la pratique, tout en conservant les règles formelles de la fonction, ils en avaient modifié complètement le caractère. À l'Angleterre avaientété empruntés la forme et le cérémonial de l'élection du Speaker : ici comme là l’assemblée était appelée à choisir son président sous réserve de l'approbation de ce choix par le pouvoir exécutif que représentait le gouverneur. Mais, en fait, l’attitude du Speaker des assemblées coloniales s'était assez vite distinguée de celle du Speaker anglais. Un élément, surtout, avait conduit à cette différenciation : l'esprit particulariste des Américains, leur amour de l’autonomie, qu'ils tenaient apparemment de cette volonté de liberté quiles avait poussés à quitter leur mère-patrie, avaient eu pour résultat de développer la constitution dans le sens fédéral plutôt que dans le sens unitaire. Il en résulta que les députés représentèrent moins l’État tout entier qu’une circonscription dont ils furent en quelque sorte des mandataires (‘). Dès lors, pour que les intérêts de la circonscription qu'ilreprésentait ne fussent pas compromis ou sacrifiés, le Speaker dut conserver jalousement ses droits comme membre du parlement. Mais ainsi, il fut tenté de mettre les attributs de sa fonction au service de ses amis politiques, et de rester au fauteuil un homme de parti jusqu’au jour où l’assemblée elle-même sanctionna cette déformation en portant son choix sur un Speaker non à cause de sa connaissance du droit parlementaire, mais parce qu'il était le chef d’un parti, l’homme le plus puis-

(1) Y. Follett, op. cit., p. 302 et 303.

MER an

sant de la Chambre et le plus capable de mener à bonne fin les projets déposés par ses amis (‘). Dès cette époque, le Speakerse considéra dans une certaine mesure comme responsable des actes de la Chambre et exposé par suite, à la manière d’un ministre dans un État parlementaire, à perdre sa situation s’il se montrait impuissant à entrainer par son autorité l'assemblée dont il dirigeait les débats (*). D’ailleurs le président des Congrès continentaux et du Congrès de la Confédération joignait au rôle de leader politique les fonctions de chef officiel de l'État ; comme premier fonctionnaire des colonies unies, il possédait des attributions exécutives et diplomatiques qui faisaient de lui l’intermédiaire normal de l’assemblée auprès de l’armée, des États, des ambassadeurs étrangers, des ministres et agents du pays au dehors. Enfin le président de la convention constitutionnelle de Philadelphie, Washington, ajoutait, occasionnellement, à son autorité

(4) En 1725, M. George Clarke écrivait ainsi à Walpole : « The choice the assembly have made of Mr Philips to be their Speaker in the room of Mr Livingstone and...has given a greal turn to the councils of that House R for, though they are heartily resolved lo support his majesty’s government, yet the governor by no means approve of {he means, » (Documents relating to the Colonial History of New-York, 768.)

(2) L'assemblée de l'État de New-York avait préparé une protestation contre certaines mesures du gouvernement et s'était déclaré résolue à contrain= dre son Speaker à la remettre au gouverneur; en cas de refus de sa part, il devait être expulsé. M. Graham, alors Speaker, n’accepta point cependant d’obéir ; mais, pour éviter son expulsion, le gouverneur usa d’un artifice ét le nomma membre du conseil. L'assemblée ne put ainsi infliger de blâmé à son Speaker mais elle le remplaça par le député qui avait rédigé la proteslation, V. Follett, op. cit., p. 20.

de président, l'influence attachée à son nom le plus honoré de la nation.

Au surplus, que les auteurs de la Constitution eussent ou non voulu ce résultat, le jeu même des institutions politiques et l’organisation des pouvoirs politiques ont dû fatalement entrainer le Speaker américain à devenir l’un des organes essentiels du gouvernement, si bien que « l’histoire de la Chambre des Représentants se trouva ainsi être l’histoire de la concentration des pouvoirs législatifs entre les mains du Speaker (‘)». Le speakership aux États-Unis en effet a subi, très puissante, sinon prépondérante, l'influence du milieu politique dans lequel il a évolué.

Il n'existe point, dans la constitution américaine, de personnage comparable au premier ministre anglais ou au président du conseil français, qui soit le chef reconnu du parti ou du groupement des partis en majorité dans l’assemblée et qui puisse indiquer à la Chambre la politique qu’elle doit suivre. En un mot, il manque dans la constitution américaine une situation conférant le leadership politique et législatif (*). Dans leur souci d’assurer par la séparation des pouvoirs l’équilibre et l'indépendance de toutes les branches du gouvernement (‘), les constituants américains n’ont pas voulu que le pouvoir exécutif püt

(1) Follet, op. cit., p.330.

(2) Voir sur le leadership, Delpech. Chronique constitutionnelle. Revue de droit public, l. 22, année 1905, p. 298.

(3) V. sur les idées des constituants de Philadelphie et la réalisation prati que de leur conception de l'exécutif, Barthélemy. Le rôle du pouvoir exécuti dans les Républiqués modérnes, p. 83-124.

avoir des représentants dans aucune des deux Chambres

et en dépit de toutes les tentatives faites pour l’abroger,

la règle qui interdit au ministre l’accès des assemblées a toujours été maintenue dans sa lettre (*). Les ministres ne sont que les simples agents du président:leur rôle se réduit à celui de directeurs généraux des diverses administrations. Le président (?) n’est pas tenu, comme le chef d’un État parlementaire, de confier le pouvoir aux leaders du parti qui a la majorité dans la Chambre ; il est abso- Jument libre de son choix et la façon dont certains présidents composèrent leur cabinet montre d’une manière évidente que leur préoccupation principale est moins d’y faire rentrer les chefs incontestés de la majorité que de récompenser des services antérieurement rendus (*). Aussi

(1) En 1881 on présenta un projet autorisant les ministres à assister et à prendre part, chaque fois qu'ils le désireraient, aux discussions de la Chambre et exigeant même leur présence à des jours déterminés au Sénat et à la : Chambre des Représentants pour y donner-les renseignements qui leur seraient demandés ou répondre aux questions qui leur seraient posées. Mais ce projet ne fut pas adopté, malgré l’avis favorable donné par un comité choisi du Sénat, spécialement nommé, avis exprimé par le rapporleur M. Pendleton et signé par l'unanimité des huit membres de ce comité. (Annales of the American Academy of political and social science, 1891, p. 289.)

(2) Quoi qu’en aient dit Bryce et W. Wilson qui attribuent au président une influence très minime sur les doctrines américaines, nous croyons avec Hayes que son action s'accroît tous les jours davantage. V. Barthélemy, op. cil., p. 125-128 ; Norton. The President and his Cabinet. Boston, 1888 Willongby. Les départements exécutifs du gouvernement des États-Unis, dans Revue de droit public, t. XV, p. 82.

(3) Voir Münsterberg. The Americans. London, 1905, p. 85; Esmein. Éléments de droit constitutionnel, 8° édition, p, 316. C'est ainsi que lors de sa seconde présidence, Cleveland donna le secrétariat de la guerre à son ancien &partner-in law », le secrétariat de [a justice à un jurisconsulte qui ne

s'élail jamais mêlé de politique.

RG AE, dm

baie ce. dd

er Et MiTo doté

2 RASE À de ME De

bien, le plus souvent sans autorité, privés du droit d’entrer au Congrès, les ministres ne peuvent qu’assister, impuissants, à la discussion des mesures même les plus graves,sans qu'il leur soit permis d'intervenir pour tenter de changer l'opinion de la Chambre. Ge serait 1à cependant une prérogative importante au point que le secrétaire Blaine s’écria un jour « qu’il donnerait deux années de sa vie pour pouvoir discuter au congrès une mesure qu’il considérait comme de première importance () ». Les Américains se sont privés ainsi délibérément des personnages qui auraient pu aisément devenir les leaders de la Chambre. Seul le président de la République a la mission de diriger la politique de l’Union ; encore ne lui estil donné aucun pouvoir suffisant de direction et de contrôle sur les assemblées. Le chef de l’État ne peut, en effet, s'adresser à elles que par voie de messages (*), messages généraux à l'ouverture des sessions, messages spéciaux lorsqu’au cours de la session une question, imprévue et grave, se pose et réclame, de la part du président, de nouveaux renseignements ou de nouvelles recommandations. Sans doute, il est exagéré de prétendre avec Bryce (°), « que le message est un coup de fusil tiré en l’air sans résultat pratique ; que c’est plutôt un manifeste, une déclaration d’opinion et de politique qu’un projet législatif;

(1) Practical essays on american government. À Bushnell Hart. New- York, 1894, p. 4.

(2) « Le président devra donner de temps en lemps au Congrès des renseignements sur l’État de l’Union et dans cet exposé, il attirera son attention sur les mesures qu’il croit nécessaires ou convenables. » (Const, des États-Unis, art, 6 $ 3.)

(3) Bryce. La république américaine, trad. franç. t. I, p. 92.

que le Congrès y reste indifférent, que ses membres vont leur chemin et proposent de leur côté des bills ». Souvent, au contraire, le Congrès a suivi les recommandations contenues dans les différents messages et leur influence peut se retrouver quel que soit le domaine sur lequel s’exerce l’activité du président, qu’il s’occupe de politique étrangère ou d'administration intérieure, de législation ou de nomination de fonctionnaires (‘). Cependant, quelque effet qu'ils puissent produire, les messages ne constituent pas entre les mains du président une arme qui lui permette d'exercer sur les Chambres une influence de nature à leur imprimer une direction prépondérante. Ils peuvent inciter le Congrès à discuter telle ou telle mesure, mais celui-ci reste libre de suivre ou de ne pas suivre les indications données par le président, et, en admettant même qu'il les suive, le message ne saurait suffire à encadrer même l’activité législative des assemblées, car, par la force des choses, il doit s’en tenir aux affaires les plus importantes et les plus générales et ne peut qu’en exposer les grandes lignes et les idées essentielles ; de plus indiquer les questions à examiner, les signaler à l’attention du Congrès n’est pas de la première importance aux États- Unis, où l’ordre dans lequel les propositions viendront en discussion importe au plus haut chef. Déjà, dans les pays de pratique parlementaire, cette question d’ordre du jour n'est pas indifférente. Mais, à la Chambre des Représen-

(4) Voir sur les 1 messages, la monographie de tout premier ordre , puisée aux sources et emplie de vues neuves ou renouvelées. Marcaggi Antoine: 1e Re présidentiels en Prance el aux États- Unis, 1906, P. 140 et

suiv.

tants américaine, son importance s’accroît, de façon toute particulière, du fait de la fécondité exceptionnelle de l’imagination législative des députés. En un mot, pour intervenir utilement en une semblable matière, il faut un homme qui soit mêlé à la vie quotidienne de l'assemblée, qui puisse librement prendre part à ses travaux, s’y faire entendre quand il le désire sous la seule condition que l'opposition puisse se faire entendre, et qu'il ne soit pas obligé, comme le président de la République, de recourir à la procédure solennelle du message incompatible avec les difficultés et les surprises de l’élaboration de la loi : le ministère, aux États-Unis, ne pouvant remplir utilement ce rôle, le Speaker parut seul en situation pour tenir cette fonction;bien mieux, la nécessité de cette intervention, naturelle dès l’origine, était destinée à s’accroître par la suite.

Au début, le Congrès peu nombreux ne légiférait que pour quatre millions d’individus, aujourd’hui, un Sénat composé de 88 membres et une Chambre des Représentants comprenant 356 membres font la loi pour un peuple de 67 millions d'individus. C’est dire que les matières législatives ont dû connaître une progression parallèle, ou même augmenter dans une proportion plus grande que l'accroissement de la population (‘); il s’en est suivi une certaine confusion dans la législation et un certain désor-

(1) Sous la première administration de Washington (1789-1793) 196 acts furent présentés à la signature du président ; sous la première administration de Cleveland (1885-1889), 3.700 acts furent adoptés par les deux Chambres du Congrès et soumis à la sanction de l'exécutif (Bushnell Hart, op. cit., p. 5). Dans la session de 1904-1905.20.000 bills furent déposés et 4,000 firent l'objet d’un rapport (Bosc. Les droils législatifs du président des Etats-Unis d'Amérique, thèse Aïx, 1906, p. 97\.

dre dans les affaires publiques. Quelques mesures d’une grande importance politique n’ont pu être examinées et adoptées, ou, si elles l'ont été, ce ne fut souvent que d’une façon hâtive et précipitée, à la veille d’une clôture de session (!). Aussi, le Congrès comprit rapidement que pour faire œuvre utile, il lui fallait renoncer à examiner lui-même cet amas énorme de propositions et, de bonne heure, il se déchargea de ce soin sur les comités dont le nombre alla croissant à mesure qu’augmentait la quantité des affaires soumises à la Chambre (*). Désormais aucun bill ne peut plus être discuté sans avoir été adopté par un comité et rapporté par lui. Un grand nombre de propositions est ainsi arrêté dès ce premier examen et ne vient jamais devant l’assemblée (*) ; il en résulte que les autres sont l’objet d’un examen plus attentif et plus scru-

CN

(1) Sous l'administration de Hayes et d'Arthur, environ un cinquième des acts du Congrès fut signé par le président dans les trois derniers jours des sessions ; sous la première administration de Cleveland, il en fut ainsi pour un neuvième environ, Le président Arthur, dans les trois derniers jours de son mändat, signa 217 bills. Le {er et le 2 mars 1889, le président Cleveland signa 162 bills. (Bushnell Hart, op. cit., p. 6.)

(2) Il y a à l'heure actuelle 55 comités permanents et 9 comités choisis. Voir leur liste dans les Règlements des assemblées législatives. Moreau et Delpech, p. 142 et suiv.

(3) D'après Bryce, le nombre de bills ainsi arrêtés s’élève aux 19/20 des bills déposés. M. le professeur Reinsch indique que dans la session de 1904- 1905 sur 20.000 bills déposés, 4.000 seulement furent l'objet d’un rapport. D'après Bushnell Hart, 8/10 seulement des bills déposés resteraient sans suite. Pendant le 50° Congrès (1887-1889), il ne fut pas introduit à la Chambre moins de 12.933 bills et résolutions conjointes. On n’entendit jamais plus parler'de 9.632 d’entre eux, après leur renvoi aux comités, 3.301 furent examinés, 1.605 seulement furent adoptés à la Chambre et 1.385 définitivement par le Sénat.

puleux et qu’ils peuvent être et sont souvent adoptés tels qu'ils ont été rapportés par les comités. Mais ce système des comités, bien qu'il soulage la Chambre de façon très sensible ne va pas sans de notables inconvénients. Les bills adoptés sur le rapport de deux comités différents sur un même sujet peuvent être contradictoires ou, en tout cas, manquer d'unité : la Chambre se trouve par là exposée à perdre un temps précieux pour régler ces difficultés et mettre en harmonie ces dispositions diverses. Or cette unité d'administration, condition nécessaire d’un bon gouvernement, ne pouvait être obtenue aux États-Unis, par le jeu pur et simple de la constitution. Dans les pays de régime parlementaire, elle est réalisée grâce à l’existence d’un cabinet représentant la majorité dans les assemblées, composé des leaders reconnus du parti au pouvoir, et possédant le droit d'entrer dans les Chambres et d'y prendre part à toutes les discussions. Aux États-Unis, au contraire, les pouvoirs en présence, la Chambre des . Représentants, le Sénat et le président de la République avaient des attributions qui leur étaient propres et dont ils pouvaient difficilement sortir. Le résultat naturel de cette séparation des pouvoirs eût conduit à un manque complet de cohésion et de suite dans l’administration et la législation si un personnage n’avait pu entreprendre de ramener un peu d’ordre dans des matières qui, sans lui, eussent été élaborées par cinquante comités différents que ne rapprochait aucun principe directeur commun. Or ce personnage ne pouvait être que le Speaker.

Enfin et peut-être tout aussi puissante que le jeu des institutions américaines, la nature du régime politique

devait exercer son influence sur le speakership. Parce qu'ils ne se heurtaient pas à une tradition monarchique ou à une organisation aristocratique, les États-Unis ont pu aller à la démocratie sans transaction restrictiveet la pousser jusque dans ses conséquences les plus logiques et les plus extrêmes. Or, ainsi que l’a dit de Tocqueville, « il est de l'essence même des gouvernements démocratiques que l’empire de la majorité y soit absolu (!) ». Aussi le peuple américain professe-t-il un véritable culte pour la majorité; aux États-Unis, la majorité a une puissance de fait immense, telle que, une fois formée sur une question, elle ne connaît, pour ainsi dire point et ne souffrirait pas d'obstacles qui puissent retarder sa marche. Tous les partis, au reste, sont prêts à reconnaître ces droits de la majorité parce que tous ils espèrent un jour pouvoir les exercer à leur profit (*). Par sa puissance même, la loi de la majorité ne peut admettre l'existence des droits d’une minorité qui s’insurge contre elle, elle ne peut pas accepter qu'un Speaker impartial soit établi pour assurer la protection de ces droits’; à ses yeux, le Speaker, au lieu d'être, pour le parti au pouvoir, un frein, doit au contraire devenir son auxiliaire. « La majorité étant la seule influence à laquelle il soit important de plaire (*) », le président de la Chambre des Représentants, comme conséquence, doit tout naturellement être entraîné à écouter, pour les imposer à tous, les ordres impérieux de cette majorité toute puissante.

(1) De Tocqueville. De la démocratieen Amérique, 16° édition, t. IT, p.134. (2) V. De Tocqueville, op. cit., p. 138:

(3) De Tocqueville, ap. cit., p. 140.

Positivisme ardent de la psychologie du peuple américain, souvenir des pratiques déjà suivies par le président des assemblées coloniales, conditions particulières de la Constitution des États-Unis, caractère majoritaire du régime démocratique, telles sont les diverses influences qui paraissent s’être exercées sur le speakership transplanté en Amérique et l’avoir fait dévier dela tradition anglaise, en plus d’un point et de façon particulièrement radicale. Ge sont là en quelque sorte les fées qui entourent le berceau du Speaker américain ; elles apparaissent dès sa naissance, à l'heure de son élection, pour lui donner la direction de sa vie. L'élection du Speaker, en effet, se ressent très fortement de ces diverses influences : tandis que certaines règles de forme subsistent de l’ancien cérémonial anglais, le caractère général de l’élection se révèle au contraire en violent contraste avec celui qui préside au choix du Speaker de La Chambre des Communes.

L'élection du Speaker a toujours lieu dans la première séance d’un nouveau Congrès, c’est-à-dire au mois de décembre qui suit l’année pendant laquelle les membres du Congrès ont été nommés. Cette élection a la priorité sur toutes les questions dont l’assemblée se trouve saisie: en 1876, notamment, Le «clerk» déclara que la question de la nomination du Speaker était privilégiée et que, tant qu’elle n’aurait pas été résolue, aucune autre question ne pourrait être posée à la Chambre (). Il en résulte que le droit de participer à Pélection du Speaker appartient même aux députés dont l'élection est contestée ; mieux,il est arrivé que l'Assemblée à choisi parmi eux son Speaker: Carlisle

(1) Follett, op. cit., p. 42.

fut élu en 1883 alors que ses pouvoirs de député étaient discutés.

Le cérémonial qui accompagne l'élection du Speaker américain est peut-être le vestige le mieux conservé du speakership anglais. Lors de la première réunion du Congrès, la présidence provisoire est confiée au « clerk » qui invite chaque parti à faire connaître, par la voix d’un de ses chefs, le candidat qu'il a choisi en caucus. En général cette déclaration se produit sans aucune discussion. Elle est immédiatement suivie du vote. Le mode de scrutin, qui est en corrélation directe avec la nature des fonctions présidentielles, a varié en même temps que s’accusait davantage le caractère politique du speakership américain. Au début et jusqu’en 1841, le vote eut lieu par « ballott » ou bulletin. Mais en 1841, cette opinion fut émise que la nomination du Speaker était un acte éminemment politique et qu’à ce titre, pour prévenir les défections ou les trahisons individuelles, pour assurer le contrôle du député par l'électeur, elle devait avoir lieu au serutin publie (!). L'opinion triompha et, dès lors on vota à haute voix et publiquement. Cependant, à partir de 1880, les règlements de la Chambre sont muets à cet égard, si bien que chaque Congrès reste libre de fixer comme il l’entend le mode de votation. D'ailleurs cette liberté n’a pas eu pour conséquence de faire revivre le scrutin secret, mais seulement d'organiser plusieurs formes de scrutin public. L'élection a lieu soit par acclamations si la majorité est considérable, soit par le procédé de la division pratiqué en Angleterre, soit encore par le moyen de vote nominäl.

(1) Cengr. Record, 27 Congrès, 1° session, p. 2,

Elle n’est définitive que si le candidat a réuni la majorité absolue des suffrages, ce qui peut donner lieu à des scrutins multiples et rendre nécessaires des alliances momentanées, des coalitions de partis différents (!).

Lorsque le vote est acquis, le clerk proclame le résultat et déclare que le Speaker est élu. Le nouveau président est conduit aussitôt au fauteuil par le membre de son parti qu'il a vaincu en caueus et par le candidat de la minorité ; cette tradition se rattache sans doute au souvenir des pratiques anglaises respectueuses avant tout des droits de la minorité. Puis le Speaker remercie la Chambre dans un discours dont l’usage, introduit par le premier président de la Chambre des Représentants, Mühlenberg, a toujours été suivi, mais dontle caractère a évolué, en même temps que s'affirmait davantage le rôle politique du Speaker (?).

Enfin, le Speaker prête serment à la Constitution et fait prêter ce même serment aux autres membres de l’assemblée. Dès lors, il est installé au fauteuil et, comme à la Chambre des Communes, la masse que le clerk fait placer devant lui sur la table vient symboliser son autorité ;

Ainsi, dans la forme de l’élection du Speaker américain, on retrouve quelques-uns des traits du cérémonial anglais ; cependant on remarque déjà quelques symptômes de décomposition qui tiennent sans aucun doute au caractère volontairement politique de la nomination du Speaker de la Chambre des Représentants. En effet, tandis qu’en An-

(4) V. Follett, op. cit., p. 51 etsuiv. Sur ces luttes, voir plus loin, p.112

el suiv.

(2) Voir plus loin,

gleterre Le Speaker a, depuis Le xvure siècle, pour fonction essentielle d'assurer la direction impartiale de l’assemblée et reste, par là même et délibérément, en dehors des luttes politiques qui n’influent jamais sur sa destinée, le Speaker américain, au contraire, doit son élection à son attitude politique et vit de la vie de son parti, naissant avec lui, tombant avec lui.

Dès que les partis furent organisés, c’est-à-dire dès 1793, la Chambre des Représentants a considéré que son Speaker devait se comporter en homme de partiet le choix du Speaker, dans la pratique, dépendit moins de ses qualités personnelles, de son caractère ou de son expérience de la direction des débats que du jeu des factions politiques et de la prédominance de l’une d’entre elles. Sans doute, les connaissances de la pratique parlementaire sont quelquefois prises en considération par l’asssemblée et on trouve neuf Speakers qui avaient antérieurement présidé les législatures de leurs États. Mühlenberg avait été Speaker de l’assemblée générale de Pensylvanie et président du Conseil des Censeurs de cet État. Il y avait, même, diton, montré un réel génie de la présidence. D’autres encore, comme Clay qui avait présidé la Chambre du Kentucky avec une habileté particulière, et Wenthrop qui s’était fait une brillante réputation comme Speaker de la Chambre basse de Massachusetts, furent peut-être choisis pour leur expérience de la direction des débats, mais, en général, cette considération exerce assez peu d’influence sur l’élec- | tion du Speaker (‘). En tout cas, entre deux candidats de

(1) Voir pour les exemples de Speakers qui avaient déjà présidé des assemblées d'État, Follett, op. cit., p. 33-34.

—iti —

valeur inégale et de partis différents, la majorité de la Chambre n'hésite pas et porte toujours son choix sur le candidat de son parti, encore qu’il soit inférieur au candidat de la minorité. Si bien que, dès la fin des élections législatives, on peut dire presque à coup sûr dans quel parti sera choisi le Speaker. Cette indication, il est vrai, ne suffit pas à désigner nominativement celui qui sera élu, car, dans un même parti, les candidats au speakership sont nombreux et la présentation de l’un d’eux au choix de l’assemblée peut dépendre de nombreuses circonstances particulières. L’appui que chacun compte obtenir du Speaker pour jouer au Congrès un rôle important, l’espoir d’une place en vue dans un comité puissant, le souci d’aller toujours/du côté du vainqueur sont quelquefois autant de mobiles qui entraînent la décision du parti.

D’autre part, par suite du rôle prépondérant du Speaker dans le recrutement des comités du Congrès, d’où dépend le mouvement législatif tout entier, il est indispensable que l’on tienne compte des opinions personnelles des candidats en présence sur les principales questions qui doirent venir en discussion devant l’assemblée. En particulier, les questions « de clocher » qui, aux États-Unis, par suite de l’organisation fédérale, ont une importance spé- ciale, déterminent bien souvent le choix de la majorité: il y a des États dont il faut ménager les susceptibilités

ou défendre plus fortement les intérêts. C’est ainsi qu’en | 1859, un membre déclara avoir modifié son vote « pour une raison puissante et honorable » : la réponse fournie par le candidat à la question de savoir comment serait constitué le comité des voies et moyens pour que les in-

térêts de Pensylvanie fussent le mieux protégés, ne lui avait pas paru satisfaisante. En 1881, la Nafion dit que l’on ne peutsonger pour le speakership à un représentant de New-York, parce que cet État possède déjà deux membres du Cabinet et le président de la République (*). La même année, les républicains de l'Ouest demandent que le Speaker soit pris dans l’Ouest, comme compensation de la perte du président Garfield qui vient d'être assassiné.

Mais cette discussion des candidatures ne se produit pas devant l’assemblée elle-même, elle a lieu auparavant dans une réunion du parti que les Américains appellent du nom de « caucus » et qui a pour objet de déterminer, dans les grandes occasions, la ligne de conduite qu'il convient d’adopter. C’est devant ce caucus que sont discutés les titres des divers candidats du parti et ce caucus est en quelque sorte souverain, car Le candidat à qui il donne la majorité est désormais considéré comme le candidat de discipline du parti tout entier qui, à l'assemblée, est tenu de faire bloc sur lui.

11 résulte de ces pratiques que l’histoire des élections des Speakers de la Chambre des Représentants se trouve être l’histoire même des partis aux États-Unis. Tous les changements qui se produisent dans la situation respective des partis, toutes les vicissitudes politiques ont leur répercussion sur le speakership. En 1793, Mühlenberg est réélu Speaker par une petite majorité antifédéraliste contre Sedgwick, candidat des fédéralistes. En 1799, les

(1) Nation, XXXIII, 428-429.

fédéralistes ont la majorité, ils élisent Sedgwick. Mais en 1801, les républicains reviennent au pouvoir et s’empressent de mettre un des leurs, Nathaniel Macon, à la place de Sedgwick. Les républicains conservent la majorité et ce sont des républicains qui se succèdent au fauteuil : tour à tour Varnum, Henry Clay pendant plusieurs années avec un intermède de Taylor de 1820 à 1823, Stevenson, Bell, Polk. Vers le milieu du xix° siècle, sous l’influence de la grande question de l'esclavage, une certaine confusion règne parmi les partis qui se divisent et s’émiettent, les majorités sont éphémères et résultent de coalitions ou d’unions temporaires. Le speakership se ressent aussitôt de ce trouble : c’est une alliance des whigs et des démocrates qui entraine l’élection de Hunter. Après la guerre de sécession le parti républicain se reconstitue sur les ruines de l’ancien parti whig etobtient au congrès une majorité assez forte : c’est un républicain, Grow qui est élu Speaker en 1861. De même, ses successeurs, Golfax qui occupe le fauteuil de 1863 à 1869,et Blaine quisiège de 1869 à 1875 sont desrépublicains. Mais au 44° Congrès, en 1875, la majorité se déplaee et passe au parti démocrate ; aussitôt ce sont des démocrates qui sont portés au speakership, Randall d’abord, puis Carlisle en 1883. Les républicains triomphent aux élections de 1888 ; la Chambre qui se réunit en 1889, porte son choix sur le candidat des républicains qui est Reed. La situation se renverse au 52° Congrès : les démocrates reviennent en majorité et

remplacent Reed par un membre influent de leur parti: = Crisp. Mais Reed prend sa revanche en 1895, à la suite des - élections de 189% qui mirent en minorité les démocrates

divisés. Depuis, les républicains sont restés au pouvoir; depuis aussi, les successeurs de Reed, Henderson et Cannon, ont été des républicains.

Le caractère résolument politique de l'élection des Speakers a pour conséquence naturelle de rendre très ardentes et très vives, aux heures indécises de la vie publique américaine, les luttes et les compétitions qui se produisent pour la possession du fauteuil. Dans les moments de crise, c’est au jour de l’élection du Speaker que les partis se comptent et que les majorités se cherchent. C’est ainsi qu'en 1820 quand se posa la question de l’esclavagisme,le Speaker Taylor, candidat antiesclavagiste, ne fut élu qu’au vingt-deuxième tour contre Lownder, partisan d’un compromis. De même, en 1839, l'élection du Speaker donne lieu à une question préalable dont le caractère assez singulier montre l'importance de la lutte. Commencerait-on par statuer sur les élections contestées ou procéderait-on immédiatement à l’élection du Speaker ? L'élection contestée était celle des représentants du New-Jersey dont dépendait la majorité elle-même de la Chambre, car, sans eux, l’écart n’était que d’une voix entre les démocrates et les whigs. Les démocrates qui l’emportaient, très faiblement 1l est vrai, avant que le sort de ces représentants fût réglé, demandaient qu’on organisât la Chambre sauf à discuter ensuite les élections contestées. Le clerk refusa de poser la question sur ce point, sous prétexte qu’il n’en avait pas le droit. La discussion, très tumultueuse, traîna plusieurs jours. Enfin John Quincy Adams proposa, au moment de l’appel du rôle, d’appeler ceux des représentants du New-Jersey qui étaient

en possession de certificats signés par le gouverneur de leur État et, comme on lui demandait qui poserait la question, il répondit : « Je la poserai moi-même.» Il put être ainsi procédé à l’élection. Les démocrates, qui triomphaient cependant par ce moyen, ne l’emportèrent d’ailleurs pas, car, pendant les discussions, un petit groupe de mécontents s’était détaché des démocrates et allié aux wighs,si bien que ce fut un indépendant, Hunter, qui arriva.

En 1859 encore, le caractère politique de l’élection du Speaker fut nettement mis en relief. Aucun parti n’avait vraiment la majorité, des alliances étaient nécessaires. Les négociations durèrent longtemps. Dès le deuxième jour de la session, une motion fut présentée pour rappeler qu’il était « du devoir de tout bon citoyen de l’Union de résister à toutes les tentatives de nature à renouveler au Congrès ou ailleurs l'agitation esclavagiste sous quelque forme et sous quelque couleur que la tentative puisse être faite et qu'aucun membre dont les opinions ne seraient pas connues pour être conformes aux sentiments précédents ne serait élu Speaker de cette Chambre (:) ». Les interventions récentes et très caractérisées de Sherman en cette matière rendaient ainsi son succès difficile, malgré le désistementen sa faveur de son concurrent Grow. Les républicains le comprirent et se décidèrent à repor-

ter leurs voix sur M. Pennington du New-Jersey, homme nouveau, sans passé politique, à l’abri par là même des - rancuneset de l’hostilité des uns ou des autres. IL fallut

(4) Follett, op. cit., p. 61.

de nombreux tours de serutin. Dans une assemblée soucieuse de l’impartialité de son président, Pennington leût emporté. Ce fut Sherman qui triompha.

Aussi c’est un fait digne de remarque que l'intérêt du choix de la plupart des Speakers se trouve rehaussé et renforcé par l'importance des questions sur lesquelles les partis sont appelés à discuter. L'intérêt de l'élection de 1849 résidait tout entier dans la manière dont seraient composés les comités chargés d'étudier le problème de l'esclavage. Aussi la lutte fut-elle vive à ce point que l’élection ne put avoir lieu à la majorité absolue, ainsi que le veut le règlement. Après denombreux tours de scrutin on dut décider exceptionnellement que l’élection serait faite à la majorité relative, après trois nouveaux appels infructueux. Ce fut encore la question de l’esclavage qui donna toute son importance à l’élection du Speaker de 1855- . 1856. Le Kansas serait-ilun État libre ou tolérerait-il l’esclavage, tel était Le problème passionnant dont la solution dépendait de la manière dont le président composerait : les comités. Les deux grands partis luttèrentavec acharnement et l'élection ne put être obtenue qu'après deux mois de discussions, de marchandages et de compromissions. Le Speaker ne put encore être élu qu’à la majorité relative.

Ges luttes presque homériques ne se sont pas, il est | vrai, renouvelées depuis 1859, mais ce n’est pas à dire que l'importance politique du choix du Speaker ait diminué ; bien au contraire ; mais, depuis cette époque, grâce à l’organisation des deux grands partis, républicains et démo- : crates, la majorité a toujours appartenu alternativement | à l'un ou à l’autre.

De même que le caractère franchement politique de l'élection du Speaker américain fait presque oublier les vestiges qui subsistent du cérémonial dont s’accompagne la nomination du Speaker anglais, de même la cérémonie de la retraite du président de la Chambre des Représen-

tants n’a ni la grandeur, ni la solennité de celle de la re-

traite du président de la Chambre des Communes. Sans doute, lorsque le Speaker sort de charge à la fin d’un Congrès, il est d'usage à la Chambre des Représentants, comme à la Chambre des Communes de lui voter des re-

merciements qui restent une formalité de courtoisie et

rendent hommage à ses qualités. Mais il arrive rarement que la gratitude de l’assemblée, exprimée par ces motions de remerciements, soit unanime. Cela tient précisément à l'attitude de combat du Speaker américain : devant, au fauteuil, servir son parti, il est entraîné par là à se rendre désagréable à ses adversaires. Aussi voit-on parfois la minorité refuser de s’associer au vote de la majorité. On en peut citer deux cas. Lorsque Polk abandonna le speakership en 1839, le vote de remerciements qui lui fut adressé réunit 94 oui contre 57 non (‘) ; de même, à la fin de la première présidence de Reed en 1891, le parti républicain, en masse, refusa de se joindre à la motion de remerciements présentée par M. Mac-Kinley qui ne fut adoptée que par 156 oui contre 118 non et 55 abstentions (*).

La réponse du Speaker à cette motion de remierciemetits est aussi singulière. On y trouve rarement le mot « im-

(1) Follett, op. cit., p. 87.

(2) Congr. Record, 51° Congrès, 2° session, 3.817.

partial ». Le président demande seulement à ses collègues d’excuser les incidents qui ont pu se produire, mais surtout il défend ses actes en montrant que son attitude a été toujours dictée par les intérêts supérieurs du parti auquel il appartient.

Aussi bien cette retraite du Speaker américain n’est pas, comme en Angleterre, en général du moins, une retraite définitive. Elle est plutôt la conséquence d’une défaite du parti auquel est lié le sort du président de la Chambre des Représentants, si bien que le Speaker sortant de charge, reste un homme politique important qui va continuer la lutte dans les rangs de l’opposition sinon à la tête de la majorité, en attendant la revanche et le retour aux affaires de son parti. Il en résulte que parfois le speakership n’est qu’une étape dans la vie publique d’un membre du Congrès, et que les anciens Speakers peuvent espérer les plus belles charges de l’État. Parmi ceux du xix siècle, onze sont devenus sénateurs, cinq ministres, | quatre gouverneurs d'États, quatre ambassadeurs, plusieurs ontété candidats à la présidence de la République, un seul, Polk, est devenu président (‘).

Ainsi, par suite des influences qui se sont exercées sur elle, l'institution du speakership américain, que le précédent anglais n’a inspirée que de très loin, reçoit son impulsion des partis politiques : c’est une victoire politique qui porte le Speaker au fauteuil, c’est une défaite .

qui l'emporte. Cette origine des pouvoirs du Speaker laisse

à présumer que ces pouvoirs eux-mêmes, ainsi que leur

(4) Follett, op. cit., p. 271.

développement, seront fortement impressionnés par la même cause : le souci de faire les affaires du parti,

8 2. — La variété et le progrès continu des fonctions présidentielles (‘),

Parce qu’il apparaissait comme le seul en situation pour corriger les inconvénients du principe de La séparation absolue des pouvoirs préméditée et organisée par la Constitution américaine, le Speaker à mis tout en œuvre pour répondre à la confiance et à l'attente de tous, Par là même, et avec l’aide de l'assemblée, il 4 obtenu le rendement maximum des attributions de la fonction en méme temps que le développement de ces attributions ellesmêmes. Représentant d’une circonscription, président de ses comités, président de l'assemblée, il poursuit toujours le même but : introduire quelque cohésion dans la législation, permettre le vote des lois nécessaires ou utiles su pays et surtout favoriser La politique de 80n parti.

1° Le Speaker représentant d'une circonscription.

Tandis qu'à la Chambre des Communes anglaise, le Speaker cesse en quelque sorte de représenter la circonscription qui l’a élu, et abandonne $es prérogatives de membre de l'assemblée, le Speaker de la Chambre des Représentants, au contraire, reste député au fauteuil de

(£) La documentation de celle partie nous à él en général fournie par le livre de Miss Follett sur The spesher of the House of Representolives, Cet ouvrage, plus curieux par l'abondance des faits et la variété des délails historiques que par les vues synthétiques de la vie politique américaine, 4 élé préparé dans une salle de travail américaine,

président et s’ingénie à faire rendre aux attributions qu'il tient de son titre de représentant le maximum d'utilité. Cette divergence tient sans doute à la nature fédérale de la constitution des États-Unis : un État particulier, dont le délégué aurait abdiqué ses droits comme tel, fùt-ce pour monter au fauteuil de la présidence, se serait presque cru trahi ; aussi, de bonne heure et naturellement, le Speaker a établi cette tradition que sa nouvelle fonction ne lui faisait rien perdre de ses prérogatives de membre de l’Assemblée.

Il en résulte que le président de la Chambre des Représentants ne s'isole point de la vie politique comme le président de la Chambre des Communes : il reste au contraire avec son parti, assiste à ses réunions, et inspire sa tactique. Même son élection au fauteuil accroît son importance à cet égard : ordinairement, c’est lui qui préside le caucus et c’est lui qui prend linitiative de leur réunion toutes les fois que l'intérêt du parti l'exige. C'est lui encore qui est le mieux qualifié pour imaginer la tactique qu’il convient d'adopter et, dans le secret du caucus, il machine les artifices de procédure parlementaire qu'il favorisera au grand jour de l’assemblée pour faire triompher la politique de ses amis. D'autre part et surtout, devant la Chambre elle-même, le Speaker reste député et à ce titre, il conserve l'exercice de trois prérogatives importantes : le droit d'initiative, le droit de parole et le droit de vote.

En premier lieu, le Speaker conserve l'initiative des résolutions, ( des bills ou des amendements aux bills diseutés à la Chambre. De la sorte, il ne se contente pas

d’inspirer, par l'intermédiaire de ses amis, le travail législatif de l’assemblée. Ouvertement et délibérément, il y prend une part très directe et présente lui-même ses projets. Son influence, à cet égard, est d’autant plus grande que, pour les faire aboutir, il peut mettre à leur service ses droits de président : ainsi il est assuré que ses motions seront obligatoirement mises en délibération, car c’est lui qui les inscrira à l’ordre du jour et, pour les faire adopter définitivement, il ne manquera pas de désigner un comité complaisant.

Sur ce point, la tradition s’est établie dès Le début. A la Convention de Philadelphie, Washington, qui en était le président, déposa plusieurs amendements au projet de constitution (‘) et, depuis, le fait s’est maintes fois renouvelé. Clay prit liniuative d'un grand nombre de mesures législatives (?). Certains Speakers, même, ont proposé, du fauteuil de la présidence, des amendements à des projets discutés par la Chambre. C’est ainsi notamment qu’en 185%, le Speaker Linn Boyd annonça de son siège qu’il déposait un amendement au homestead bill, alors en discussion devant l’assemblée (*).

Cette initiative législative du Speaker peut d’ailleurs être appelée à se développer singulièrement, si le président de la Chambre des Représentants tend, comme certains le prévoient, à devenir une manière de premier ministre (4). Alors vraiment, il ne sera pas exagéré de

(1) Madison, Journal of the federal Convention, 744.

(2) Follett, op. cit., p. 78 et 79.

(3) House Journal, 33° Congr. 1° sem., 518.

(4) V. Bushnell Hart, « The Speaker as Premier », dans Practical Essäys on american Government, New-York, 1893.

dire avec miss Follett que l'activité parlementaire aux États-Unis se trouve concentrée entre les mains du Speaker ({).

En second lieu, le Speaker conserve l'usage de la parole et peut intervenir dans les débats de l’assemblée pour soutenir ses propositions ou prendre parti dans la discussion. L'affirmation de cette prérogative a été faite par Clay qui, pendant sa présidence, se mêla fréquemment aux délibérations de la Chambre. Mais cette intervention ne se produisait pas, semble-t-il, au sein de l’assemblée elle-même. Clay se réservait pour les comités pléniers dont la direction appartenait au chairman. En tout cas, nulle part on ne relève qu'il ait quitté son fauteuil de président pour intervenir dans les débats (?). Cependant vers 1860, les interventions du Speaker dans les délibérations de l’assemblée se généralisent et s’élargissent ; on voit des présidents abandonner leur siège pour participer aux travaux de la Chambre, même quand celle-ci n’est pas constituée en comité. Ainsi, le 21 février 1862, le Speaker Grow prononce un discours sur le homestead bill (*). Au 42° Congrès, Blaine propose d’instituer une commission d'enquête sur des accusations de concussion dirigées contre certainsmembres de l’assemblée (‘). Blaine est d’ailleurs coutumier de ces interventions : le 15 mars 1871, il prononce un discours pour légitimer son droit

(1) Follett, op. cil., p. 330.

(2) Follett, op. cit., p. 75.

(3) Congr. Record, 31° Congr., 2° sess., 909, (4) Congr. Record, 42e Congr., % sess., 8.