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d'intervention (‘). De même Colfax affirme qu’en devenant Speaker, il n’a pas abdiqué ses droitsde membre de l’Éta d’Indiana et, passant de la théorie à la pratique, intervient activement dans les discussions (*).

Enfin, le Speaker de la Chambre des Représentants peut, dans la plupart des cas, prendre part aux votes de l’assemblée, En vérité, le caractère de ce vote est assez délicat à déterminer, Ce n’est pas un simple « casting-vote » comme à la Chambre des Communes, c’est-à-dire un vote qui n'intervient que pour départager deux opinions qui ont recueilli un nombre égal de suffrages. Ce n’est pas davantage un vote prépondérant, au sens littéral du mot, car, il n’entraîne pas, par sa seule expression le triompbe de l'opinion qu’il adopte. C’est plutôt un vote comparable à celui que peut émettre tout député, sans autre portée juridique que ce dernier, mais parfois il ne constitue point seulement un droit pour le Speaker, c’est un devoir qu'il est obligé de remplir. Le règlement dit, en effet que « le Speaker ne sera pas obligé de voter dans les procédures législatives ordinaires, excepté quand son vote serait décisif ou en cas de vote par ballott » (*). Il en résulte que, tout d’abord, le Speaker doït voter lorsque

(4) Congr. Record, 42° Congr., 1° sess., 116-117.Ce droit avait, en effet été discuté: en 1887, en particulier, M. Patton avait soutenu que les règlements n'interdisaient sans doute pas au Speaker d'intervenir dans les débats, mais que, pour que cela füt possible, il était nécessaire que ce droit fût formellement reconnu par eux. Il avait déposé d’ailleurs une résolution en ce sens. Cette résolution fut écartée, la pratique ayant été considérée comme suffisante. V. Annals of Congress. 25° Congr., 1°° sess., 626-627.

(2) Congr. Pecord, 38 Congr., 1° sess., 1505-1540.

(3) Moreau et Delpech, op. cit., t. LI, p. 137.

deux opinions ont réuni à l'assemblée le même nombre de voix. L'opinion à laquelle il se range l'emporte alors obligatoirement, C’est le cas du « casting-vote » anglais. En second lieu, le Speaker doit encore voter lorsque son vote, donné à l’une des opinions en conflit, a pour effet d'aboutir à un partage égal de la Chambre. Dans cette hypothèse, le Speaker peut, ou bien voter avec la majorité, et la renforcer de cette manière, ou bien voter avec la minorité, ce qui aboutit à l’égalité et entraine l'échec de la motion. Enfin, le Speaker est obligé de voter lorsque son vote est nécessaire pour réaliser le quorum qui, aux États-Unis, est de la moitié plus un des membres de la Chambre, ou pour parfaire la majorité des deux tiers, lorsque cette majorité est exigée, en cas de revision constitutionnelle ou d’examen de bills qui ont été frappés du: veto du président de la République.

En dehors de ces hypothèses où le vote du Speaker est obligatoire, le droit de vote comme simple député a toujours été revendiqué par le président de la Chambre des Représentants. Au début ce droit lui était refusé : on prétendait que le fait d'exiger le vote dans certains cas emportait comme conséquence qu’il n’était pas permis dans les autres. Mais lorsque Clay devint président, sa nature très personnelle ne s’accommoda pas de cette interprétation. Il combattit la thèse et prit part à tous les votes de l’assemblée. Son exemple a été suivi et la règle est aujourd’hui que le Speaker vote quand il lui plaît.

L'influence du droit de vote du Speaker, dans le fait, est considérable, car le président de la Chambre des Représentants use jusqu’au bout de cette prérogative et

non seulement, il vote sur la mesure elle-même qui est soumise à l’assemblée, mais encore il vote sur sa prise en considération si bien qu’il peut ainsi s'opposer à la discussion d’une proposition qui lui déplaît (‘). D'ailleurs, quand il sait que son vote ne changera rien au résultat, le Speaker fait de ce vote une véritable manifestation. La plus remarquable de ce genre est, sans contredit, celle faite par le Speaker Boyd. On avait proposé de suspendre le règlement pour discuter un projet d'enquête sur le meurtre du député Marshall,assassiné en mission à Boston par une populace exaspérée. La proposition devait, pour être adoptée, obtenir les deux tiers des voix, puisqu'il s'agissait de suspendre le règlement. Elle ne recueillit que 68 voix contre 50 et ne put de la sorte être prise en considération. Néanmoins, Le Speaker Boyd ordonna d’ajouter sa voix à celles qui s’étaient montrées hostiles à la résolution (°).

Aïnsi, à ce premier titre, comme membre de la Chambre, le Speaker, porté au fauteuil, ne perd aucune des prérogatives qu’il tient de sa qualité de représentant : il propose, il parle, il vote. C’est là, dans une certaine mesure, la preuve que le Speaker n’abdique rien de ses droits politiques, mais cette preuve est une simple notation, en quelque sorte préliminaire, du rôle autrement important que joue le président de la Chambre des Représentants dans la vie politique américaine, quand il dirige les comités ou préside l’assemblée.

(1-2) Follett, op. cit., p. 153,

Um Se

Les relations du Speaker avec les comités

permanents où choisis de l'assemblée.

Une des plus importantes attributions politiques du Speaker est, incontestablement, le droit qu'il a de nommer les comités et de désigner les chairmen appelés à les présider, Les comités, en effet, sont, dans la réalité devenus les véritables législateurs et lon pourrait, sans trop

d'exagération, dire que la Chambre des Représentants

u'est le plus souvent qu'une Chambre d'enregistrement des décisions prises dans les comités. « La Chambre, dit M. Wilson, siège non pour discuter sérieusement mais pour sanctionner aussi promptement que possible les eonelusions de ses comités. Elle légifère dans les salles de comités, non par les décisions des majorités, mais par les résolutions de minorités ayant commission spéciale (‘), en sorte qu'il n'est pas loin de la vérité de dire que le Congrès en session est le Congrès en exhibition publique, tandis que le Congrès dans les salles de comité est le Congrès au travail, » C'est le gouvernement occulte par ces comités qui constitue ce que M, Wilson appelle le gouvornement congressionnel. L'influence des comités est d'autant plus grande qu'elle n'est pas limitée seulement À l'assemblée, elle s'extériorise en quelque sorte et s'étend au pouvoir exécutif lui-même. En fait, malgré la volonté contraire de la Constitution, il s'est, en effet, établi de bonne heure, au sein de ces comités des rapports assez

A) M, Wilson, op. eit., p. 8$. M. Wilson entend désigner par là la minorité de membres du comité qui représentent la majorité de l'assemblée,

D dt a rh ti tan cmt rit ct mitamte ati motte posant te. th tu. 4e, st. tft at ds dif £. ” » 7

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étroits entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif (!). S1 les comités ne peuvent exercer une action directe sur le gouvernement, ils le peuvent néanmoins indirectement. Les départements exécutifs doivent, par la force des choses, rechercher l’appui des comités pour faire aboutir les bills dont ils souhaitent le vote, ou adopter les crédits qui leur sont nécessaires. En revanche, ils sont obligés de tenir compte des observations et des désirs de ces comités, d'autant mieux qu’un certain nombre d’entre eux ont pour mission de contrôler les dépenses des divers départements ministériels, de surveiller leur comptabilité, ce qui leur donne le droit de faire comparaître devant eux les fonctionnaires et de les interroger sur les faits de leur administration. En un mot, ainsi que le dit M. Bryce, « d’autorité, Les comités n’en ont pas, les fonctionnaires étant seulement responsables devant leur chef, le président, mais la faculté de les interroger suffit pour mettre en échec toute une administration à moins qu’elle ne lui serve de direction. De cette enquête, peuvent, en effet, sortir des règlements impératifs et, d'autre part, le ministère, qui désire quelquefois des lois mais qui souhaite surtout de l’argent, a de puissants motifs pour vivre en bons termes avec ceux qui contrôlent la législation et la bourse (?). »

Cette influence extérieure des comités n'est comparable qu’à leur influence intérieure, à l’action victorieuse qu'ils exercent sur ce qui fait l’objet principal de leur compétence : l’élaboration des lois.

(1) V. Barthélemy, op. cil., p. 145 et suiv, (2) Bryce, op, cit., t, I, p. 231.

Tous les bills qui sont présentés à la Chambre, doivent être déposés sur le bureau du Speaker qui les renvoie au comité permanent compétent: Dès lors on peut dire que leur destinée est en quelque sorte remise entre les mains de ce comité. En présence de l’énorme quantité des bills qui lui sont renvoyés, le comité, pour aboutir, doit nécessairement faire un choix entre eux, si bien que souvent le bill, ainsi que le dit M. Wilson d’une façon très pittoresque, « en allant du pupitre du clerk à la salle des séances, passe un pont des soupirs parlementaires et gagne à jamais de sombres prisons d’oubli d’où il ne reviendra jamais (‘)». Si le comité s’avise de s’intéresser au bill et de le rapporter, son rapport peut être défavorable. C’est alors un arrêt de mort. C’est au contraire ia vie, si le comité conclut à l’adoption, car le Congrès, toujours débordé, s’en remet presque à la décision du comité dont le rapporteur est le maître de l’heure qui lui est accordée pour développer ses conclusions. Il en résulte que, en définitive le bill reflète surtout les vues du comité qui l’a examiné plutôt que celles de l’auteur qui l’a proposé et que la législation tout entière repose à ce point sur les comités que l’on a pu dire avec raison que « la règle qu'aucun bill ne doit être discuté sans avoir été rapporté par un comité pourrait presque se lire, sans avoir été approuvé par un comité (*). »

Par là même, les personnages qui sont placés à la tête de ces comités sont appelés à jouer un rôle prépondérant dans le Congrès. M. Wilson va jusqu’à définir le gouver-

(4) Wilson, op. cil., p. 76.

(2) Follett, op. cit., p. 243.

nement des États-Unis, « un gouvernement par les présidents des comités permanents du Congrès (‘) » et son

opinion est ratifiée par M. Bryce qui dit que ces prési-dents « deviennent, en réalité, des seconds ministres

devant lesquels les administrations tremblent et qui, bien

qu'ils ne puissent ni nommer ni destituer un directeur

des ports ou un douanier, ont la faculté en créant des

lois, d'imprimer une direction à la branche d’administra-

tion dont ces lois s’occupent (*) ».

Malgré cette importance donnée aux comités et à ceux qui les dirigent, il ne semble pas à première vue qu’une discipline existe entre eux et qu’une même âme puisse vivre dans cette poussière de comités qu’a organisée le Congrès américain. Il existe, en effet, une foule de comités à la Chambre des Représentants, on n’en compte pas moins de 60 variétés aux attributions les plus originales et les plus diverses. Cependant cet émiettement de l’autorité entre leurs mains n’est qu’apparent, et se trouve corrigé par deux faits : la hiérarchie qui s’est établie entre les comités et surtout la forte influence du Speaker qui tient les fils de tous les comités.

En premier lieu, une hiérarchie indiscutable s’est établie au profit de certains comités qui ont, pour ainsi dire, accaparé l’autorité entre leurs mains. IL est incontestable que le comité des appropriations de qui dépendent tous les crédits du budget américain, et que le comité des voies et moyens qui recherche les ressources correspondantes,

n’ont pas tardé à dominer, pour diriger leur action, les

(1) Wilson, op. cil., p. 418.

(2) Bryce, op. cit., p. 236.

autres comités de l'assemblée. Ceux-ci, dit M. Wilson, « doivent prendre leur tour dans l’ordre établi où ils sont appelés par le Speaker, se contentant des miettes de temps qui tombent des tables des comités privilégiés (‘) ». Mais celui qui l’a emporté de haute lutte sur tous c’est assurément le comité des règlements.

À l’origine ce comité devait se borner, comme son nom l'indique, à l'examen des règlements de la Chambre. Mais en 1889 un droit formidable lui a été reconnu, celui d’exercer un contrôle sur l’ordre des affaires à la Chambre. Jusqu’alors aucune autorité, au Congrès, n’était qualifiée pour décider dans quel ordre les bills étudiés par les comités seraient rapportés à l’assemblée : en fait, la discussion avait lieu dans l’ordre du dépôt des rapports. Mais il vint une heure où cette pratique fut reconnue impossible par suite de l’activité législative débordante des députés et Miss Follett a calculé qu’au 51° Congrès, 20.000 propositions avaient été déposées et que si la Chambre avait voulu les examiner toutes, en travaillant 300 jours et 5 heures par jour, elle n’aurait pu consacrer à chacune d'elles que 4 minutes et demie (*). Le Speaker tenta bien, il est vrai, de résister au courant par un exercice très rigoureux de son droit de reconnaissance à l’égard des membres de l’assemblée puis en donnant la préférence à certains rapporteurs sur les autres. Mais ces freins étaient singulièrement primitifs et insuffisants. C’est alors que le comité des règlements reçut le pouvoir de faire des rap-

(1) Wilson, op. cit., p. 81.

(2) Follett, op. cit., p. 306.

ports à l’assemblée sur la marche des affaires et de lui soumettre tout d’abord les mesures urgentes qui demandent une prompte discussion (‘). Puis on décida au 92° Congrès que le comité aurait à tout instant le droit de faire des rapports à la Chambre sur les règlements et l'ordre des affaires. Enfin Le 53° Congrès lui reconnut la faculté de se réunir à toute époque et même pendant que l'assemblée est en séance (*). Désormais, c’est le comité des règlements qui dirige en' maître le travail législatif de la Chambre et il ne suffit plus, pour faire aboutir un bill, que le comité chargé de le rapporter lui soit favorable, il faut encore qu'il ait l’agrément du comité des règlements devenu une sorte de comité directeur du Congrès.

Bien plus encore que cette hiérarchie cependant très puissante, l'influence directe et quotidienne du Speaker sur les comités a mis de l’ordre dans l’action éparse de ces comités.

Au premier Congrès, les comités avaient été nommés au scrutin par la Chambre des représentants elle-même. Mais l'inconvénient de ce système, par le désordre qu'il créait, était apparu immédiatement et, dès le 18 janvier 1790, l'assemblée décida de remettre au Speaker son droit de nomination (‘). Depuis lors, le Speaker a toujours conservé cette prérogative qui lui permet de coordonner l'effort législatif du Congrès. Dès son élection

(1) Follett, op. cit., p. 275-276.

(2) Règle XI. Moreau et Delpech, op. cit, If, p. 450. (3) Annals of Congress, 1° Congr., 2° sess., 1056.

au fauteuil, il désigne les onze à treize membres du Congrès qui doivent composer chaque comité. Jusqu'à 1860, cette nomination se faisait seulement pour la durée d’une session, mais, à partir de cette date, le Speaker a désigné les comités pour toute la durée du Congrès ("), donnant ainsi un caractère permanent à ces comités.

D'autre part et surtout, le Speaker est appelé à désigner les chairmen ou présidents de ces comités. Sans doute, au début, ce droit ne lui était pas reconnu et résultait seulement de l’usage qui veut que le membre le premier nommé soit le président du comité et cette intervention indirecte du Speaker était très peu apparente puisque le Manuel de pratique parlementaire de Jefferson enseigne que les comités ont le droit de choisir leurs chairmen (*). Mais de bonne heure, les règlements ont consacré formellement la prérogative du Speaker de désigner les présidents des comités.

Or il n’est pas douteux que le Speaker s'inspire de considérations politiques soit pour désigner lés chairmen, soit pour choisir les membres qui doivent composer les comités. |

C’est en homme de parti qu’il choisit le chairman : « Le président des commissions, dit M. Bryce, est toujours pris dans le parti en majorité dans la Chambre. La distribution des postes de cette nature est un puissant instrument de patronage, puisqu'elle permet au Speaker d'accroître son autorité et celle de son parti, en même

(1) Follett, op. cit., p. 218 et suiv.

(2) Jefferson, Manuel de pratique parlementaire, édition Hautes Delpech et Marcaggi, 1905, p. 44.

temps que de récompenser ses amis (‘). » Sans doute, la courtoisie obligeait autrefois le Speaker à donner à son prédécesseur une présidence importante et jusqu’à ces dernières années, il était d'usage de placer à la tête d’un comité puissant les membres éminents de la minorité. En 1893, Welster fut placé par Clay à la tête de l'important comité de justice. John Quincy Adams, bien que presque toujours en opposition avec le Speaker, reçut, pendant presque tout le temps qu’il passa au Congrès, la présidence d’un comité. En 1856 Davis se crut obligé de confier au gouverneur Vence de l'Ohio la présidence du comité des pétitions. Mais le Speaker, lorsqu'il le croit nécessaire pour son parti,n’hésite pas à enfreindre ces usages, et en 1857,

on voit Ow exclure du comité des territoires, alors très

important, M. Giddings, doyen de l’assemblée, afin que le bill relatif au Kansas puisse être sûrement présenté. D’autres fois, après avoir désigné, comme chairman d’un comité, un membre de la minorité, le Speaker l'entoure de députés représentant si bien des intérêts opposés à ceux de leur président que l’influence de ce dernier se trouve annihilée. Ainsi fit Blaine à l'égard de Buttler à qui il lui était difficile de refuser une présidence (*), il le nomma chairman d’un comité entièrement défavorable aux idées

(1) Bryce, op. cit., lome I, p. 206.

(2) Buttler accused Blaine of having appointed him chairman against his wishes to which the Speaker replied: « Because [ knew very well {hat if L omitted to appoint the gentleman it would be heralded throughout the length and the breadth of the country... that the Speaker had packed (he commitee. withe wead-kneed Republicans who would not go into an investiga-

bion so vigourously as he would. » Follett, p. 228.

préconisées par Buttler. Certains Speakers même, dans l'intention de nuire à des membres influents de la minorité, les ont placés à la tête de comités dont l’attitude devait les compromettre. En 1835, notamment, John Quincy Adams se plaignit d’avoir été placé à la tête d’un comité relatif à un bill émanant du Sénat et qui fixait la frontière septentrionale des États d’Indiana, d’Ohio et d’Illinois, ce qui risquait de lui aliéner les 29 représentants de ces trois États (!).

A côté de cette action directe et en quelque sorte apparente exercée par le Speaker sur la nomination des chairmen, il lui arrivait parfois d'agir d’une façon qui,

pour être occulte, n’en était pas moins efficace : avant de nommer un membre de l’assemblée, chairman d’un comité, il s’entendait avec lui, le faisait consentir formellement à proposer ou à ne pas proposer certaines mesures. En 1883 Carlisle fut accusé d’avoir nommé Buckner, président du Comité de la Banque et du Cours, et Bland chairman du Comité de la Monnaie, uniquement parce qu’ils avaient pris l’engagement à son égard de ne pas présenter certains bills dont ils étaient partisans mais qui déplaisaient au Speaker : Buckner promettait de ne pas combattre le système dela Banque nationale et de ne pas se présenter à de folles spéculations sur les cours,et Bland

(1) The greatest injury he[the Speaker] has done me was by appointing me chairman of the committee on the bill from the Senate fixing the northern, boundary of the States of Ohio, Indiana and Illinois — a service which it was impossible for me honesily Lo perform without indisposing bitterly against me three whole States of the Union and tiventy-nine members, their representalives in the House. J. Q. Adams, Mémoires, IX, 214.

renonçait à défendre ses projets de libre frappe de l’argent.

C’est également la mêmne préoccupation qui guide le Speaker dans le choix du chairman du comité de la Chambre entière (‘). Il désigne celui qui lui paraît le plus capable de diriger l'assemblée suivant les vues du parti. Si parfois, sous prétexte de courtoisie, le Speaker nomme un adversaire à cette fonction, il est aisé de reconnaître que son mobile est tout différent et qu’il veut alors ménager ou immobiliser un adversaire redouté. John Quincy Adams raconte qu’il fut appelé au fauteuil le 13 décembre 1836, lors de l’examen du message du Président de la République, « afin qu'il ne pût pas prendre part aux débats sur les résolutions » (*).

Par la désignation des chairmen le Speaker exerce certainement une influence sur Les comités, mais son action devient une véritable mainmise quand il s’agit de nommer les membres de ce comité. Le Speaker est guidé dans son choix, non pas par le souci de faire de ces comités d’importantes commissions d’études, composées des hommes les plus capables et les plus aptes à remplir cette mission sans acception d’opinions politiques, mais seulement par l'intérêt du parti auquel il appartient et souvent par le désir de plaire à la fraction de ce parti à laquelle il est plus directement attaché. Sans doute, la minorité doit être représentée dans les comités et doit

(1) A ce comité sont renvoyées les affaires les plus importantes pour y recevoir les modifications les plus conformes à l’opinion de la majorité. V. Mo-

reau et Delpech, op. cit.

(2) Adams. Mémoires, IX, 322.

même, autant que possible, avoir une représentation proportionnée à son importance dans l'assemblée, mais la majoritéappartient toujours auü parti dominant. D'ailleurs, au sein même des comités, le Speaker trouve encore l’oc. casion de favoriser son parti en plaçant les hommes puissants de la minorité, là où leur influence restera stérile et ceux de moindre envergure dans les comités importants. Ainsi John Quincy Adams accusa le Speaker « de lui donner un comité meilleur qu’à la session précédente, parce que ce comité n'avait rien d’important à accomplir pendant cette session. »

Le Speaker en use avec la même liberté à l'égard de la composition des comités choisis (‘), ainsi que le montre un fait qui se produisit en 1858. Par un vote de 115 voix contre 111, la Chambre avait décidé la nomination d’un comité de quinze membres pour faire une enquête sur certains incidents. Pour se conformer à la volonté de l’assemblée, le Speaker aurait dû composer le comité, de façon à donner la majorité à ceux qui étaient favorables à l'enquête. M. Ow, néanmoins, procéda d’une autre manière et désigna huit membres qui avaient voté contre l'enquête et sept membres ayant voté pour cette enquête. Même, lorsque les membres de cette minorité voulurent, dans un rapport, se plaindre de ce que le comité avait

refusé de remplir La mission qui lui avait été confiée, le

Speaker décida que la minorité n'avait pas le droit de faire un rapport (°).

(1) Les comités choisis, à la différence des comités permanents, ne sont nommés que pour l'étude d’un point spécial et cessent d'exister dès que leur rapport est déposé,

(2) V. Follett, op. cit., p. 234.

Après avoir ainsi composé les comités, le Speaker décide quelles affaires seront soumises à chacun d’eux. Sans doute, le plus souvent, il n’y aura aucune discussion possible sur le choix du comité qui devra examiner une question. Mais il y a cependant beaucoup de cas, où l'espèce d’indécision qui existe dans la délimitation du domaine respectif de chaque comité, rendra la décision plus difficile et plus délicate. Ainsi, l’auteur d’un bill relatif au traitement d’un collecteur de port et à l’application d’un nouveau règlement à certain port, soutenait que sa proposition devait être renvoyée au comité des dépenses de la Trésorerie, tandis qu’un autre membre demandait son renvoi au comité des voies et moyens. Le Speaker, de son côté, était d'avis que le comité du Commerce était, dans cette hypothèse, seul compétent et c’est à lui qu'il renvoya la proposition.

Aussi bien ce droit pour le Speaker de décider de la compétence des comités lui permet encore d’intervenir utilement en faveur de son parti. Le sort d’un bill, ainsi qu'on le comprend aisément, dépend beaucoup du comité auquel il est renvoyé et l’on peut être persuadé que si plusieurs comités paraissent indifféremment compétents pour connaître d’une question, le Speaker, généralement, la soumettra à l’examen de celui des comités qui paraîtra l’étudier d’une manière plus conforme aux vues du parti.

On comprend de la sorte que l’exercice de ces prérogatives soit l’une des principales préoccupations du Speaker. « La répartition par ses soins, dit M. Bryce, des membres de la Chambre dans les commissions est un point critique dans l’histoire d’un Congrès, un de ces faits

qui passionnent les esprits au plus haut degré. Le Speaker consacre à ce travail les quinze jours qui suivent son élection, il y donne une attention comparable à celle d’un premier ministre d'Europe à l’occasion de la composition de son cabinet. Le parallèle peut être poussé plus loin et, de même que les présidents des principales commissions peuvent être assimilés aux ministres d'Europe, de même le Speaker est de son côté un grand chef de parti en même temps que le président d’une assemblée délibérante (‘). » Le Speaker, en un mot,est une sorte de premier ministre (*) qui surveille, par ses comités, le mouvement de toute la machine parlementaire. À cet égard, le développement des attributions du comité des règlements, qu’il a favorisé sinon préparé, l’a smgulièrement servi. ; À l’origine, lorsque ce comité était confiné dans l’examen ingrat des règlements de la Chambre, le Speaker n’était pas appelé à en faire partie. Mais en 1860, déjà, la question de la composition de ce comité fut posée et le Speaker fut admis à y entrer avec quatre autres membres, dont le choix lui appartint d’ailleurs. Sans doute la tradition veut qu’il soit obligé de désigner deux membres de la minorité en même temps que deux membres de la majorité, mais outre que ces derniers sont ses créatures, il est à remarquer que sa présence au comité lui donne une incontestable prépondérance. Suivant l'expression

(1) Bryce, op. cüit., I, p. 207.

(2) V. Bushnell Hart, « The Speaker as Premier ». Practical Essays on american Government, New-York, 1893,

de Reed, le comité des règlements se trouve ainsi composé « du Speaker et de deux assistants » (').

Or les décisions de ce comité, nous l’avons dit, sont très importantes : non seulement il fixe la priorité des questions, mais encore il détermine la durée des débats, fixe l'heure de la clôture des scrutins, toutes questions capitales pour le sort d'une proposition. Toutnaturellement, ces points divers sont examinés par le comité dans un intérêt de parti et déterminés par une pensée politique si bien que, placé à sa tête, le Speaker se trouve à la première place pour faire triompher la tactique la plus favorable à son parti. La remarque en a été faite par les auteurs américains eux-mêmes. « Le Speaker et quelques autres membres éminents de son parti se sont formés en comité officieux pour fixer l’ordre du jour de la Chambre. Ce mandat du Speaker repose simplement sur ce fait qu’il a été choisi par les membres de son parti, dans l’assemblée, comme leur leader en matière législative. Sans avoir précisément l'intention de créer une nouvelle ou plus puissante autorité, entre les mains du Speaker, les majorités récentes se sont ainsi laissé aller à confier à un corps peu nombreux dans lequel le Speaker a la prépondérance, la direction non pas seulement de la politique de leur parti, mais encore de l’œuvre législative de la Chambre... Le comité des règlements est supérieur à tous les comités permanents du Congrès parce qu'il exprime la volonté générale du parti sur le point de savoir si le travail de ces comités sera ou ne sera pas porté

(1) Congr. Record, 53° Congr., 1r° sess., p. 1033.

à l'attention de l’assemblée. L'homme qui dirige ce comité, ou qui en est le membre le plus puissant, est donc un chef politique reconnu qui formule la ligne de conduite du parti, c’est un « premier » législatif. Or cet homme, c’est le Speaker (‘). »

Ainsi par ses rapports avec les comités, par les droits supérieurs qu’il exerce sur eux, le Speaker a sur la législation américaine l'influence la plus formidable qui soit et ne laisse plus à la Chambre qu’un seul droit, suivant la forte expression de miss Follett, celui d’être « le fabricant du réel fabricant » (*). La manière d’être, au fauteuil de la présidence, dans l’exercice des attributions traditionnelles de la fonction, vient couronner et comme synthétiser cette conception du Speaker maître quasiabsolu des destinées politiques des Congrès américains.

3° Le Speaker au fauteuil.

« Quand vous entrez, dit M. Bryce, dans la salle des séances de la Chambre des Représentants, votre première impression est une impression de bruit et de tumulte. Les couvercles des pupitres qui s'élèvent et s’abaissent, le grincement des plumes, les battements des mains pour appeler les grooms, les piétinements des pieds, le murmure des conversations sur les bancs et dans les galeries, tout cela fait un vacarme que le président avec les coups

(1) Bushnell Hart, op. cit., p. 15 à 17.

(2) Follett, op. cit., p. 247.

secs de son marteau, ou les orateurs, malgré leurs efforts pour enfler La voix, ne peuvent que très difficilement dominer (!).» Cette confusion et ce chaos tiennent sans doute, en grande partie, à l’architecture de la salle en même temps qu'aux allures naturellement très libres des Américains.

Située dans l’aile méridionale du Capitole à Washington, trois fois plus grande que celle de laChambre des Communes anglaise, la salle des séances de la Chambre des Représentants paraît immense avec sa multitude de pupitres et de sièges, et l’orateur, qui parle de sa place à défaut de tribune, semble égaré et singulièrement isolé dans cette immensité. « On à, dit encore M. Bryce, la sensation qu'il s’adresse à un mobilier plutôt qu’à des hommes (:). » Encore s’agit-il d’un mobilier bruyant, bousculé sans ménagement par des collègues qui vaquent à leurs occupations pendant que là-bas, loin d’eux, souvent sans qu’ils s’en doutent, quelqu'un parle. C’est à peine si, autour de l’orateur, quelques amis se groupent et écoutent ; les marques d’approbation sont rares et isolées, de même que les interruptions et les cris. Cet aspect ne se modifie qu'aux jours des séances importantes : alors, pour entendre, les députés quittent leur place, se rapprochent de l’orateur, et les journaux signalent « que le discours de M. un tel ou un tel a attiré des auditeurs de toutes les parties de la Chambre » (°).

D'ailleurs, il y a fort peu d’orateurs à la Chambre des Représentants dont les membres n’appartiennent pas à

(1-2-3) Bryce. La République américaine, Pline 10:

l'élite de la nation. De plus, le public américain, toujours affairé et emporté par le tourbillon de la vie pratique, ne s'intéresse que de très loin ou très occasionnellement aux débats du Congrès. Enfin, les députés ne sont là, en quelque sorte, que de passage : élus pour deux ans seulement, souvent ils ne reviennent pas; c’est une foule qui passe et ne trouve presque pas le temps de se connaître et de se discipliner (‘).

Cette anarchie, cependant, pour ne pas rester stérile, a besoin d’une direction et d’un maître. À la Chambre des Représentants, cette direction. ne pouvait venir que du Speakership et ce maître ne pouvait être que le Speaker : les ministres ne peuvent, en effet, pénétrer dans la salle des séances et les leaders attitrés, chargés de guider les partis ou de leur donner le mot d’ordre, n’existent point aux États-Unis. Aussi bien, dans la salle, les sièges des députés sont disposés, tous, en rang concentrique et tournés du côté du président, dont le magnifique fauteuil de marbre est placé sur une plate-forme également de marbre faisant saillie dans la salle (?). Vers lui, vers le Speaker tous les regards se dirigent, comme attirés par la seule puissance qui soit dans l’assemblée ; c’est Là, naturellement, fatalement presque, que l'impulsion devait être cherchée et c’est de là qu’elle est venue en fait. Le Speaker est, pour ainsi dire, devenu le maître absolu de la Chambre des Représentants.

(1) V. le chapitre si pessimiste et si méprisant de Bryce sur le personnel parlementaire.

(2) Bryce, op. cit , p. 209.

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Aussi bien, le Speaker américain ne se heurte à aucun concurrent. Tandis qu’en Angleterre le chairman of committees se substitue, en maintes occasions,au Speaker de la Chambre des Communes, le Speaker de la Chambre des Représentants, au contraire, est à vrai dire le seul président de l'assemblée. La constitution et le règlement de la Chambre ne prévoient pas, en effet, de vice-présidence dont les titulaires auraient pour fonction de suppléer le Speaker. Le règlement de la Chambre permet bien au Speaker de se faire remplacer, mais il lui accorde en même temps le droit de désigner lui-même son suppléant, lorsque son absence ne doit pas durer plus d’un Jour ou plus de dix en cas de maladie (‘). Sans doute, le choix du Speaker doit être approuvé par la Chambre et, d'autre part, lorsque le Speaker n’a pas fait de nomination ou lorsque son absence se prolonge pendant plus de dix jours, l’assemblée élit un Speaker pro tempore. Mais ces présidents temporaires ne rappellent que de très loin les vice-présidents des Chambres européennes, désignés à l'avance, toujours prêts à se substituer au président empêché.Ce ne sont que des personnages épisodiques. D’ailleurs le Speaker, quand il choisit son suppléant, nomme en général un homme de son parti, dont il est sûr et qui agira conformément à ses vues, c’est-à-dire à celles de son parti. A l’origine, le Speaker portait quelquefois son choïx par courtoisie sur un des membres en vue du parti opposé au sien, parfois aussi sur un des personnages les plus éminents de la Chambre sans distinc-

(1) Moreau et Delpech, op. cül., t. II, p. 137.

tion d'opinion. C’est ainsi qu'Hunter, White, Stevenson et même Polk appelèrent au fauteuil John Quincy Adams et que Winthrop fut souvent appelé à présider par ses adversaires politiques. Mais, de bonne heure, cette pratique s’est atténuée et les Speakers désignent souvent aujourd'hui pour lintérim du fauteuil non seulement des hommes appartenant à leur propre parti, mais encore, parmi ces derniers, ceux dont les idées se rapprochent le plus étroitement des leurs.

Ce monopole de la présidence, confié au Speaker, qui s’est développé dans un milieu particulièrement favorable, s’iln’a pas conduit tout à fait à un absolutisme sans frein du Speaker, a donné naissance en tout cas à quelque chose qui s’en rapproche singulièrement. Le Speaker de la Chambre des Représentants a, pour ainsi dire, la maîtrise de l’assemblée presque sans contrôle. Sans doute, comme tout président, il a des attributions qui rentrent normalement dans sa mission de directeur des débats et de représentant de la Chambre. C’est ainsi qu’il lui appartient d'ouvrir la séance et de prononcer leur clôture, d'annoncer l'ordre de la discussion, d’exposer et de poser les questions, de proclamer le résultat des votes, de maintenir l’ordre dans l’assemblée, de prononcer à cet égard les rappels à l’ordre et d’exercer en général le pouvoir disciplinaire, de recevoir les messages et autres communications du gouvernement et des pouvoirs extérieurs à l'assemblée, de légaliser les documents et autres actes de la Chambre. Mais il jouit, en outre, aux États- Unis, de certaines prérogatives particulières et surtout il les exerce, de même que ces attributions qui lui sont

communes avec tous les présidents, dans un tel esprit de domination et de parti que l’influence qu’il en retire s'affirme, décisive, sur l’activité parlementaire du Congrès américain.

La principale et la plus originale des prérogatives qui distinguent le Speaker américain des présidents des autres assemblées est, sans contredit, celle de la recognition. Cette attribution consiste à lui reconnaître le droit de désigner librement l’orateur qui aura la parole. À la Chambre des Représentants, pour avoir « droit au parquet », il faut se lever, s’adresser au Speaker et être reconnu par lui. La Règle XIV du Règlement dispose « que lorsque deux ou plusieurs membres se lèvent en même temps, le Speaker désignera celui qui aura la parole le premier (‘). » Ce pouvoir, en apparence anodin et inoffensif, mais formidable entre les mains du Speaker, a pour effet immédiat de singulariser, de manière très pittoresque, l’aspect d'une séance américaine. Pour le comprendre même, il faut une certaine accoutumance, tellement son exercice. est inattendu : le Speaker ressemble un peu à ces professeurs qui, du haut de leur chaire, ne veulent interroger que les bons élèves, ceux qu'ils connaissent et négligent les « nouveaux » qu'ils ignorent. Le nouveau député, en effet, dit M. Wilson, « découvre qu'obtenir la parole est une entreprise difficile et précaire. IL est certain qu'il y en a d’autres qui la désirent autant que lui et son indignation. se trouve excitée par ce fait que le Speaker ne daigne même pas se tourner vers lui, bien qu'il doive avoir

(4) Moreau et Delpech, op cil., t. IL, p. 153.

entendu son appel; c’est quelque autre qu’il désigne sans hésiter et comme une chose toute naturelle ({). »

C’est qu’à la Chambre des Représentants, la pratique parlementaire reconnaît au Speaker le plus large pouvoir d'appréciation pour accorder la recognition. Le plus sûr moyen de l'obtenir est d’appartenir au parti du Speaker et encore faut-il que le Speaker soit assuré que l’intervention n’est pas contraire à l'intérêt du parti. Aussi a-t-on vu certains Speakers aller jusqu’à demander au député qui se levait dans quel but il désirait obtenir la parole, et ne la lui accorder que si la réponse lui paraissait satisfaisante.

Même lorsque avant la discussion, le Speaker a dressé une liste des membres qui désirent prendre la parole au cours des débats, il ne se considère pas comme lié par elle et désigne arbitrairement ceux qu’il croit devoir reconnaître. C’est au reste de plus en plus inspiré par des considérations politiques, que le Speaker use de ce droit de reconnaissance. Beaucoup s’en sont plaint, notamment, sous la présidence de Blaiïne, il était fort difficile d’être reconnu à moins d'être partisan de la mesure que soutenait le parti du Speaker, ou de consentir au préalable les modifications que le président jugeait utiles. La résistance du Speaker ne fut pas moins typique, à cet égard, en 1885. À cette époque, grâce à l’alliance des républicains et d’un groupe important des démocrates, on eût abrogé la taxe intérieure sur le tabac sans l'attitude de Carlisle qui refusa toujours de laisser présenter la pro-

(1) Wilson, op. cit., p. 73.