SAVE D

(3) Voir à ce sujet Bazire, Les conditions du travail dans les adjudications publiques, thèse, Poitiers, 1898, p. 13 et ss.; Lambert, La stipulalion pour autrui, thèse, Paris, 1893; Delamain, Les slipulations dans l’intérét des tiers dans les contrats administratifs, thèse, Paris, 1910, et la série complète des documents dans Lambeau, Les conditions du travail dans les chantiers communaux, Paris, Imprimerie Municipale, 1896.

Ville elles eurent plus que la valeur d’un simple document consultatif, les prix acceptés par les entrepreneurs et les ouvriers y furent insérés ; une commission mixte les révisait. Mais en 1882, les prix publiés ayant été plus élevés que ceux de la série précédente les chambres syndicales de patrons refusèrent d'y adhérer. Dès lors les séries perdaient toute utilité pratique, leur suppression fut votée le 5 mai 1882 (1).

Presqu’aussitôt une proposition était faite pour les rendre obligaloires par voie d'insertion dans les cahiers de charges. En même temps étaient réclamées l'interdiction du marchandage, la réduction de la journée de travail, la limitation du nombre des ouvriers étrangers.

Après bien des alternatives rapports, avis de comités, propositions nouvelles), une première délibération fut votée le 31 juillet 1886, adoptant le principe de Ja journée normale de 9 heures et du repos hebdomadaire (2). Le 27 avril 1887 une seconde délibération complétait la pré-

cédente ; en voici le texte :

« Art. 1. — 1° Les prix de la série officieile en ce qui concerne les salaires seront strictement appliqués aux

travaux de la ville de Paris ; 2° Les prix des salaires peuvent être déterminés de deux manières. Si l'ouvrage est fait à la journée, le prix du

(1) Lambeau, op. cit., p. 162.

(2) Lambeau, op. cil., p. 903.

salaire est fixé par le prix de la journée ou de l'heure. Si l'ouvrage est fait aux pièces, Le prix du salaire s'entend du prix élémentaire de main-d'œuvre, quelque soit le temps passé par l'ouvrier ; ainsi, par exemple, le mètre cube de pierre de taille sera payé par le prix obtenu en multipliant la quantité de temps moyen nécessaire, soit 5 heures, par le prix de l'heure, l’ouvrier restant libre de faire l’ouvrage soit en 4 heures, soit en 6 heures, et de même pour tout autre ouvrage ;

3° Enfin les ouvriers employés constamment sur les chantiers ou ateliers de la Ville, pour lesquels des règlements particuliers déterminent le service et le salaire payé au mois ou à l’année, pour lesquels par conséquent le chômage n'existe pas, doivent être considérés comme des employés à lrailement fixe auxquels les prix de série ne sont pas applicables.

« Art. 2. — La série officielle de la Ville de Paris sera revisée annuellement de façon que les prix des salaires soient toujours en rapport avec le taux des subsistances et les conditions générales de l'existence des travailleurs.

« Art. 3. — Chaque année la série annuelle sera applicable,en ce qui concerne les salaires aux travaux entrepris depuis plusieurs années.

« Art. 4. — Le Conseil invite l'administration à faire

exécuter la loi en ce qui concerne le marchandage » (1).

(1) Lambeau, op. cit., p. 1053.

Le 29 juillet 1887 le ministre de l'Intérieur donnait ordre au Préfet de la Seine de refuser son approbation à la délibération du 27 avril, celle-ci violant le principe de la libre concurrence dans les adjudications, principe contenu dans l’article 1°’ de l'ordounance du 14 novembre 1837 (1). La lutte était engagée.

Eu ettet le Conseil municipal décida de résister : le 30 décembre 1887 il refaisait application des conditions du travail à des travaux de la Ville, et le 29 février 1888 il maintenait ses délibérations des 31 juillet 1886 et 27 avril 1887. Îl menaçait même en cas de refus persistant d'approbation de la part de l'administration, de faire exécuter tous les travaux en régie et en leur appliquant naturellement toutes les conditions du travail.

Quelques jours plus tard, le 17 mars 1888, un décret rendu après avis du Conseil d'Etat, annülait les délibérations des 27 avril et 30 décembre 1887 et 29 février 1888.

1l est essentiel d'en reproduire les considérants ;

« Considérant que, par cette délibération, le Conseil municipal a imposé aux adjudicataires des travaux de la Ville l'obligation de payer à leurs ouvriers, pour une journée de travail réduite à 9 heures, un salaire uniforme fixé par la série officielle des travaux de Paris; que le taux de

ce salaire est déterminé sans que l'entrepreneur et ses ouvriers

(1) Sirey, L. ann., t. II, p. 388.

puissent tenir comple ni de l'état du march?, ni du mérite professionnel des travailleurs.

« Considérant que s'il appartient au Conseil municipal de régler, dans l'intérêt de la Ville, les conditions des adjudications, t ne peut, sans sortir de ses allributions et sans porter atteinte à la liberté du travail, substituer une réglementation imposée à l'effet légal des conventions entre patrons et ouvriers ;

« Considérant en outre que la délibération du 27 avril 1887, après avoir posé le principe d’une révision annuelle du taux des salaires, décide que le résultat de cette révision sera applicable aux travaux entrepris depuis plusieurs années ;

« Considérant que par cette disposition, le Conseil municipal de Paris, au mépris du principe de l’irrévocabilité des conventions, s’est attribué le droit de modifier les marchés en cours d'exécution ; qu'il altère l'essence même du contrat d'adjudicalion, puisque l'entrepreneur, lié définitivement envers la Ville, peut chaque année se voir imposer des charges nouvelles les plus rigoureuses;

« Considérant, d'autre part, que l'ordonnance réglementaire du 4 novembre 1837 oblige toute commune à donner, avec concurrence et publicité, les entreprises pour travaux et fournitures; qu'aucun Conseil municipal ne saurait se soustraire ni directement, ni indirectement à cette prescriplion édictée dans l'intérêt des finances communales.

« Considérant que les clauses ci-dessus rappelées de la

délibération du 27 avril 1887 ont pour effes de dénaturer le contrat d'adjudicahon et de restreindre la concurrence; qu'elles

sont de nature à éloigner les soumissionnaires ou tout au moins à rendre les rabais illusoires ; que le Conseil muni-

cipal, en prétendant soumettre les travaux de la ville de Paris à un régime spécial, aussi contraire à la loi qu’à l’intérêt des finances municipales, est sorti de la limite de ses attributions légales et que, par suite, la délibération susvisée tombe sous l’application de l'article 14 de la loi du 14 avril 1871 (1), etc... »

La délibération du 31 juillet 1886 relative à la journée de 9 heures et au repos hebdomadaire n'était pas annulée,

ces deux mesures pouvaient donc être librement stipulées.

Les arguments du décret du 17 mars 1888 sont d’un poids considérable. En ce qui concerne notamment l’article 3 de la délibération du 27 avril 1887, l’illégalité de la mesure qui faisait rétroagir aux entreprises antérieurement soumissionnées les changements de tarifs, est absolument flagrante.

Le Conseil municipal lui-même le reconnut, et, résolu

à résister pour tout le reste au Gouvernement, il vota le

(1) L 14 avril 1871, art. 14. — Le Conseil municipal de Paris ne pourra s'occuper à peine de nullité de ses délibérations que des matières d’administration communale telles qu’elles sont déterminées par les lois en vigueur sur les attributions municipales. En cas d'infraction, l'annulation sera prononcée par décret du chef du Pouvoir exécutif (S. L. ann, t. VII, p. 30).

31 mars 1888 une délibération dont l'article unique était

ainsi CONÇU :

« Article unique. — La délibération en date du 27 avril

1887 est reprise sauf l’art. 3 qui est rapporté (1). »

Dans la même séance le Conseil, qui ne se faisait pas beaucoup d'illusions sur le sort qui attendait sa nouvelie délibération, décidait que l’on écarterait préalablement des adjudications les soumissionnaires qui n’accepteraient pas les conditions du travail. Il espérait pouvoir, de cette façon, imposer les conditions malgré l'opposition de ladministration.

Sur ces entrefaites survint un changement de ministère. Le nouveau Président du Conseil, M. Floquet paraissant assez bien disposé pour le Conseil municipal, celui-ci engagea aussitôt des pourparlers qui aboutirent à une entente, et c’est d'accord avec le gouvernement que fut votée, le 2 mai 1888, une délibération nouvelle qui excluait la rétroactivité et substituait au salaire uniforme

le salaire minimum :

« Art. 4. — Les conditions du travail des ouvriers seront réglées de la manière suivante dans les cahiers des charges servant de base aux adjudications de la Ville de

Paris:

(1) Lambeau, op. cit., p. 1216.

« L'emploi de sous-entrepreneurs, tâcherons ou marchandeurs est formellement interdit.

« Les ouvriers employés aux travaux de la Ville devront être occupés pour le compte direct des adjudicataires, sans aucun intermédiaire.

« La durée normale de la journée de travail ne pourra pas excéder 9 heures de travail effectif, et il y aura un jour de repos par semaine.

« Si l'ouvrage est fait à la journée ou à l'heure, l’entrepreneur sera tenu de payer à l'ouvrier dans chaque catégorie de profession le prix minimum obligatoire fixé à la série sans rabais.

« Si l'ouvrage est fait aux pièces, les prix de salaire seront déterminés par les prix élémentaires mentionnés aux sous-détails de la série; en cas d'absence de sousdétails pour un travail déterminé, les prix seront fixés de manière à assurer à l’ouvrier le prix minimum obligatoire de la journée fixé à la série sans rabais.

« L'ouvrier aura droit au bénéfice des dispositions de la série relatives aux plus-values indiquées au prix de la série.

« Dans les circonstances exceptionnelles où, par suite d'un cas fortuit, l'ingénieur ou l'architecte qui dirigerait les travaux, auloriserait l’exéculion d’un travail en dehors des heuresréglementaires, les heures supplémentaires ainsi autorisées seront payées le jour au prix de l'heure aug-

menté de 23 0/0, et la nuit au double de ce prix.

« Les mêmes plus-values s’appliqueront au cas où le travail serait exécuté aux pièces en dehors des heures réglementaires.

« L’entrepreneur ne pourra employer plus de 1/10 d'ouvriers étrangers pour chaque nature de travaux, étant spécifié que dans les postes et casernes il ne pourra être employé que des ouvriers français.

« Chaque contravention aux dispositions précédentes donnera lieu à une amende de 10 francs sans préjudice des clauses et conditions générales pouvant entraîner la

déchéance de l’adjudicataire ».

La délibération reçut cette fois l’approbation préfectorale; les conditions du travail, modifiées ainsi qu’on vient de le voir, furent insérées dans les cahiers de charges. Le Conseil Municipal put croire sa constance récompensée ct son triomphe définilif. Il n’en était rien.

Les Chambres ayant élé saisies d'un projet de loi autorisant la ville de Paris à imputer certaines sommes surun emprunt, votèrent la loi (Loi du 3 décembre 1888), mais

en lui adjoignant un article 2 ainsi conçu :

« Art. 2. — Les cahiers des charges et séries de prix dressés pour l’exécution des travaux faits avec les fonds provenant dudit emprunt ne pourront contenir aucune clause contraire aux dispositions du décret du 17 mars

1888, portant annulation des délibérations du Conseil

Municipal de Paris, en date des 27 avril, 30 décembre 1887 et 29 février 1888, relatives aux travaux communaux.

« Toute clause de ce genre sera réputée non écrite ».

Le Conseil Municipal profita de ce que la délibération du 2 mai 1888 n’était pas visée dans la loi pour persister à en faire appliquer les termes. Mais alors le Conseil d'Etat, qui s'était déjà prononcé comme assemblée consultative lors du décret du 17 mars 1888, fut appelé, comme assemblée contentieuse, à juger la légalité des conditions du travail; voici dans quelles circonstances :

Trois entrepreneurs avaient été exclus de certaines adjudications, bien qu'ils offrissent des rabais supérieurs aux aulres, parce qu'ils avaient refusé d'accepter les conditions du travail. Les adjudications avaient eu lieu et des arrêtés du préfet de la Seine les avaient approuvées. C'est contre ces actes que se pourvurent les trois entrepreneurs, Le 21 mars 1890 le Conseil d'État admit leur requête, déclara illégales les conditions du travail et annula les adjudications (1).

(1) D. 91, 3, 81; S- 92, 3, 87. — « Le Conseil d'État ; — Vu le décret du 17 mars 1888; — Vu la loi du 3 déc. 1888; — Vu les lois des 7-14 oct. 1790, et 24 mai IST2 : -— Sur la recevabilité : — Considérant que le sieur Caillette, pour demander l'annulation des actes ci-dessus visés, se présente en qualité d’entrepreneur porté sur la liste d'admissibilité des entrepreneurs des travaux de la ville de Paris, et comme ayant êté écarté de l’adjudication du

10 juill. 1888, bien qu'ayant fait le plus fort rabais, uniquement à raison des réserves par lui faites, dans sa soumission, au sujet des clauses insérées dans

Le Conseil municipal ne voulut pas céder encore. Le 413 juin 1890 il adoptait de nouveau les conditions du tra-

vail. Cette délibération était annulée par décret du 16 juil-

l’art. 15 du cahier des charges de l’entreprise, qu'il soutenait être illégales et non obligatoires pour les soumissionnaires ; que, dans ces conditions, la requête est recevable :

« Au fond ; — Considérant qu’il résulte de l’instruction et qu'il n’est pas contesté que pour prononcer l’éviction du sieur Caillette, le bureau d’adjudication s'est uniquement fondé sur les réserves formulées par cet entrepreneur contre les dispositions de l’art. 15 du cahier des charges, d’après lesquelles l’adjudicataire était tenu de payer à ses ouvriers un salaire minimum déterminé par la ville de Paris pour une journée de travail, dont elle avait également fixé le maximum de durée: — Considérant que ces clauses ont été introduites dans le cahier des charges en vertu d'une délibération du Conseil municipal du 2 mai 1888, qui reproduisait, sur ce point, les délibérations dudit Conseil des. 27 avril et 30 déc. 1887 et 29 févr. suivant, lesquelles ont été annulées par décret du 17 mars 1888, comme portant atteinte à la liberté du travail et des conventions entre patrons et ouvriers, et comme excédant les attributions légales du Conseil municipal ; — Considérant, au surplus, que l'illégalité desdites clauses a été évalement reconnue par le pouvoir législatif; qu’en effet, l’art. 2 de la loi du 3 déc. 1888, relative à des travaux à exécuter par la ville de Paris sur les fonds de l'emprunt de 1886, dispose que les cahiers des charges et séries de prix dressés pour l'exécution des travaux « ne peuvent « contenir aucune clause contraire aux dispositions du décret du 17 mars 1888, « portant annulation des délibérations du Conseil municipal de Paris, en date « des 27 avril, 30 déc. 1887 et 29 févr. 1888, relatives aux travaux commu- « naux ; toute clause de ce genre sera réputée non écrite »; — Considérant que les clauses contre lesquelles le sieur Caillette à formulé ses réserves figuraient parmi celles que le décret et la loi ci-dessus visés ont déclaré nulles et de nul eflet, à raison de l'excès de pouvoir dont elles étaient entachées, et que le requérant est fondé à soutenir que leur insertion dans le cahier des charge de l’adjudication dont il s’agit ne pouvait leur conférer un caractère licite et obligatoire à l'égard des entrepreneurs admis à soumissionner les travaux de la ville ; qu'il suit de là que le refus du sieur Caillette de se soumettre auxdites clauses ne pouvait pas légalement motiver son éviction au profit d’un concurrent dont le rabais était inférieur au sien; qu’ainsi le sieur Caillettees fondé à soutenir que le préfet de la Seine à excédé ses pouvoirs en approuvant

let suivant. Ce qui n'empêcha pas le Conseil de reprendre les conditions dans une délibération du 28 décembre 1890

qui eut le sort de la précédente : un décret du 23 janvier 1891 l'annulait.

Le Conseil municipal, faisant preuve de ce que M. Adrien Veber à appelé « son indestructible entêlement » (1), ne se découragea pas et décida de retourner devant le Conseil d'État : il invita le Préfet de la Seine à se pourvoir contre la dernière annulation.

Le 25 janvier 1895 la requête fut rejetée (2). Cette fois le Conseil municipal ne pouvait plus rien faire. Il s’inclina et attendit en silence qu'une législation nouvelle lui

donnât sa revanche.

une adjudication dont il avait été écarté par cette unique raison; — Art. Ler, — Sont annulés pour excès de pouvoir les arrêtés par lesquels le préfet de la Seine, à la date du 6 août 1888, a approuvé les adjudications passées le 10 juill. précédent, etc »

(1) Ad. Veber, « Les conditions du travail de la ville de Paris », Revue socialiste d'avril 1897.

(2) S. 1896, 3, 145 : « Considérant que, par la délibération du 28 déc. 1890, le Conseil municipal de Paris a autorisé le préfet de la Seine à procéder à l’adjudication de divers travaux communaux, à la condition d'imposer à l’adjudicataire l'obligation de payer à ses ouvriers un salaire minimum déterminé par la ville pour une journée de travail, dont elle avait également fixé le maximum de durée; — Considérant que, s’il appartenait au Conseil municipal de déterminer, dans l'intérêt de la ville, les conditions de ces adjudications, il ne pouvait, sans sortir de ses attributions, substituer une réglementation imposée à l'effet légal des conventions entre patrons et ouvriers, et faire obstacle à l'application de l'ordonnance du 14 novembre 183%, qui oblige les communes à donner les entreprises pour travaux et fournitures avec concurrence et publicité ; qu’ainsi, la ville n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, qui a annulé la délibération du 28 déc. 1890, par application de l’art. 14 de la loi du 14 avril 1871, est entaché d’excès de pouvoir... »

MIMEREL à

La lutte que nous venons d'exposer entre la ville de Pariset le pouvoir central a trouvé son écho dans plusieurs villes de France dont les Conseils municipaux firent des tentatives analogues à celles du Conseil municipal de Paris. Citons Limoges, où, le 29 mars 1891, une délibération du Conseil municipal écarta d’une adjudication les imprimeurs qui n'acceptaient pas le prix minimum payé par la Chambre syndicale des patrons ou qui employaient des femmes comme compositrices ;

Roubaix, où le 21 septembre 1894 le Conseil municipal établit comme minimum le tarif de la série de prix qui devait « être déterminée par la municipalité d'accord avec les corporations ou syndicats ; »

Toulouse, où une délibération analogue fut prise en 1891;

Le département des Pyrénées-Orientales, dont le Conseil général vota en 41894 une disposition de même nature.

Toutes ces délibérations furent annulées par arrêtés préfectoraux. Dans d’autres villes, au contraire, l’autorité centrale ne fit pas d'opposition et certaines clauses purent ètre insérées librement. Parmi elles Albi, où, en 1894, une délibération du Conseil municipal décida l'introduction d'un minimum de salaire dans le cahier des charges des entreprises communales ; Toulon, dont le Conseil vota, le {1 juillet 1894, un cahier de charges contenant certaines conditions du travail, parmi lesquelles la fixation d’un

bordereau de prix basés sur la journée de 8 heures.

Il convient maintenant d'examiner la valeur juridique et légale des différents actes que nous avons passés en revue, en particulier celle des arrêts du Conseil d'État qui ont donné lieu à de vives controverses.

La première intervention du Conseil d'État remonte au décret du 17 mars 1888. Les délibérations des Conseils municipaux relatives aux travaux publics étant soumises à approbation du pouvoir central, celui-ci aurait pu refuser purement et simplement son approbation, sans même motiver son refus. Il préféra, devant l'importance économique et sociale de la question, prendre l’avis de la haute assemblée, qui rédigea ainsi elle-même le décret.

On a vu comment le 2 mai 1888 le Conseil municipal reprit avec quelques modifications les anciennes conditions du travail, et comment les entrepreneurs exclus pour ne pas les avoir acceptées se pourvurent devant le Conseil d'État qui se prononça une seconde fois sur la question par sou arrêt du 21 mars 1890. Les critiques élevées contre celui-ci sont assez sérieuses.

D'abord, a-t-on dit (1), l'arrêt s'appuie sur ce que la délibération du 2 mai reproduisait celles des 27 avril et 30 décembre 1887 et 29 février 1888, annulées par le décret du 17 mars, or la délibération du 2 mai n’était nullement identique aux précédentes : le salaire minimum

était substitué au salaire uniforme et la rétroactivité était

(1) Voir Delamain, op. cit., p. 62 et suiv.

supprimée. « Ces différences, dit M. Delamain dans sa remarquable thèse, qui peut-être ne changeaient pas radicalement la nature des stipulations imposées par la Ville, étaient cependant suffisantes pour qu'on ne püt pas appliquer à la seconde délibération le décret d'annulation de la première. Peut-être peut-on dire que si le Conseil municipal avait du premier coup adopté le texte de la seconde délibération, aucun décret d'annulation ne serait intervenu. »

A cela nous répondrons qu’en réalité les modifications du 2 mai étaient absolument insignifiantes si on les compare à ce qu'on laissait subsister des anciennes conditions. Que le salaire fût minimum ou qu'il fût uniforme, il élail toujours « fixé par la série officielle des travaux de Paris », donc « déterminé sans que l'entrepreneur el ses ouvriers puissent tenir compte ni de l’état du marché, ni du mérite professionnel des travailleurs. » Ce sont là les termes mêmes du décret du 47 mars : on voit qu'ils s'appliquent fort bien à la délibération du 2 mai.

Quant à la rétroactivité il suffit de lire le décret du 17 mars pour s'apercevoir qu'elle ne fut qu'un motif subsidiaire s'ajoutant au précédent et à ceux dont nous allons parler.

Son absence dans la première délibération n'aurait done nullement empêché le décret d'annulalion.

De plus, a-t-on ajouté, la délibération du 2 mai, loin

d’être aunulée par le pouvoir central, à été approuvée.

Mais on oublie ce qu’a été cette approbation, acte purement politique destiné à assurer au ministère Floquet l'appui de la ville de Paris. Dira-t-on qu'un acte semblable ait pu valablement aller à l'encontre d'un décret rendu en Conseil d’État et effacer l’avis, si fortement motivé, émis par cetle assemblée ?

Les critiques élevées contre le premier argument de l'arrêt du 21 mars 1899 ne nous paraissent done pas fondées.

Le deuxième argument est tiré de ce que la loi du 3 décembre 1888 a proclamé les clauses illégales. Aussitôt on protesle : la loi du 3 décembre est postérieure à la délibération du 2 mai et à l’adjudication et aux arrêtés préfectoraux attaqués, elle est donc inapplicable en l'espèce. C'était là l'opinion de M. Le Vavasseur de Précourt, commissaire du gouvernement dans l'affaire de 1890.

Mais aussi l’arrèt du 21 mars n'a-t-il pas « appliqué » cette loi, spéciale d'ailleurs à certains travaux de la ville. Il y a seulement trouvé une précieuse indication sur l'opinion du législateur dans une question de législation : « Considérant, au surplus, que l'illégalité desdites clauses a élé également reconnue par le pouvoir législatif... »

Nous arrivons maintenant à l’examen des arguments de fond que le premier décret, celui du 17 mars 1888, avait donnés et sur lesquels se sont constamment appuyés les

partisans de l’annulation.

70 CHAPITRE Il

1° Le Conseil municipal, par ses délibérations, « à fait obstacle à l'application de l'ordonnance du 14 novembre 1837. » (1)

En quoi, objecte-t-on (2), le principe de la libre concurrence est-il violé ? Du moment que l'égalité parfaite est assurée entre les soumissionnaires, la concurrence existe.

I est vrai que l'insertion des conditions du travail parmi les charges d'une adjudication ne fait pas disparaître la concurrence, ou du moins le principe de la concurrence. Mais, en fait, elle la réduit, car elle écarte les soumissionnaires et diminue les rabais qui auraient pu être consentis. C'était le sentiment de M. Le Vavasseur de Précourt lors du premier arrêt du Conseil d'Etat, c'était aussi celui de M. Hauriou qui l'a exprimé dans une note sur le deuxième arrêt (3). Le fait s'est vérifié d'ailleurs puisque le Conseil d'Etat eut à statuer en 1890 sur le pourvoi d'entrepreneurs exclus bien qu'ils eussent fait les rabais les plus considérables. Il n’est donc pas contestable que les délibérations du Conseil municipal restreignaient la concurrence : c’est ce qu'a exprimé l'arrêt de 1895 en disant que le Conseil avait, non pas violé l'ordonnance de 1837, mais fait obstacle à son application.

2° Enfin, et c’est là le dernier argument et le plus puis-

(1) Arrêt du 25 janvier 1895, 2e considérant.

(2) Delamain, op. cit., p. 66.

sant peut-être, le Conseil municipal a excédé ses attributions en substituant une réglementation imposée à l'effet légal des conventions entre patrons et ouvriers.

Les objections n’ont pas manqué, iei non plus. Il est parfaitement dans la compétence des Conseils municipaux de chercher à assurer aux ouvriers des conditions humaines de travail, de faire œuvre d'assistance en même temps que d'utilité publique ; la stipulation pour autrui a servi à remédier à une lacune des lois, c’est le rôle que nous lui avons toujours vu jouer.

Nous pensons, nous, que la stipulation pour autrui a servi au Conseil municipal à violer les principes généraux du droit français, le principe de la liberté du travail, le principe de la liberté des conventions, qui, posés par le décret-loi des 2-17 mars 1791,ontcontinué à dominer notre régime économique et social, Une loi seule pourrait aller à l’encontre de ces principes, et, si l’on nous objecte que les décrets du 10 août 1899 l'ont fait,nous répondrons que c’est un argument en faveur de leur illégalité.

Il y a autre chose que de la philanthropie dans les délibérations du Conseil municipal, il y a le désir évident de modifier l’ordre économique ; cela c'est aux législateurs qu'il appartient de le faire, s’il leur paraît que le moment en est venu, ce n’est pas aux administrateurs. Le moindre changement s’appliquera alors à toute la France, et l’on ne risquera pas de voir la législation ouvrière différente à

Paris de ce qu'elle est à Lille ou à Marseille !

Fi CHAPITRE IL

Un particulier, a-t-on dit, aurait pu introduire les mêmes stipulations dans un contrat. C’est vrai, mais la Ville de Paris n'est pas un particulier. Nous ne partageons pas l'opinion de M. Hauriou qui voit dans les contrats de travaux publics des actes de gestion renfermant de la puissance publique (1), c'est au contraire parce que nous ne voulons pas que l’on profite d’un acte de gestion pour réglementer ou légiférer que nous arrivons à cette conelusion, la même que M. Hauriou (2) : le Conseil municipal ne pouvail pas stipuler les conditions du travail. Venant d'un parüculier la stipulation n’était qu'un fait isolé, n'engageant pas l'avenir ; venant de la ville, elle posait une règle qui devenait obligatoire dans l’avenir pour une infinité de contrats d'importance considérable.

Il nous paraît que tous ces arguments justifient pleinement les décisions du Conseil d'Etat et du Gouvernement de 1887 à 1895, et démontrent l'illégalité des con-

dilions du travail.

Les Décrets pr 1899

Dès 1894 la Ville de Paris, qui, nous l'avons dit,attendait sa revanche du législateur, avait fait demander à celui-ci,

par un de ses anciens conseillers municipaux, l’aulori-

(1) Hauriou, Précis de droit administratif, 3e ea., p. 289, 324 et ss. (2) Note sous l'arrêt du 25 janv. 1895.

salion d'insérer dans ses cahiers des charges les conditions du travail, telles qu’elles résultaient de la délibération du 2 mai 1888 (1). Cette proposition en provoqua plusieurs autres relatives aux travaux de l'Etat, des départements et des communes. Là dessus s’édifièrent de laborieux travaux préparatoires qui aboutirent en 1899 à un projet rédigé par la Commission du travail de la Chambre des députés, projet qui devait obliger l'Etat et autoriser les départements el les communes à insérer dans leurs cahiers des charges certaines conditions du travail (interdiction du marchandage, durée normale de la journée de travail, salaire normal, repos hebdomadaire, limitation du nombre des ouvriers étrangers).

La discussion de ce projet avail déjà été abordée en séance publique quand, un changement de miuislère s’étant produit, le nouveau ministre du commerce, M. Millerand, trouva plus simple d'opérer la réforme par décret. Et malgré les protestations de la Commission du travail, trois décrets furent rendus les 10 et 11 août 1899, concernant lestravaux de l'État, ceux des départements et ceux des communes et des établissements publics (2).

Nous avons suffisamment, croyons-nous, établi l'illégalité des conditions du travail pour n’avoir pas à y revenir.

L'argument tiré dela violation de l’ordonnanee cu 14 no-

(1) Proposition Vaillant, 30 janv. 1894 (J. of., Doc. parl. Chambre, 1894, p. 103-108).

(2) V. Annexe, n° 19.

vembre 1837 ne s'applique plus, les décrets de 1899 annulant nécessairement les dispositions contraires contenues dans des actes antérieurs de même valeur. Mais les arguments tirés de la violation des principes généraux de notre droit, liberté du travail, liberté des conventions, et de l’'empiètement sur le pouvoir législatif demeurent entiers. Le gouvernement ne peut pas plus légiférer que le Conseil municipal.

Néanmoins la légalité des décrets de 1899, qui a donné lieu à des critiques théoriques très vives, semble avoir été acceptée, en pratique, sans qu'elle ait élé soumise au contrôle du Conseil d'État siégeant au contentieux.

Les clauses que les décrets prescrivent à l'État et permettent aux départements, communes et établissements publics d'insérer dans le cahier des charges de leurs travaux respeclifs, sont les suivantes :

L'entrepreneur s’engagera :

«1° A assurer aux ouvriers etemployés un jour de repos par semaine ;

« 209 À n'employer d'ouvriers étrangers que dans une proportion fixée par l'administration, selon la nature des travaux et la région où ils sont exécutés :

«39 À payer aux ouvriers un salaire normal égal pour chaque profession, et dans chaque profession pour chaque catégorie d'ouvriers au taux couramment appliqué dans la ville ou la région où le travail est exécuté ;

«4° À limiter la durée du travail journalier à la durée

normale du travail en usage, pour chaque catégorie, dans ladite ville ou région. »

La première clause a été étudiée dans un précédent chapitre, la seconde le sera ultérieurement; nous allons maiutenant examiner les conditions de salaire normal et de durée de la journée de travail, telles qu'elles résultent en fait des stipulations insérées dans le cahier des clauses et conditions générales des Ponts et Chaussées, par application des décrets de 1899.

Les modifications apportées de la sorte au cahier de 1892 n'ont pas donné lieu à une nouvelle rédaction de ce cahier ; elles y ont été introduites par un arrêté ministériel du 30 septembre 1899.

Cahier du 156 février 1892 modifié le 30 septembre 1899. — Art. 11,83. — La durée du travail journalier est limitée à la durée normale du travail en usage, pour chaque catégorie d'ouvriers dans la ville ou dans la région.

$ 4. — En cas de nécessité absolue, l'entrepreneur peut, avec l'autorisation expresse et spéciale de l'ingénieur en chef, déroger aux dispositions des deux paragraphes précédents. Les heures supplémentaires de travail ainsi faites par les ouvriers donnent lieu à une majoration de salaire dont le taux est fixé par le cahier des charges.

Art. 45, $ 1%. — Le salaire normal des ouvriers est égal pour chaque profession, et, dans chaque profession, pour

chaque catégorie d'ouvriers, aux taux couramment

appliqués dans la ville ou dans la région où le travail est exéculé:

8 6. — Si l'administration constate une différence entre le salaire payé aux ouvriers et le salaire courant, elle indemnise directement les ouvriers lésés au moyen de retenues

opérées sur les sommes dues à l'entrepreneur.

Théoriquement le salaire normal et la durée normale de la journée sont préférables au salaire uniforme ou minimum et au maximum d'heures de travail, car ils ne déprécient pas le travail particulier et n'imposent pas de conditions trop onéreuses aux entrepreneurs. En effet puisque le salaire et la durée de la journée sont normaux, ils devront subir les fluctuations du marché local.

Mais il n’en va pas ainsi en pratique, à cause de la difficulté de détermination des éléments normaux.

Les décrets de 1899 organisent dans leur article 3, un système compliqué pour les constater : à défaut d'une entente entre les syndicats patronaux et ouvriers de la région, il sera créé des commissions mixtes de patrons et d'ouvriers dont l’administration provoquera l'avis; elle prendra en outre des renseignements auprès de toutes les personnes et de tous les groupements compétents, et élablira des bordereaux de prix qui seront adjoints aux cahiers des charges et affichés dans les chantiers. La même pro-

cédure devra être suivie quand il y aura lieu à révision

MINIMUM DE SALAIRE Ti

des prix sur la demande des patrons où des ouvriers «, des varlalions dans le taux des salaires ou la durée du travail journalier ayant reçu une application générale dans l'industrie en cause ». On peut se demander au bout de combien de mois sinon de combien d'années, les modifications survenues deviendront applicables aux entreprises de travaux publics (1).

En réalité c'est le premier système de la Ville de Paris, celui des séries de prix auquel reviennent les décrets de 1899. Le tarif fixé par l'administration au lieu de se prêter avec souplesse au jeu de l'offre et de la demande, tiendra dans la pratique aussi peu de compte des fluctuations du marché que des qualités professionnelles des travailleurs.

L'application des décrets, en particulier, quant à cette détermination des taux des salaires et de la durée du travail, a donné lieu à plusieurs circulaires ministérielles dont on trouvera le texte aux annexes (2). La circulaire du 17 octobre 1900 indique en détail comment devront ètre rédigées dans le cahier de charges de chaque entreprise

particulière les clauses nouvelles.

Nous avons dit que, selon nous, les décrets de 1899 avaient empiété sur les altributions du législateur et que

c'était là une des raisons pour lesquelles nous les considé-

(1} Cf. Porée et Cuënot, Des entreprises de travaux publics. Paris, 1901, p. 234.

(2) V. Annexes, n°° 22 et 23.

rions comme illégaux ; une question se pose maintenant, quelle est leur force et quelle est celle des clauses insérées en exécution de leurs dispositions ? Quelle est la valeur de cette réglementation du travail ?

Il est certain que les rédacteurs des décrets ont cru que leur œuvre serait aussi efficace qu'une loi. On sait que M. Millerand avait averti la Commission du travail de la Chambre, alors occupée à préparer la réforme, qu'il avait l'intention de la réaliser par décret (1).

Nous croyons au contraire que les clauses dont nous venons de parler, en laissant de côté leur légalité, ne sont que de simples stipulations pour autrui, soumises aux règles qui régissent la stipulalion pour autrui : ainsi les tiers bénéficiaires pourront ne pas ratifierla stipulation qui tombera en ce cas.

Nous sommes confirmés dans cette opinion par un récent arrêt de la Chambre civile de la Cour de cassation (2), dont les conséquences, au point de vue de l'application des décrets de 1899, pourront être considérables, En voici le

texte :

« Vu l’article 1134 du Code civil ; — Attendu qu'aux termes de l’article 1* du décret du 10 août 1899, les

cahiers des charges des marchés de travaux publics ou de

(1) Séance du 3 juillet 1899. Doc. parl., Chambre, 1899, t. II, p. 625. (2) Cass., 22 décembre 1908. Bulletin de l'Union syndicale des maîtres imprimeurs de France, janvier 1910, p. 17.

fournitures passés au nom des communes peuvent contenir des clauses spécifiant que l'entrepreneur payera à ses ouvriers un salaire normal égal au taux couramment appliqué dans la ville ou dans la région où le travail est exéculé ; — mais qu'en cas d'insertion, danslesdits cahiers, de stipulalion de cette nature, aucun texte de loi n'interdit, sous peine de nullité, à l'adjudicataire de conclure avec ses Ouvriers des contrals fixant un salaire différent ; que ces ouvriers peuvent seulement, le cas échéant, se prévaloir des dispositions de l’article 4 du décret précité qui organise un système destiné à indemniser, s’il y a lieu, l’ouvrier qui se trouverait lésé ;

« Attendu qu’il résulte des constatations du jugement attaqué que Minette, ouvrier de Poilleux, adjudicataire des travaux d'impression pour la commune de Sainut- Denis, a été payé à raison de 0 fr. 40 et 0 fr. 45 l'heure, pendant tout le temps qu'il a passé dans l'établissement du demandeur en cassation ;

« Attendu que sans rechercher si ce prix n’était pas celui qui avait été fixé dans le contrat de louage de service, liant les parties, le tribunal de la Seine décide que Minette avait droit à un supplément de salaires et prescrit des mesures d'instruction à l'effet de fixer le montant de ce supplément, sous l’unique prétexte que ledit ouvrier aurait été employé aux travaux d'impression effectués pour la ville de Saint-Denis et que le salaire de 0 fr. 40 ou 0 fr. 45

serait inférieur à celui qui avait élé stipulé dans le cahier

des charges au profit des ouvriers de l'adjudicataire ; qu'en statuant ainsi les juges du fond n’ont pas donné de base légale à leur décision el ont violé les textes de loi sus-énoncés.

Par ces motifs, —- Casse... »

Ainsi une convention librement consentie entre patron et ouvriers est valable, bien que contraire au cahier des charges. Elle équivaut, de la part des ouvriers, à un refus de ratification des clauses insérées en leur faveur. Nous employons ce terme « refus de ratification » parce que nous expliquons, on l'a vu (1), les rapports entre le promettant et le liers par l’idée de gestion d'affaires ; si l'on préfère la théorie de l’offre,on dira que, par la convention contraire qu'ils ont conclue, les ouvriers ont repoussé l'offre qui leur était faite par l'administration ou la ville du bénéfice du contrat.

L'arrêt du 23 décembre 1908 applique done d’une façon parfaitement juridique les principes de la stipulation pour autrui. Et ce qui a été jugé dans le cas d'une entreprise pour le compte d’une ville, s'applique aussi bien aux travaux de l'Etat : le cahier des clauses et conditions générales des Ponts et Chaussées n'a pas plus de valeur que le cahier des charges d’uue commune.

Il faut remarquer toutefois que l'arrêt réserve le droit

pour les ouvriers « qui se (rouveraient lésés » de se préva-

1) V. supra, p. 4.

loir du système organisé par l'article 4 du décret pour les indemniser, et que nous avons vu au $ 6 de l’article 15 du cahier des Ponts et Chaussées (1).

Mais doit-on considérer comme lésés les ouvriers qui, ayant adhéré formellement à un contrat de travail très explicite, ont reçu le salaire stipulé dans ce contrat et non celui que le cahier des charges imposait à l’entrepreneur ? Cela nous paraît fort douteux ; c'est une question de fait qu’apprécieront les tribunaux.

D'autre part l'administration peut agir à l'égard de l’entrepreneur qui n’exécute pas les conditions du marché. Les sanctions sont généralement prévues dans les cahiers

des charges ; ce pourra être la résiliation.

Voilà donc à quelles proportions se trouvent ramenées ces fameuses clauses contenant les condilions du travail : de simples stipulations pour autrui à l'encontre desquelles peuvent venir les conventions librement conclues entre patrons et ouvriers. Est-ce ce qu’avaient voulu leurs rédacteurs? lvidemment non, mais il ne suffit pas que des actes empiétent sur le domaine de la loi pour qu'ils ac-

quièrent la force de la loi.

(1) V. supra, p. 16.

82 CHAPITRE Ill, — APPENDICE

APPENDICE

Travaux militaires

Les conditions de salaire normal et de durée normale du travail n’ont pas été insérées dans le cahier des clauses et conditions générales des travaux militaires. Mais l’article 55 de la rédaction de 1902 en réserve l'insertion aux

cahiers des charges particuliers :

Art. 55. — L'entrepreneur est tenu de se conformer aux lois, décrets et règlements en vigueur sur les conditions du travail dans les marchés passés au nom de l'État,

dont le cahier des charges spéciales règle l'application.