CHAPITRE II

$ 4. — Les conférences intercommunales.

C’est dans la loi du 18 juillet 1837 que se trouve la première application du principe de l'association en matière communale. En même temps que la Chambre des députés repoussait le projet d'organisation cantonale de Vivien, niant les intérêts cantonaux, elle reconnaissait l'existence d'intérêts intercommunaux que l'association permet de régler avantageusement, tout en laissant aux communes leur individualité et leur liberté.

L'article 72 de la loi du 18 juillet 1837 appelle les conseils municipaux à délibérer sur la part de dépense que chaque commune doit supporter, lorsqu'un même travail intéressera plusieurs communes. Il ne s’agissait là que des travaux à exécuter au sens strict du mot ; la loi du 5 avril 1884, dans les articles 116 à 118, permit la réunion de conférences intercommunales, quelle que soit la nature des intérêts communs : qu'il s'agisse d’un travail à faire, d’une institution à créer à frais communs, qu'il s'agisse de biens ou droits indivis. Ce qu'il importe, c'est que l’ob-

jet de la conférence entre dans les attributions des con-

L'ASSOCIATION DES COMMUNES ai

seils municipaux et intéresse à la fois les communes qui l'ont provoquée. |

Chaque commune y est représentée par trois délégués : les décisions sont toujours soumises à la ratification de chaque conseil municipal intéressé (art. 117). Ces résolutions ne constituent que des propositions qui n’ont de

valeur que si les conseils municipaux se les approprient.

$ 2. — Les commissions syndicales.

Les articles 70 et 71 de la loi du 18 juillet 1837 organisèrent des commissions syndicales pour administrer les propriétés indivises ; les dispositions qu'ils édictaient à cet égard ont été reproduites avec quelques modifications de détail par la loi de 1884 (art. 161 à 163).

Arr. 161 : « Lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits indivis, un décret du Président de la République instituera, {si l’une d’elles le réclame, une commission syndicale composée de délégués des conseils municipaux des communes intéressées. Chacun des conseils élira dans son sein, au scrutin secret, le nombre de délégués qui aura été déterminé parile décret du Président de la République. La commission syndicale sera présidée par un syndic élu par les délégués et pris parmi eux. Elle sera renouvelée après chaque renouvellement des conseils municipaux. Les délibérations sont soumises à toutes les règles établies pour les délibérations des conseils muni-

cipaux. ».

Les commissions syndicales ne peuvent donc être instituées que lorsque plusieurs communes possèdent des droits ou des biens indivis et que lorsqu'une d’elles en fera la demande.

Nous avons vu que dans le cas de propriétés indivises les communes pouvaient s'entendre sur les moyens d’administration dans des conférences intercommunales ; mais l'administration proprement dite de ces propriétés souvent fort importantes, restant toujours à la charge des conseils municipaux, était, malgré l'entente préalable, fort difficile. L'article 162 qui détermine les attributions des commissions syndicales, confie à cette commission et à son président les pouvoirs d'administration des conseils municipaux et des maires sur les biens et droits indivis. De même, si des travaux d'entretien ou autres doivent être entrepris à l’occasion des biens indivis, la commission les décidera, les fera exécuter, comme le ferait le conseil municipal. Mais les questions de propriété sont réservées aux conseils municipaux : «les ventes, échanges, partages, acquisitions, transactions, sont en dehors de la compétence des commissions syndicales » (art. 162). Toutefois, pour éviter des difficultés, tous les maires ne pouvant être présents à la passation de l’acte, le président de la commission, agissant alors comme mandataire des conseils municipaux, peut être délégué par eux pour la signature de ces actes.

L'article 163 prévoit le cas où la commission peutavoir

des dépenses à faire : ces dépenses sont votées par la com-

mission syndicale, la répartition entre les communes est faite par les conseils municipaux et, s’il n’y a pas accord,

par le préfet, après avis du conseil général.

Sous l'empire de la loi de 1884, les communes avaient à leur disposition deux moyens de pourvoir aux besoins créés par leur communauté d'intérêt : l'entente au moyen des conférences intercommunales et l’organisation des commissions syndicales. La loi du 22 mars 1890, incorporée à la loi municipale de 1884, va leur permettre de former des syndicats ayant une personnalité distincte, des ressources propres et qui s’administrent eux-mêmes par l'organe d’un comité élu par les conseils municipaux des communes associées.

Les conférences intercommunales ne pouvaient donner des résultats pratiques, parce que la conférence n’a pas d'existence juridique et ne peut faire que des projets. Les conférences intercommunales étaient purement consultatives et leurs décisions n’étaient exécutoires qu'après avoir été ratifiées par les conseils municipaux intéressés. Les syndicats, au contraire, ont leur pouvoir délibérant, leur pouvoir exécutif, leurs sessions, leurs recettes et leurs dépenses. Il ne s’agissait ici que d’une entente momentanée, passagère ; nous verrons que dans le cas de syndicat il s’agit d’une œuvre entreprise en commun nécessitant une collaboration continue pendant toute sa durée et non

seulement pour le fait de sa création.

Les commissions syndicales avaient un pouvoir propre, limité, il est vrai, aux actes! d'administration ; mais leur mission était nettement déterminée par la loi: elles ne s’'appliquaient qu'aux biens et aux droits indivis entre communes.

Avec l'institution des syndicats les communes pourront s'associer au gré de leurs intérêts ou de leurs besoins et entreprendre toutes les œuvres d'utilité communale ; cette loi de 4890 accroît donc d’une manière sensible les droits des communes et étend leur sphère d’activité : elle remédie à l'isolement et à la faiblesse des petites communes en leur permettant d’unir leurs efforts pour créer et soutenir des œuvres d'utilité publique, auxquelles elles ne pouvaient prétendre auparavant.

Cette institution n’est pas le triomphe des tentatives nombreuses d’organisation cantonale, projets qui ont échoué parce qu'ils réunissaient les communes contre leur gré et parce qu’il y avait absence d'intérêts cantonaux. Les syndicats échappent à ce double péril : étant facultatifs, ils ne naîtront que de la communauté démontrée de besoins collectifs. La loi du 22 mars 1890 marque le terme de l’idée d'association : il paraît impossible d'accorder plus, tout en sauvegardant le principe de l’individualité des communes. « Autoriser, dit Morgand, sans l’imposer. Jamais, l’association des communes ayant des intérêts identiques, créer, lorsque la conscience du besoin a été affirmée et dans la limite de ce besoin, l'organe nécessaire

pour y pourvoir, a paru ne présenter aucun des inconvé-

nients de l’organisation cantonale, tout en laissant carrière aux initiatives locales (1). »

En un mot « les syndicats de communes sont des unions volontaires, spontanées et libres, qui se superposent aux communes sans les absorber, et concentrent les efforts trop disséminés de groupes trop restreints, en vue

d’une meilleure organisation des services publics (2) ».

Déposée par M. Floquet le 5 juin 1888, cette oi, après plusieurs délibérations à la Chambre et au Sénat, fut définitivement votée Le 6 mars 1890. Au cours de la discussion, M. de Marcère avait proposé, au lieu de voter la loi comme projet distinct, d’en faire l’objet d’un titre supplémentaire à la loi municipale. Cette modification au projet de loi ayant été adoptée, la loi fut promulguée Le 21 mars 1890 ; elle forme le titre VIII de la loi du 5 avril 1884

avec les numéros 169 à 180.

Analyse sommaire de la loi du 22 mars 1890.

49 Conditions de formation et objet d’un syndicat de communes. — Arr. 169 : « Lorsque les conseils municipaux de deux ou de plusieurs communes d’un même département ou de départements limitrophes, ont fait connaître par des délibérations concordantes, leur volonté d’associer les communes qu'ils représentent en vue d’une œuvre d'utilité intercommunale et qu'ils ont décidé de

(i) L. Morgand, La loi municipale, 1906, t. IT, p. 606.

(2) F. Dreyfus, Les syndicats de communes, Académie des sciences morales et politiques, année 1892, t. 37.

46 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ii

consacrer à cette œuvre des ressources suffisantes, les délibérations prises sont transmises par le préfet au ministre de l’intérieur, et, s’il y a lieu, un décret rendu en Conseil d'Etat autorise la création de l'association qui prend le nom de syndicat de communes. »

L'association n’est autorisée qu'entre communes d’un même département ou de départements limitrophes, mais cette condition de contiguïté des territoires n’est pas exigée pour les communes syndiquées elles-mêmes : en effet, elles peuvent avoir des relations constantes sans être absolument limitrophes. L'initiative de la création d’un syndicat est laissée aux communes : leur indépendance est donc assurée. Les conseils municipaux doivent affirmer leur volonté de s’associer en vue d’une œuvre définie. Les délibérations des conseils municipaux doivent concorder sur la formation du syndicat, Sur son objet, sur les ressources nécessaires à l'entretien de l’entreprise, et même être conçues en termes identiques : « il est indispensable que le caractère du service créé et le mode de réalisation soient nettement déterminés dans les délibérations initiales » (4).

Le préfet transmet la demande de constitution au ministre de l’intérieur qui accorde ou refuse l'autorisation. La loi n’a pas limité les cas d'association ; elle se borne à dire « une œuvre d'utilité intercommunale » ; c’est au gouvernement à apprécier si le caractère intercommunal

() Circulaire ministérielle du 40 août 1890, Bulletin officiel du ministère de l'intérieur, année 1890.

existe ou non et sa décision n’est pas susceptible d’un recours pour excès de pouvoir.

Les services intercommunaux que les syndicats peuvent - entreprendre sont de même ordre que les services communaux : « Le syndicat de communes, dit M. Hauriou, peut faire plus grand que la commune, il ne saurait faire autre chose (1). » Nous verrons dans notre deuxième partie de nombreuses demandes de syndicats refusées comme poursuivant un but contraire à la loi.

Il faut encore que l’entreprise à exploiter ait un caractère de durée et rende nécessaire le concours pécuniaire des communes intéressées, une participation administrative et financière des communes syndiquées pouvant seule justifier la création de la personnalité civile.

Le décret d'institution du syndicat est rendu en Conseil d'Etat sur la proposition du ministre de l’intérieur : il prend acte au but poursuivi ; tout acte par lequel le syndicat aurait excédé ses attributions ainsi limitées serait nul de plein droit ; « l'extension des attributions du syndicat doit être autorisée par décret rendu dans la même forme que le décret d'institution » (art. 178) aprèsdélibérations concordantes des conseils municipaux ; le décret détermine la durée du syndicat (art. 179), la composition du comité d'administration (art.171) et fixe la commune siège du syndicat (art. 172). Au cas d’admission dans le syndicat

de nouvelles communes, les délibérations des conseils

(4) Hauriou, Précis de droit admunistratif, p. 518.

muñicipaux doivent : être approuvées par décret simple (art. 169, in fine).

: 20. Capacité. — Les syndicats une fois créés jouissent de La personnalité civile ; ils peuvent donc faire, dans la limite du but de leur institution, tousles actes de la vie civile. À la différence des commissions syndicales, les syndicats de communes ont la capacité d'acquérir à titre onéreux, à titre gratuit, d’ester en justice, de faire des échanges. …

Les lois et règlements concernant la tutelle des communes leur sont applicables (art. 170): ils ne peuvent avoir plus d'autonomie que les communes.

3°A dministration du synaicat. — Le syndicat est administré par un comité (art. 171), composé de deux délégués par commune, à moins de dispositions contraires confirmées par le décret d'institution. Les délégués, choisis parmi les citoyens de la commune, réunissant les conditions requises pour faire partie d’un conseil municipal, sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue ; au troisième tour la majorité relative suffit et, en cas d’égalité de suffrages, le plus âgé l'emporte. Les délégués, toujours rééligibles, suivent le sort des conseillers municipaux qui les ont nommés: ils disparaissent avec eux; toutefois, dit l’article 171, « en cas de suspension, de dissolution du conseil municipal ou de démission de tous les membres en exercice, leur mandat est continué jusqu'à la nomination des délégués par le nouveau conseil ».

En cas de vacance parmi les délégués, l’assemblée mu-

L’A SSOCIATION DES COMMUNES 19

nicipale doit pourvoir au remplacement dans le délai d’un mois. Au cas où un conseil municipal négligerait ou refuserait de nommer ses délégués,les représentants de droit de la commune sont alors le maire et le premier adjoint.

La loine se prononce pas sur le contentieux des élections des délégués. Morgand, en l’absence de texte, pense qu il faut déclarer que les difficultés relatives aux élections seront soumises au préfet comme le sont les difficultés relatives aux délibérations exécutoires des conseils municipaux (art. 63 à 66) et que la décision du préfet pourra être attaquée devant le Conseil d'Etat. IL en est ainsi pour les désignations faites pour les conférences intercommunales,pour les délégués des établissements debienfaisance, pour les commissions syndicales. Mais il ajoute : « Peutêtre le Conseil d'Etat jugera-t-il devoir assimiler le contentieux de ces élections au contentieux électoral municipal, comme il a fait autrefois pour l'élection des maires et adjoints, avant qu’un texte formel |art. 79) eût prononcé cette assimilation (1). » Nous préférons nous rallier à cette seconde opinion, car le rapprochement que fait M. Morgand entre les conférences intercommunales et les syndicats, n’est autorisé par aucun texte de loi ; au contraire, l'assimilation entre le syndicat de communes et la commune est rendue plus facile : les articles 170, 172, 174 de

la loi du 5 avril 1884 appliquent aux syndicats les mêmes

(4) Morgand, La loi municipale, t. II, p. 615.

20 PREMIÈRE PARTIE. —- CHAPITRE Il

règles qu'aux communes en ce qui concerne la tutelle administrative, la comptabilité, la tenue des séances du comité ; et mème l'article 171 reproduit littéralement, quant à l'élection des délégués, l'article 76 de la loi municipale relatif à l'élection des maires ét des adjoints. La circulaire ministérielle du 10 août 1890, constatant cette assimilation ajoute : « Il conviendra donc en cas de difficulté de se reporter aux règles tracées par la jurisprudence en pareille matière. » Les mêmes règles régissant les élections des maires et adjoints et celle des délégués, il semble que rien n'empêche de les rapprocher encore quant au contentieux des opérations électorales.

4° Fonctionnement du comité. — L'article 173 que nous reproduisons règle le fonctionnement du comité : «Le comité tient chaque année deux sessions ordinaires, un mois avant les sessions ordinaires du conseil général. Il peut être convoqué extraordinairement par son président, qui devra avertir le préfet trois jours au moins avant la réunion. Le président est obligé de convoquer le comité, soit sur l'invitation du préfet, soit sur la demande de la moitié au moins des membres du comité. Le comité élit annuellement parmi ses membres, les membres de son bureau. Pour l'exécution de ses décisions et pour ester en justice, le comité est représenté par son président, sous réserve des délégations facultatives autorisées par l’article 175. Le préfet et le sous-préfet ont entrée dans le comité et sont toujours entendus quand ils le demandent, Ils peuvent se

faire représenter par un délégué. »

Le comité peut encore nommer (art. 175), s'il en reconnaît l'utilité, et sauf approbation préfectorale, une commission de surveillance et des gérants, dont il détermine

‘étendue du mandat.

La tenue des séances du comité et l'annulation de ses délibérations sont régies par les mêmes règles que celles fixées par la loi du 5 avril 1884 pour les conseils municipaux, sauf en ce qui concerne la publicité ; seuls les conseillers municipaux des communes syndiquées ont le droit de prendre connaissance des procès-verbaux des séances. Les séances du comité sont privées.

5° Budget. — Le syndicat a son budget propre pour pourvoir aux dépenses de création et d'entretien des établissements ou services en vue desquels il a été constitué. Les recettes comprennent : la contribution obligatoire des communes associées, l’article 177 les autorisant à voter ‘cinq centimes spéciaux ; le revenu des biens appartenant au syndicat ; les subventions de l'Etat, du département et des communes ; les produits des dons et legs.

Les règles de la comptabilité des communes s’appliquent à la comptabilité du syndicat (art. 172).

Le receveur du syndicat est le receveur municipal de la commune siège du syndicat ; cependant le syndicat pourra avoir un receveur spécial nommé par le préfet sur une liste de trois noms présentée par le comité.

Les comptes et budgets sont adressés chaque année aux conseils municipaux.

6° Dissolution. — Le syndicat est dissous de plein droit