CHAPITRE VIII

L’œuvre unitaire de l’Assemblée nationale.

Tendances unitaires des constituants. — Le principe de la souveraineté nationale. — Les baïlliages et les provinces obstacles à la souveraineté de la nation. — Les bases de l’organisation administrative et de la représentation nationale. — Le plan du Comité de constitution : le département cadre administratif et circonscription électorale. — (Les idées de Thouret, Sieyès et Mirabeau, — Les protestations des provinces. — Les contreprojets provincialistes. — L'œuvre de l’Assemblée nationale.

« La France, déclarait Sieyès, à l’Assemblée nationale, le 7 septembre 1789, ne doit point devenir un Etat fédéral composé d’une multitude de républiques, unies par un lien politique quelconque. La France est et doit être un seul tout, soumis dans toutes ses parties à une législation, et à une administration communes (x) ».

Ges paroles exprimaient les tendances qui emportaient les constituants vers l’organisation d’un état unitaire. Leur volonté s’accordait ainsi avec l'effort sécu-

(x) Dire de l’abbé Sieyès, sur la question du veto royal, à la séance du 7 septembre 1789, p. 13. À. N., Supplément au procèsverbal de l’Assemblée nationale, ADxvnre 2.

laire de la monarchie; mais si le but était le même, les méthodes différaient.

Le 5 mai, dans son discours aux Etats généraux, Necker avait demandé à l’Assemblée de ne pas perdre de vue « ce qu’exigent impérativement les grandes cir- « constances de ce vaste empire, sa position, ses rela- « tions extérieures, la diversité de ses usages, dont les « uns sont constitutifs, les autres affermis par le temps, « l’effet inévitable de ses richesses, et, plus encore « peut-être, la pensée et le caractère de ses habitants, « les anciens préjugés, les vieilles habitudes, enfin « tous ces liens qu'on ne peut jamais rompre avec vio- « lence, et que la prudence d’un grand corps poli- « tique doit sagement apprécier (1) ».

Ce respect des traditions et des réalités, cet « opportunisme », n’était pas dans les idées des constituants. Les doctrines des physiocrates et des philosophes du xvin® siècle avaient nourri leur pensée. La diversité des institutions leur semblait un obstacle au bien public; les droits particuliers leur paraissaient des contreforces dangereuses; dans ce royaume, où ils ne voyaient qu'injustice et chaos, ils voulaient instaurer l'empire de la loi générale sur les lois privées ou privilèges, « établir un ordre fixe et durable ».

Le 20 juin, l’Assemblée nationale s'était déclarée « appelée à fixer la constitution du royaume, opérer

(1) Moniteur, 1, p. 21.

« la régénération de l’ordre public et maintenir les « vrais principes de la monarchie (1) ». C'était affirmer sa volonté d'entreprendre sans délai ce « grand « ouvrage de la restauration projetée », dont avait parlé le garde des Sceaux, M. de Barentin, à la séance d'ouverture des Etats, le 5 mai.

À cette œuvre de restauration, les résistances locales avaient fait obstacle, pendant les années précédentes, et leur énergie avait tenu en échec le pouvoir central; l’exclusion de tout sentiment particulariste semblait la condition nécessaire au succès de réformes s’étendant au royaume pris dans son ensemble. Necker le pensait; dans son discours du 5 mai, il avait fait appel à l'union de tous et demandé que les intérêts particuliers consentissent à s’effacer devant l'intérêt général. « Echangez, disait-il (x), les petits intérêts particuliers « contre cette grande et majestueuse part à l'intérêt « universel; faites que ce titre de Français vous vaille « plus de gloire et de profit que celui d’habitant d’une « telle province, d’un tel bailliage, d’un tel ressort. »

Les constituants étaient dans les mêmes sentiments; ils voulaient réaliser cette unité dont le marquis de Mirabeau avait dit que c'était le « point central et « unique où se trouve réuni le bonheur de la société ».

Un principe guidait leur pensée et soutenait leurs

(x) Moniteur, 1, p. 89.

(2) Idem, I, p. 15.

efforts : le principe de la souveraineté de la nation. Il s'agissait de le fonder sur des bases inébranlables, de façon qu’il serve d'appui aux institutions nouvelles; il s'agissait de dégager la volonté de la nation, que, le 16 juin, aux applaudissements de tous les députés, M. Galand avait proclamée « une, indivisible (x) ». Il fallait pour cela resserrer les liens qui unissaient les sujets du roi; abolir les distinctions de classes, de professions ou de provinces; fortifier ce qu’il y avait de commun entre les citoyens de l’empire français et affaiblir ce par quoi ils différaient; exalter leurs aspirations vers l’unité et refréner leurs tendances vers le particularisme; accroître la cohésion et la vigueur de la collectivité nationale et briser les collectivités provinciales, : corporatives et sociales.

« Enfants de la patrie, que vous représentez », avait déclaré M. de Barentin (2), à la séance royale du 5 mai, « écartez loin de vous toute affection, toutes maximes « étrangères aux intérêts de votre mère commune... « Tous les titres vont se confondre dans le titre de ci- « toyen ». Bientôt, en effet, il n’y aura plus que des citoyens, c’est-à-dire des hommes dégagés de tout groupement politique, professionnel ou social, dépouillés de toute caractéristique particulière, n'ayant plus que la qualité de membre de la communauté nationale. Dans

(x) Moniteur, I, p. 82.

(2) Id., I, p. 4-5.

leur assentiment, la volonté générale puisera une force irrésistible, elle accomplira alors l’œuvre de « la régénération du royaume ». Son action s’exercera par des lois uniformes, sans se heurter aux privilèges des ordres, des corporations ou des provinces; il n’y aura de souveraineté que dans la nation, une et indivisible, et l’Assemblée chargée d'exprimer sa volonté s’appuiera directement, sans intermédiaire, sur la masse compacte et homogène des citoyens, individus semblables et égaux en droits.

Les Etats généraux étaient fondés sur d’autres bases; ils reposaient, non pas sur la nation souveraine, composée d'individus égaux et semblables, mais sur les bailliages, groupements politiques possédant chacun le droit de députer à l’assemblée générale du royaume. Les membres de cette assemblée n'étaient pas les représentants de la nation, mais des bailliages. Ils en apportaient les vœux et les doléances; ils en recevaient des instructions et des mandats impératifs; ils étaient liés par des pouvoirs précisant leurs votes et limitant leur initiative, Il y avait là une espèce de confédération d'Etats particuliers, ayant chacun une souveraineté distincte et un droit à manifester sa volonté.

Dans le rapport fait au roi le 27 décembre 1788, Necker posait la question de savoir si, comme par le passé, les opinions se compteraient par bailliages et s’il y aurait pour chacun d’eux le même nombre de représentants, quelle que fût son importance. La solu-

ri

tion adoptée indiqua une tendance à effacer les groupements jadis titulaires d'un droit propre pour s'appuyer directement sur les individus qui les composaient. Il fut arrêté, en effet, que le nombre des députés varierait avec le chiffre de la population et des contributions, et que, dans chaque ordre, les opinions se compteraient par tête. Malgré cette décision, les mandats impératifs, par quoi se manifestait la volonté particulière de chaque bailliage, furent maintenus. Le 23 juin seulement, une déclaration du roi les cassait et les annulait, comme anticonstitutionnels, contraires aux lettres de convocation et opposés aux intérêts de l'Etat.

Cependant, les traditions anciennes conservaient de leur force. Certains députés opposaient aux décrets des Etats généraux les instructions impératives contenues dans leurs cahiers; ils protestaient contre les décisions de la majorité et ne se croyaient pas liés par elles. C'est ainsi que plusieurs d’entre eux refusèrent de siéger lorsque la délibération en commun des trois ordres fut décrétée. Ils prétendaient que leurs pouvoirs leur interdisaient de prendre part aux travaux d’une telle assemblée. Les bailliages affirmaient ainsi, par la voix de leurs représentants, qu'ils avaient une part de la souveraineté; ils ne devaient se soumettre à la nation que s’il y avait accord entre leurs volontés particulières et la volonté générale. Le 7 juillet, l’évêque d’Autun, M. de Talleyrand-Périgord, s’éleva contre ces prétentions :