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« Et d’abord, disait-il, qu'est-ce qu'un Bailliage? C'est, non pas un Etat particulier, un Etat uni à d’autres par quelques liens seulement, comme dans tout corps fédératif, mais une partie d’un tout, une portion d’un seul Etat, soumise essentiellement, soit qu'elle y concoure, soit qu’elle n’y concoure pas, à la volonté générale, mais ayant essentiellement le droit d'y concourir (1). » « Un Bailliage n’a que le droit de concourir, par ses députés, à former la volonté générale et non celui de l’arrêter ou de s’y soustraire (2). » Il ne peut suspendre, par des man-

dats impératifs qui ne contiennent que sa volonté particulière, l’activité des Etats généraux.

Dans sa séance du 7 septembre, Sieyès soutint la

même doctrine. Il redoutait de voir la France morcelée

en une infinité de démocraties qui s’uniraient ensuite par les liens d'une confédération générale, à peu près comme les treize ou quatorze Etats-Unis d'Amérique se sont confédérés en convention générale... ».

« La France, disait-il, ne doit point être un assemblage de petites nations, qui se gouverneraient séparément en démocraties; elle n’est point une collec-

(1) Motion de M. l’évêque d’Autun sur les mandats impératifs.

Exposé des motifs lu à l’Assemblée nationale le mardi 7 juillet 1780, p. 4. Supplément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvine 5.

(2) Ibid., p. 2.

« tion d'Etats; elle est un tout unique, composé de « parties intégrantes; ces parties ne doivent point avoir « séparément une existence complète, parce qu’elles « ne sont point des touts simplement unis, mais des « parties ne formant qu’un seul tout. Gette différence « est grande; elle nous intéresse essentiellement. Tout « est perdu si nous nous permettons de considérer les « municipalités qui s’établissent, ou les districts ou les « provinces, comme autant de républiques, unies seu- « lement sous les rapports de force ou de protection &« commune (1). »

Et Sieyès précisait sa pensée : « .. Si chaque partie « de ce tout (la France) pouvait à son gré exprimer « son vœu à part, chaque bailliage ou sénéchaussée se « croirait en droit de ne pas obéir à une loi prononcée « par la majorité dès qu'ils ne l’auraient pas consentie; « et, en cela, on se croirait fondé sur ce que le droit « d’assentiment aurait été préalablement reconnu. « Bientôt, il y aurait autant d'Etats que de baillia- « ges... (2). » Pour éviter « le chaos et l’anarchie » qui en résulteraient, il réduisait ceux-ci à n'être plus que des circonscriptions électorales. Il affirmait, en effet : « Le député d’un Bailliage est immédiatement choisi « par son Bailliage; mais, médiatement, il est élu « par la totalité des Bailliages. Voilà pourquoi tout

(1) Dire de l'abbé Sieyès, op. cit., p. 8.

(2) Moniteur, I, p. 446.

« député est Représentant de la Nation entière (r). »

Il concluait (2) en demandant « qu'il soit nommé, « dans la journée, un comité de trois personnes, pour « présenter le plus tôt possible, .à l’assemblée, un plan « de Municipalités et de Provinces, tel qu'on puisse « espérer de ne pas voir le royaume se déchirer en une « multitude de petits Etats, sous, forme républicaine, « et qu’au contraire la France puisse former un seul « tout soumis uniformément, dans toutes ses parties, à « une Législation et à une Administration commu- « nes ». Ce vœu renferme la pensée qui inspira la division de la France en départements. Cette réforme avait pour but de rompre la cohésion des corps politiques existants, bailliages ou provinces, et de fonder sur leurs débris la souveraineté de la nation « une et indivisible ».

L'obstacle le plus sérieux à cette œuvre d’unification était tombé. Dans la nuit du 4 août, les représentants des provinces avaient renoncé aux privilèges de celles-ci. Le 5 mai, Necker avait montré comment ces franchises s’opposaient à une équitable répartition des impôts; il avait aussi rappelé l’ancienneté de leurs titres constitutifs et averti les Etats généraux des « contestations difficiles et délicates » dans lesquelles

(x) Dire de l’abbé Sieyès, op. cit., p. 4-5.

(2) Id., p. 30.

ils s'engageraient en voulant les supprimer. Il n'avait pas prévu ce que peut accomplir une assemblée qui a le sentiment d’être appelée à régénérer l'Etat, qui a conscience d’en posséder les moyens et qui cède à l’enthousiasme inspiré par sa mission.

Dans la nuit du 4 août, l’ancienne constitution féodale, la structure fédérative de la monarchie est abattue.

Les députés bretons se déclarent prêts à « confondre « les droits antiques et révérés de la Bretagne dans les « droits plus solides encore et plus sacrés que les lu- « mières de l’assemblée assuraient en ce moment à « l'empire français tout entier (1) ». Les députés de Provence et de Forcalquier affirment le patriotisme de leurs coimmettants et ne doutent pas qu'ils ne consentent à confondre leurs intérêts et leurs droits dans ceux de tout le royaume.

Les députés de Lorraine « protestent en termes tou- « chants que leur province, réunie la dernière, ne « regrettera jamais la domination de ces souverains « adorés qui firent le bonheur de leur peuple et s’en « montrèrent les pères, s'ils sont assez heureux pour « pouvoir, au sein de la régénération et de la prospé- « rité publique, se livrer à leurs frères et entrer avec « le surplus des citoyens dans cette maison maternelle « de la France, prête à refleurir sous l'influence de la

(x) Moniteur, I, p. 285, 286 et suiv.

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« justice, de la paix et de l'affection cordiale de tous « les membres de cette immense et glorieuse famille ».

Les députés de Dauphiné, de Bourgogne, du Languedoc, de Normandie, du Poitou, du Clermontois, d'Auvergne, d'Artois, du Boulonnais, de la Flandre maritime, du Cambrésis, de la principauté de Foix, des communes de Béarn, etc., déclarent renoncer aux privilèges de leurs provinces. La plupart le font sous réserve de la ratification de leurs bailliages; mais, sans attendre, l’Assemblée nationale décrète, le 11 août :

« ART. X. — Une constitution nationale et la liberté « publique étant plus avantageuses aux provinces que « les privilèges dont quelques-unes jouissent et dont « le sacrifice est nécessaire à l’union intime de toutes « les parties de l’empire, il est déclaré que tous les « privilèges particuliers des provinces, principautés, « villes, corps et communautés, soit pécuniaires, soit « de toute autre nature, sont abolis sans retour et de- « meureront confondus dans le droit commun de tous « les Français. » |

Désormais, il n’y aura plus de Bretons, de Provençaux, de Lorrains, de Normands, etc.; tous ces peuples divers sont réunis en un seul. Le 12 octobre, l’Assemblée traduit cette situation nouvelle dans la rédaction du préambule de l'acte promulgatif des lois. Le roi cessera de prendre le titre de Dauphin, de roi de Navarre, de duc de Normandie, de comte de Provence, etc.; il sera désigné sous le nom de roi des

Français. Le contre-seing, qui variait avec les provinces, deviendra uniforme pour tout le royaume, car la diversité des titres est contraire à l’unité monarchique, dont Mirabeau affirmait qu’elle était « un principe essentiel » (x).

Le 20 août, l’Assemblée avait adopté l’article III de la Déclaration des Droits : « Le principe de toute sou- « veraineté réside essentiellement dans la nation. Nul « corps, nul individu, ne peut exercer d’autorité qui « n’en émane expressément. » Là était inscrit le principe qu'il fallait réaliser dans les institutions nouvelles.

Comment former la loi, expression de la volonté générale, vœu de la nation souveraine? Le 7 septembre, Sieyès déclarait que la France ne pouvait être ni une démocratie dans laquelle les citoyens concourent directement à l'élaboration des lois, ni un Etat fédéral, dans lequel de petites républiques s’unissent seulement « sous les rapports de force et de protection commune ». [l avait proclamé l’unité de la France et les bienfaits du gouvernement représentatif. Dans un tel système, les citoyens, « sans aliéner leurs droits », nomment des représentants. Ceux-ci ont mission d’interpréter le vœu national, « qui retombe ensuite, avec « tout le poids d’une force irrésistible, sur les volontés « elles-mêmes qui ont concouru à le former » (2), et

(x) Moniteur, II, p. 48.

(2) Dire de .l’abbé Sieyès, op. cit., p. 9.

aire

assure ainsi l’uniformité dans la législation et dans l’administration.

Il était impossible de faire nommer ces représentants par le corps électoral entier, formant collège unique. Il était nécessaire de le fractionner en sections. Mais l’unité de la nation exigeait que celles-ci fussent exactement semblables entre elles et au tout, dont elles ne devaient être que les parties intégrantes. « La grande unité ne peut être simple qu'’autant « qu’elle sera composée d'unités pareilles », disait Rabaut de Saint-Etienne (x). Il fallait donc que celles-ci fussent de simples subdivisions géographiques du sol, ne correspondant à aucun groupement politique ou social, à aucun intérêt régional ou local (2). Ces fractions égales et semblables, ces divisions mathématiques d’un tout homogène, ces circonscriptions artificielles dépourvues de toute vie, de toute impulsion propre, devaient servir de cadre à l'exercice des différents pouvoirs publics, ecclésiastiques, administratifs, judiciaires.

Les diocèses, les ressorts de justice, de finances, d'administration civile et militaire seraient pliés à une commune mesure, « La nouvelle division de la France,

(x) Réflexions sur da division nouvelle du royaume et sur les privilèges et les assemblées des provinces d'Etats, par M. Rabaut de Saint-Etienne, membre du Comité de constitution, p. 3, supplément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvrne 3.

(2) Carré de Malberg, Cours de droit constitutionnel, Université de Nancy, année 1904.

« déclarait M. le chevalier d'Eymar, député de la sé- « néchaussée de Forcalquier, est l’échelle sur laquelle « toutes les parties de la Constitution doivent être et « ont été effectivement rapportées. Tout est lié dans ce « grand système (1). » Cette belle ordonnance semblait conforme « à la majesté imposante de l’empire « français » et à cette simplicité dont M. Pellerin, député du Comté nantais, affirmait « qu’en politique comme en mécanique », elle est le chef-d'œuvre de l'art (o):

Le premier objet de l'institution nouvelle était d'assurer le libre exercice de la volonté générale et d'organiser la représentation nationale. Sieyès liait cette organisation à celle de la représentation locale. « … Il faut à la France entière, écrivait-il en juillet « 1789 (3), une législation et une administration com- « munes et uniformes, et aux municipalités un conseil « et une gestion qui remplacent pour les affaires parti- « culières et représentent le pouvoir législatif et le « pouvoir exécutif, de manière cependant que la cons- « titution libre et particulière de chaque cité ou com-

(1x) Quelques réflexions sur la nouvelle division du royaume, par M. d'Eymar, député de Forcalquier, p. 14. Paris, 1790. Supplément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvure 4.

(2) Opinion de M. Pellerin, député du Comité nantais, sur le projet d’une nouvelle division du royaume, p. 3, Supplément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvme 4. Cette opinion me fut pas prononcée. ;

(3) Quelques idées de constilution appliquées à la ville de Paris, par M. l'abbé Sieyès, p. 2-3. Brochure in-8, Versailles, 1789.

« mune n'usurpe point sur la constitution générale de « l'Etat et ne gêne en aucune façon la législation et « l'administration nationales. On voit donc que sur la « même base doivent s'élever deux édifices politiques; « l’un particulier à la localité, l’autre fait pour se ‘« raccorder avec les édifices voisins, pour s’allier avec « les autres communes et former ensemble la monar- « chie française. »

Thouret, député de Rouen et ancien procureur syndic de l’Assemblée provinciale de Haute-Normandie, s’inspira de ces principes dans le rapport qu’il déposa le 29 septembre, au nom du Comité de constitution, sur l’établissement des bases de la représentation proportionnelle. Il établit sur les mêmes assises le double édifice de la représentation nationale et de l’administration municipale et provinciale. Il partageait la France en quatre-vingts départements, égaux entre eux autant que possible, destinés en même temps à la formation du corps législatif et à celle des diverses classes d’assemblées administratives. « C’est ainsi, disait-il, « que d’un ressort commun partiront tous les mouve- « ments du corps politique (x). »

Le plan proposé affectait une régularité géométrique qui effraya tout d’abord. On y voyait que les départements seraient « d’environ trois cents vingt-quatre « lieues carrées, ou de dix-huit lieues sur dix-huit »; les districts, de « trente-six lieues carrées, ou de six

(x) Moniteur, I, p. 527.

« lieues sur six »; les cantons, de « quatre lieues « carrées, ou de deux lieues sur deux lieues ».

Le 14 octobre, M. Aubry Dubochet, maire de la Ferté-Milon et député du tiers de Villers-Cotterets, dénonçait à l’Assemblée ce que cette division par carrés égaux et symétriques avait d’impraticable. Il faudrait pour la réaliser, disait Brillat-Savarin, avocat, député du tiers de Belley (1), le r9 octobre, que « la France « fut plane et sa circonférence régulière ». « Votre « Comité, protestait Bengy de Puyvallée, ancien offi- « cier de marine, député de la noblesse de Bourges (2), « a découpé la France comme un morceau de drap, en « quatre-vingt et une pièces, pour en faire quatre- « vingt et un départements. »

À plusieurs reprises, Thouret s’efforça de répondre à ces reproches. Le 3 novembre (3), il déclarait : « Si « quelqu'un à pu croire que la division s’exécuterait « par carrés géométriques parfaits, qui feraient de la « surface du royaume un échiquier, il a dû regarder « que les montagnes, les fleuves, les villes déjà exis-

(x) Moniteur, II, p. 70.

(2) Opinion de M. de Bengy de Puyvallée, député du Berry, sur le rapport du Comité de constitution, qui a pour objet l’établissement des bases de la représentation personnelle et l’organisation des assemblées administratives des nouvelles municipalités; Ju à Ja séance du jeudi 5 novembre 1789, et imprimé sur la demanile de l’Assemblée nationale, p. 17, A. N., ADxvurre 3.

(3) Discours de M. Thouret, membre du Comité de constitution, fait à l’Assemblée nationale, sur la nouvelle division territoriale du royaume. Séance du mardi 3 novembre, p. 14. Suppiément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvine 3.

« tantes ne permettraient pas, en effet, de tirer de « l’est à l’ouest de la France et du nord au midi des « lignes parfaitement droites. « Le rapporteur du Comité de constitution renvoyait ensuite à une brochure attribuée à Sieyès, dans laquelle était exposée la méthode à suivre pour tracer les nouvelles circonscriptions.

« Voici comment je me figure, écrivait un député à « l’Assemblée nationale (1), qu’une nouvelle division « de la superficie du royaume peut être exécutée. Je « commencerais par me procurer la grande carte des « triangles de Cassini... Je la partagerais d’abord « géométriquement d’après les proportions adoptées « par le Gomité de constitution. En prenant Paris pour « centre, je formerais un carré parfait de 9 lieues de « rayon, ou de 18 lieues sur 18, ce qui ferait 324 lieues « de superficie; c’est là un département territorial. « Sur chaque côté de ce premier carré, j'en formerais « un autre de la même étendue, et ainsi de suite, jus- « qu'aux frontières les plus reculées. Il est visible « qu’en approchant des frontières je n’aurais plus mon « Carré parfait; mais je marquerais toujours, autant « que possible, des espaces comprenant à peu près « 324 lieues de superficie. La configuration en sera « très irrégulière, mais c’est la nécessité qui le veut

(x) Observations sur le rapport du Comilé de constitution, concernant la nouvelle organisation de la France, par un député

à l’Assemblée nationale, p. 3, 4, 5 et 13, 1789. Supplément au procès-verbal de l’Assemblée nationale, A. N., ADxvrrre 3.

ainsi. Il est plus vraisemblable qu'il y aura de cette sorte 8o départements, puisque 8o divisions de 324 lieues de superficie épuisent à peu près les 26.000 lieues que l’on suppose à la totalité du territoire français...

« Il est temps de remarquer qu’une division géographique telle que nous la décrivons est purement idéale. Aussi, ni le Comité, ni aucun homme raisonnable n’a pu prétendre la substituer à la réalité. Une division sur papier par carrés parfaits n’est qu’un moyen de faciliter l'opération un peu plus pratique à laquelle je vais me livrer.

« Je prends donc différentes cartes, divisées les unes par Généralités, les autres par Provinces, les autres par Bailliages, et je dis : les frontières de ces divisions ne sont point chimériques comme des lignes géométriques; je n'ai pas peur qu'elles coupent une maison, un clocher en deux; elles existent déjà, je puis donc m'en servir. Je m'aide encore des cartes qu’on appelle de l’Académie. On sait que les plus petites paroisses et les plus petits détails y sont marqués dans un grand degré d’exactitude. Avec ces divers secours, je trace le plus près possible de mes divisions géométriques des limites ou des frontières véritables. Alors, tous mes carrés prenant des formes irrégulières, ce que l’un perd, l’autre le gagne; mais, en tout, j'approche toujours, autant que je le puis, de la quantité de 324 lieues de superficie pour cha-

« cune de mes divisions. Cela fait, j'ai une première « conférence avec quelques membres de toutes les pro- « vinces; je leur montre mon travail et je demande « leur avis, d’après lequel je corrige ce qui est à cor- « riger.

« Rassurez-vous, les lignes idéales que les ingénieurs « traceront dans une province n’abattront aucune mai- « son, ne couperont aucune montagne... »

« Je sais bien, répondait Mirabeau (r), qu’on ne « couperait ni des maisons ni des clochers; mais on « diviserait ce qui est encore plus inséparable; on « trancherait tous les liens qui resserrent depuis long- « temps les mœurs, les habitudes, les coutumes, les « productions et le langage. »

En réalité, le but poursuivi était la destruction de ces provinces, qui avaient si souvent fait obstacle aux efforts de la monarchie et dont la résistance brisait l’unité du royaume. Leurs droits, leurs franchises, leurs privilèges, leurs constitutions étaient abolis, mais il paraissait dangereux de laisser intact le sol dans lequel ils avaient pris racine. Il semblait nécessaire de le morceler, d’en détruire la cohésion, afin de rompre la force qui pourrait y renaître vigoureuse et tenir en échec l’action uniforme de la volonté générale. Mirabeau nroclamait cette dislocation « impérieusement exigée par un nouvel ordre des choses » (2). Ce qu’il (x) Moniteur, Il, p. 127.