La conciliation et le Pacte

L'institution et le fonctionnement de la procédure de conciliation ont soulevé dès les origines de la Société des Nations une question fort délicate à savoir la coordination de la conciliation avec l’action médiatrice du

Conseil, telle que l’a organisée l’article 15 du Pacte. Le problème est très délicat, car, la procédure de conciliation étant postérieure au Pacte, il n’en fait aucune mention.

Les traités signés avec la Belgique, la Grèce et l’Acte général de la Petite Entente prennent soin d’indiquer qu’ils sont conformes au Pacte de la Société des Nations et qu’il ne faut pas les interpréter comme restreignant la mission de la Société de prendre à tout moment les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix du monde.

Les traités signés avec la Belgique et la Grèce contiennent une disposition aux termes de laquelle si, à l'expiration du mois qui suit la clôture des travaux de la Commission de conciliation, les Parties ne se sont pas mises d'accord pour porter le différend devant le Tribunal arbitral, le différend sera régi par l’article 15 du Pacte. On suppose, bien entendu, qu’il y a eu échec de la procédure de conciliation. La convention franco-yougoslave qui ne prévoit pas le règlement arbitral pour les litiges non juridiques, stipule que, si les Parties ne se sont pas entendues devant la Commission de conciliation, la question sera portée, à la requête de l’une ou l’autre des Parties, devant le Conseil de la Société des Nations. L'article 24, al. 2, de l’Acte général de la Petite Entente précise que, si les Parties sont d’accord, elles peuvent soumettre une question d’ordre politique au Conseil de la Société des Nations qui statuera conformément à l’article 15 du Pacte.

Deux thèses sont en présence. Selon la première, l’article 15 du Pacte a conféré au Conseil les fonctions d’un organe central de conciliation. Il ne saurait être question de l’exproprier, au profit d’un nouvel organisme, d’une attribution qui est intimement liée à sa compé-

tence générale dans toutes les questions susceptibles de troubler le maintien de la paix. Il ne peut dépendre des Parties de modifier, dans leurs rapports mutuels, les conditions d’intervention de la Société telles que les a fixées le Pacte en vue d’une fonction d'intérêt général. Il faut considérer comme incompatible avec l’article 15 du Pacte, une convention entre Etats qui subordonnerait en toute hypothèse l’intervention du Conseil à l’échec préalable de la procédure devant les Commissions de conciliation. Une telle clause ne pourrait mettre obstacle au droit de chacune des Parties de saisir d’emblée le Conseil, soit avant, soit au cours de la procédure de conciliation. Le droit de citation unilatérale est un droit absolu et il appartient à chaque Partie d’apprécier souverainement la réalité et l’acuité du danger de rupture qui justifie son recours au Conseil. La compétence du Conseil reste de droit ainsi que le recours à ses offices légitimes et même obligatoires pour les Parties à tout instant et pendant n’importe quelle phase de la procédure de conciliation aussitôt que l’une des Parties estime que la gravité du différend est de nature à entraîner une rupture (1).

La deuxième théorie, et nous croyons qu’elle a la raison pour elle, soutient que le Conseil ne peut être saisi de l’affaire aussi longtemps que les Etats contractants se tiennent aux stipulations des traités qu’ils ont conclus, tant que la procédure de conciliation est en cours. C’est seulement en cas d’échec de la procédure de conciliation, en supposant qu’il n’y ait pas d’autres procédures obligatoires, que le différend pourra être porté devant le Conseil. L'intervention du Conseil constitue une ullima ratio. Cest une procédure in extremis,

(4) Voir Charles de Visscher. La procédure de conciliation devant la S. D. N.

R. D. I. L. C., 1923, p. 24 ct s. Justicé et médiation internationales. R. D. I. 1. C.,1928,0p. 2dd'et s.

une procédure qui ne devrait normalement jouer qu’à défaut de toute autre. Ce que le Pacte veut, c’est qu’aucun Etat Membre ne puisse recourir à la guerre sans se soumettre à la procédure particulière qu’il institue. Les Etats ne peuvent pas, certainement, abolir l’article 15 du Pacte par une convention de conciliation. Mais, en concluant une telle convention les Etats contractants ont institué entre eux un système de règles qui empêche le différend de devenir tel qu’il pût entraîner une rupture ou éloigne, au moins, le moment où le différend peut prendre cette tournure. Admettre le droit pour un Etat de porter à tout moment l'affaire devant le Conseil, nonobstant les prescriptions des traités, signifierait lui donner le droit de tourner ses engagements et priver les traités de conciliation de leur force obligatoire. Sous couleur de respecter le Pacte, on en violerait la lettre et l'esprit.

Les traités ont complété et précisé le texte du Pacte. Ils dérogent au Pacte, d’après la règle que la lex specialis déroge à la lex generalis. La procédure de conciliation est intercalée entre le moment où les pourparlers diplomatiques se sont avérés infructueux et l’appel au Conseil. Il ne dépend pas des Parties de faire sauter, selon leur bon plaisir, cette procédure. Si la procédure de conciliation n’a pas eu lieu et si l’affaire est portée directement devant le Conseil, il y a violation du traité. Raisonnement d’autant plus convaincant que la procédure de conciliation n’est qu’une étape préliminaire facultative de l’arbitrage ou du règlement judiciaire, lorsqu’il s’agit des différends juridiques. Si on concédait aux Parties le droit de se passer de la conciliation en portant le différend directement devant le Conseil, on leur permettrait de se dispenser de l’arbitrage obligatoire. Ce qui serait contraire au texte des articles 12 à 15 du Pacte.

La conciliation doit être aussi inviolable que l'arbitrage qu’elle précède. Le traité polono-yougoslave et les traités du type de la Société des Nations dans une certaine mesure, prévoyant l’arbitrage obligatoire précédé de la conciliation, excluent pour autant qu’ils sont observés, tout recours au Conseil.

La situation prévue par l’article 15 du Pacte ne peut se présenter que lorsqu'un Etat a violé un traité de conciliation. Tous les traités de conciliation impliquent l’engagement pour les Parties de s’abstenir de tous actes susceptibles d'entraîner la rupture. Le danger de rupture ne peut être mis en avant tant qu’il reste un moyen prévu par les traités d’arranger les choses. Le Conseil ne peut intervenir si les Parties ont eu recours motu proprio à la conciliation. Le danger de rupture peut se présenter lorsque la conciliation est demeurée sans résultat et que le différend ne peut être soumis à l’arbitrage, ou lorsqu'une des Parties persiste à se soustraire au devoir de recourir à la Commission de conciliation. Le Conseil conserve, vis-à-vis des Commissions de conciliation, le rôle de seconde instance dans les cas d’insuccès de la procédure de conciliation (1).

() Voir D. Schindler, op. cit., p. 827 et ss. Voir aussi C. Gorgé, op. cit., P. À et s., J. Efremoff, Les traités de conciliation de 1924, R. D. 1. L. C. p. 880.