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Quant à la Constitution du Chili elle ne comprend pas moins de 148 articles, et elle forme un texte longuement développé.
Il ne convient pas ici de s’attarder davantage à l'étude de ces constitutions. Nous voulions simplement montrer leur extrême étendue qui donne à la clause restrictive son caractère d’ampleur et d'imprécision.
Quelques exemples suffiront pour montrer que la plupart des litiges peuvent être considérés comme touchant aux préceptes de la Constitution.
Mais auparavant il cst indispensable de déter-
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miner autant que possible le sens de la clause restrictive.
L'article r soumet à l'arbitrage, Todas las controversias en euanto no afecten a los principios de la Constitucion. Nous ne saurions donner de meilleure traduction que celle de MM. Descamps et Renault (1). « Les Hautes Parties contractantes s'engagent à soumettre à un jugement arbitral tous les conflits en tant qu’ils ne touchent pas aux préceptes de la Constitution. » Cette traduction est excellente parce qu'elle rend parfaitement le sens très large du texte espagnol.
C’est que,en effet,un différend peut porter atteinte d'une manière plus ou moins directe aux préceptes des Constitutions de l’Argentine et du Chili. Il faut donc distinguer : tantôt, d’une part, ce sera la prétenlion contraire de l’un des pays qui portera atteinte aux préceptes de la Constitution de l’autre ; tantôt, d'autre part, ce sera la compétence de l'arbitre qui sera exclue implicitement par la Constitution de l’un des pays. Des exemples concrets feront mieux comprendre.
Supposons, par exemple, que le Chili, étant en
guerre avec une tierce puissance, demande au Gou-
1. Descamps et Renault. Recueil international des trailés au X X* siècle.
MODS vernement Argentin d'empêcher les nationaux de l'Argentine de se livrer à l'exportation et au transport de certaines marchandises considérées par le Chili comme contrebande de guerre. Le Gouvernement de l'Argentine résistant, un conflit s’ensuit. Ce conflit est susceptible d’être soustrait à l'arbitrage, car la prétention du Chili porte, en effet, directement atteinte à un précepte de la Constitution Argentine qui proclame la liberté du commerce maritime et terrestre, qui ne peut être restreint que par les règlements spéciaux élaborés par le Congrès. En l’absence de règlement particuliers sur la matière, une telle prétention porterail directement atteinte aux préceptes de la Constitution.
Supposons encore que par ordre des pouvoirs publics de la République Argentine une congrégation d'origine chilienne, nouvellement établie sur le territoire argentin, soit obligée de se dissoudre. Le Gouvernement Chilien soutenant ses nationaux, un conflit s'élève. Il sera susceptible d'échapper à l'arbitrage. En vertu du paragraphe 19 du texte de la Constitution relatif aux attributions du Congrès, le Congrès est libre d'admettre ou de ne pas admettre dans le pays d’auires ordres religieux que
ceux existants.
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On pourrait supposer également un conflit, né à propos de douanes. Les douanes argentines, par exemple, par suite d’une erreur inconcevable, au-
raient perçu sur un point du terriloire des droits
d'importation inférieurs à ceux qu’elles auraient dû percevoir. Elles réclament le surplus aux importateurs chiliens, qui, soutenus par leur Gouvernement, refusent de payer. Un conflit s'élève, qui peut être soustrait à l'arbitrage, puisque la prétention chilienne porte atteinte à la disposition constitutionnelle du paragraphe 1 du texte de la Constitution relatif aux attributions du Congrès. Aux termes de cette disposition, en effet, les tarifs doaaniers sont les mêmes pour toute la frontière
argentine (1).
1. Nous avons recherché dans le Recueil d’arbitrages de M. Henri La Fontaine, intitulé Pasicrisie internationale, quels étaient les différends que l'Argentine et le Chili avaient le plus fréquemment soumis à l'arbitrage. M. Henri La Fontaine reproduit la sentence de dix arbitrages dans lesquels l'Argentine était partie. Sur les dix, quatre sont des différends de frontières dont deux avec le Chili; trois relatifs à des actes de guerre civile, et trois qui sont englobés sous la dénomination de réclamations particulières. Ces réclamations particulières sont, le plus souvent, ainsi que le dit M. Wamarowoki, «le plus généralement des différends relatifs à des demandes d'indemnités à raison d'’arrestations illégales de nationaux d'un des Etats contendants sur le territoire de l’autre, de mauvais traitements, de torts à eux causés par le retard deleur jugement, d’incarcération et d'expulsion arbitraire, de
Billard 3
Si l’on considère maintenant les litiges qui paraissent devoir être les plus fréquents entre les deux pays, les différends de frontières, l'on constate qu'ils échappent d'une manière évidente à l'obligation à l'arbitrage en vertu de la clause restrictive.
L’article 13 de la Constitution Nationale de l’Ar-
gentine est ainsi conçue :
Ne pourront être admises de nouvelles frontières en la nation, ne pourra être formée une province de territoires d’autres provinces nide plusieurs en être formée une seule
sans le consentement des pouvoirs publics et du Congrès.
Ces derniers mots excluent la compétence de l’ar-
meurtre dont ils auraient été victimes, demandes de restitution de propriété privée, ou paiement d’indemnités équivalentes ; dommages-intérêts pour capture de navires, détention, saisie de prises, confiscation d'armes, questions de responsabilité vis-à-vis des particuliers pour violation de neutralité et de non-notification de blocus, contestations au sujet des frontières, propriétés d'îles.
Telles sont les nombreuses éventualités qui peuvent donner naissance à des arbitrages. Il serait oiseux et difficultueux d'imaginer des différends de ces diverses catégories et de rechercher par quels points ils peuvent être considérés comme touchant aux préceptes de la Constitution. Il nous suffisait de montrer par quelques exemples combien était élastique la clause restrictive. Il est de toute évidence que la plupart des litiges pourront échapper à l'arbitrage sans que l’on puisse déterminer d’une façon sérieuse ceux que l’on ne peut pas soustraire à l’arbitrage.
bitre pour les différends de frontières, puisque le Congrès a seul qualité pour acquérir ou aliéner une portion du sol national.
Les dispositions de l’article 13 sont, d’ailleurs, confirmées d’une manière plus forte encore par
celles du paragraphe 14 de l’article 67 ainsi conçu:
Seul le Congrès a le droit de régler définitivement les limites du territoire national, de fixer celui des provinces, d’en créer de nouvelles et de déterminer par une législation spéciale l’organisation, l'administration et le gouvernement que doivent avoir les territoires nationaux qui restent hors des limites qui sont assignées aux pro-
vinces.
Autre exemple : Supposons qu’un conflit s'élève au sujet d’une vexation subie par un représentant de l’un des deux Etats de la part de l’autre Etat. Il est dit dans la Constitution Argentine que le devoir de faire respecter les agents du pays incombe au Gouvernement. Si le différend n’a pu être réglé par voie diplomatique la clause restrictive permet dans ce cas d’écarter l’arbitrage, car ce serait contrevenir à la disposition constitutionnelle qui établit que c’est au gouvernement elnon à des arbitres qu'incombe la mission de faire respecter les agents au pays.
Le même raisonnement peut être tenu à propos
Vo de tous les différends relatifs à des dommages subis par des particuliers de la République Argentine puisque la Convention Nationale charge le Gouvernement de protéger ses nationaux à l'étranger.
Il serait facile, mais peut-être oiseux de donner et de multiplier les exemples, car les différends touchent à des intérêts protégés par les dispositions formelles de la Constitution.
Il apparaît donc d’une manière évidente que théoriquement la plupart des différends peuvent, grâce à la clause restrictive, échapper à l'arbitrage, qui n’est plus dès lors obligatoire, mais simplement facultatif.
Le traité parait applicable à volonté.
Doit-on en conclure que letraité est inefficace et inutile ? Que sous ses apparences de traité d’arbitrage obligatoire il n’est qu'un traité d'arbitrage facultatif ?
À notre avis, cette convention de 1902 nous paraîl contenir une grande force d'obligation. Elle est un engagement solennel et très sincère de soumettre les différends à un arbitre. Tout le prouve : d’abord les déclarations des deux parties dans les divers actes du traité, les exposés des
motifs, la nature même de ce groupe contractuel.
Ils ne formaient certainement pas le dessein caché de se soustraire à l'arbitrage ceux qui délibérément rendaient leurs forces égales afin de ne pas être tentés d’abuser de leur supériorité éventuelle.
Il est de toute évidence que c’est là une hypothèse invraisemblable.
Mais les auteurs de ces traités ont fait acte de prudence car ils savaient bien qu’il est des différends qu'un pays ne saurait, sans déchoir ou sans compromettre ses intérêts vitaux, soumettre à l’arbitrage. Ils n’ont pas voulu s’exposer à se voir dans l'obligation de violer, sous la poussée des faits, d’une façon manifeste les engagements
qu'ils avaient librement contractés.
Ils se sont réservé une porte de sortie en donnant eux aussi à leur traité « une soupape de süûreté ».
Sans doute nous aurions préféré voir la clause restrictive formulée d’une autre manière. Les différends exceptés pouvaient être par exemple ceux qui touchaient à l’indépendance, à l'honneur ou aux intérêts essentiels du pays. À notre point de vue cette clause eût présenté en l'espèce, malgré les apparences, un caractère de généralité moins marqué. Car bien qu’il ne soit pas très difficile de
prouver que l'honneur ou les intérêts essentiels
d’un pays sont atteints, la tâche est néanmoins plus ardue que de prouver qu’un différend touche à des constitutions aussi étendues que celles du Chili et de l'Argentine.
En réalité la forme de la clause restrictive nous paraît être de peu d'importance. L'essentiel c’est que la soupape de sûreté existe et nous irons Jusqu’à dire qu’un traité d'arbitrage obligatoire sans clause restrictive ne saurait être considéré comme un traité sérieux. À tous moments, aussi bien avant la conclusion du traité qu'après, les deux parties savent fort bien qu'elles violercnt le traité si nécessité se présente, et qu’elles le feront sans hésitation aucune étant donné l'importance des intérêts qui se trouveraient engagés le cas échéant. D'ailleurs un tel traité présenterait un caractère de contrainte très marqué qui serait bien de nature à soulever contre lui la résistance de l’opinion publique. Les Etats qui ne sont que des groupements d'individus ont une tendance à faire ce à quoi ils ne sont pas impérativement tenus, mais que commande leur probité et leur honneur plutôt que ce qui leur est imposé par la contrainte.
En résumé, nous dirons que le traité nous paraît tout autant el peut être même plus efficace que
s’il contenait une clause absolue de généralité.
Il faut noter, en dernier lieu, que cette clause a paru absolument nécessaire, car les partisans de l'arbitrage ont eu à faire face au reproche que l’on faisait à leur traité d’être inconstitutionnel, puisqu'il soumettait à l'arbitrage des questions que la constitution soumettait formellement à une autre com pétence ; par l’adjonction de cette clause le traité perdait son caractère d’inconstitutionnalité. Ce n’est d’ailleurs pas au sujet du traité du 28 mai 1902 que se posait pour la première fois cette question. Nous avons vu, en effet, que la même clause restrictive se retrouvait dans les traités signés antérieurement par l’Argentine. Les traités avec l’Uruguay, la Bolivie, la présentent. Il fallait qu'ils la présentassent pour être constitutionnels. La Constitution Argentine est en effet catégorique sur la question. Aux termes de l’article 27, « le gouvernement fédéral est obligé de consolider ses relations de paix et de commerce avec les puissances étrangères, au moyen de traités qui doivent être en harmonie avec les principes de droit public établis par la constitution en conformitad con los principios de derecho publico establicedos en esta Constitucion.
Cette clause restrictive conçue telle qu’elle l’est, s’imposait donc, surtout dans un traité d’arbi-
trage. Dans ces pays à constilutions provinciales,
la Constitution Nationale, contrat d’association des provinces, est respectée, en effet, comme l’arche sacrée à laquelle il ne faut pas toucher. Les provinces ont chargé le pouvoir central de veiller sur les intérêts essentiels du pays et de les défendre ; dans ce but elles ont remis entire ses mains leurs ressources en hommes et en argent. Si le pouvoir fédéral, de sa propre autorité, par un traité général d'arbitrage, venait à déléguer à un arbitre, par avance et sans recours possible, la mission à lui confiée par la constitution, de déterminer les intérêts du pays et de la défendre, des protestations pleinement justifiées ne manqueraient pas de se faire entendre dans le pays tout entier.
C’est ce qui explique l’existence nécessaire de la clause restrictive et la manière vague dont elle est rédigée. En vain, chercherait on à déterminer théoriquement quels sont les litiges qui lui échappent : Elle a été volontairement rendue imprécise afin que les Etats contractants pussent, le cas échéant, lorsque cela leur paraîtrait nécessaire de le faire, soustraire à l'arbitrage un litige qu’ils se croyaient seuls aptes à juger.
D’ailleurs, il est très vraisemblable que le
Chili n'eut pas accepté pareil traité d’arbitrage
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sans l’adjonction de cette clause. Cinq mois avant, en effet, à la Conférence pan-américaine de Mexico (novembre 1901), les délégués chiliens, s'ils préconisaient l'arbitrage facultatif, combattaient de toutes leurs forces l'arbitrage obligatoire, et étaient cause de l’échec de la conférence sur ce point. D'ailleurs dix ans plus tôt, à la Conférence de Washington,c’étaient eux qui disaient : « Dans des cas pareils, — (un conflit affectant la dignité ou l'honneur) — on ne cherchera pas des juges pour décider si une nation à le droit de maintenir sa dignité ou de conserver son honneur. L'un et l’autre seront défendus avec tous les éléments de force et de résistance dont il sera possible de disposer, et il n’y aurait pas de témérité à dire qu’un pays qui serait porté à soumettre cette sorte de question au sort d'une décision arbitrale manquerait de raison d’être.» Ils ajoutaient du reste que ceci est tellement dans la nature des choses,qu’on en tient compte en introduisant dans les traités d'arbitrage permanent des formules qui,sous motif de dignité ou de souveraineté nationale, permettent aux Etats dans certains cas remis à leur seule appréciation de se soustraire à l’arbitrage et sur ce point ils émirent avec beaucoup de raison les obser-
vations suivantes : « Dire que l'arbitrage sera
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employé toutes les fois que le conflit qu’il s’agira de faire cesser n’affectera point par exemple la dignité nationale,et dire que le gouvernement intéressé décidera si la difficulté pendante est de telle nature qu'elle puisse être résolue par le moyen de l'arbitre, c’est dans le fond une même et identique chose, puisque dans les deux cas la même liberté d’action est réservée. Les termes peuvent être et sont en effet différents,mais le résultat pratique de leur application sera le même. Et ce qui vient d’être dit relativement à une de ces formules est applicable à toutes celles du même caractère,car il est évident que l’idée générale qu’elles renferment toutes, est compatible avec la plus complète latitude d’appréciation. »
Ces considérations mettent singulièrement en relief le but véritable de cette clause restrictive, dont il paraît assez inutile de chercher à préciser le sens,sans laquelle le traité ne serait sans doute pas né ; et dont nous ne saurions trop louer l’ad-
jonction salutaire.
