FONCTIONNEMENT DES SERVICES ADMINISTRATIFS

Tels sont les principaux organes de l'administration. Il nous reste à voir comment ils fonctionnent, en commençant par le temps

de paix, ou pour mieux dire, par le service à l'intérieur du pays^ en dehors des armées actives.

Tout acte administratif se résume dans les opérations suivantes: acquérir, recevoir, conserver, transformer au besoin et distribuer. Pour la plupart des services, deux systèmes sont en présence : l'entreprise qui substitue à Tadministration un fournisseur chargé sous sa surveillance d'acquérir et de distribuer, et la régie dans laquelle les fonctionnaires administratifs se chargent eux-mêmes de toutes les opérations. Le système d'entreprise donne lieu à un marché général. Celui de la régie comporte des acquisitions par voie d'achats.

En temps de paix, l'entreprise serait presque toujours préférée à la régie, s'il n'était nécessaire d'occuper les nombreux agents que l'on est obligé d'entretenir pour le cas de guerre, car l'expérience a démontré que le service ne pouvait être fait en campagne que par des agents exercés et pour ainsi dire rompus au métier. On a eu la preuve de cette nécessité lors de Texpédition de 1823, en Espagne. Le personnel des agents d'exécution était alors réduit à l'excès par des motifs d'économie ; on fut obligé de recruter à l'impro vis te, pour y suppléer, des individus de toute sorte, plus avides de réaliser des gains illicites que soucieux d'exercer en conscience des fonctions dont ils n'avaient pas la moindre idée. Cette composition du. personnel contribua beaucoup aux scandales dont l'expédition de 1823 a laissé le souvenir. A part cela, l'entreprise est préférable en temps de paix pour le service des subsistances ; tel est, du moins, l'avis des administrateurs les plus distingués,* avis fondé sur la simplicité que ce système apporte dans la comptabilité, sur la fixité du chiffre des dépenses, basé sur des données certaines, sur les ressources que l'intérêt privé trouve en lui-même pour faciliter les approvisionnements.

Quant aux marchés pour les fournitures nécessaires dans le système de la régie, ils doivent toujours, d'après les règlements sur la comptabilité publique, sauf exceptions prévues, donner lieu à des adjudications. Ce procédé est indispensable pour couvrir la responsabilité des fonctionnaires et agents administratifs ; on ne saurait d'ailleurs s'y soustraire, puisqu'il est imposé par les règlements, mais ou doit lui reconnaître de graves inconvénients, dont

les deux principaux sont contradictoires. Quelquefois les fournisseurs s'entendent entre eux, moyennant un partage de bégéfice, pour surélever les prix *. D'autres fois, le désir de l'emporter quand même sur les autres concurrents conduit certains fournisseurs à proposer des rabais exagérés, et alors si l'on est sévère à leur égaid autant qu'on doit l'être, ils se ruinent et la fourniture est compromise, ou bien si l'on n'exerce pas sur eux une surveillance suflBsante, l'État est trompé '.

Tous les administrateurs instruits par une longue expérience, partagent cet avis : « Un des reproches sérieux qui peuvent être

< faits, selon nous », dit M. Vauchelle, c à l'influence ou plutôt « l'omnipotence parlementaire, c'est d'avoir imposé à l'administra-

< tion, par d'injustes et excessives méfiances, l'emploi trop absolu « des adjudications publiques. »

Les principaux services qui incombent aux fonctionnaires de l'intendance, et dont nous ne dirons ici que quelques mots, sont :

Le service des fonds, ceux des subsistances, de l'habillement, des lits militaires, des transports et des approvisionnements du service de santé.

Le seiTice des fonds est confié, en réalité, aux agents du ministère des fmances qui soldent les dépenses de l'adnrinistration de la guerre d'après des ordonnances de paiement, autrement dit des mandats, accompagnés des pièces justiBcatives. Le ministre de la guerre , investi par le vote de la loi annuelle de finances du droit d'ordonnancer dans les limites des crédits alloués, délègue ce droit aux directeurs des différents services qui prennent ainsi le titre d* ordonnateurs secondaires. Les intendants directeurs des services administratifs sous-délèguent à leur tour les sous-intendants pour

t. Nous avons vu, au ministère de la guerre, dans un moment où il s*agissait de faire un grand approvisionnement de blô, refuser les offres d'une maison qui demandait à traiter de gré à gré pour un nombre considérable d'hectolitres à 18 fr. On fut forcé do recourir à Tadjudication publique, et le môme blé fut payé tl fr. 1... Différence pour TËtat, plus d'un million.

2. Golbcrt est, croyons-nous, le premier administrateur qui ait rendu l'adjudication publique obligatoire pour les travaux et fournitures à faire au compte de l'Ëtat. Il se montre, dans sa correspondance avec les intendants, d'une férocité inimaginable vis-à-vis des adjudicataires qui, ayant fait des rabais trop forts, ne pouvaient tenir leurs' engagements. « Vous devez >, dit-il à propos de l'un d'eux, * faire vendre au profit ilu Rui, sa maison, ses meubles, ses vêtements « et ceux de sa famille et le laisser sans asile et sans pain. »

ordonnancer en leur lieu et place. Les ordonnateurs secondaires adres^nt au ministre la demande des fonds nécessaires pour faire marcher les services dont ils sont chargés : les délégations sont accordées par le ministre, en raison de ces demandes.

Le service des subsistances se subdivise, à l'intérieur, en trois services distincts : 1" vivres, 2° fourrages, 3° chauffage et éclairage; il n'y a presque rien à dire de ce dernier service, qui se fait toujours à l'entreprise et qui ne comporte pas de grands approvisionnements ; quant aux vivres et aux fourrages, nous avons donné les motifs qui font préférer l'entreprise à la gestion. C'est surtout pour les fourrages que cette préférence est entrée dans les habitudes de l'administration. Sur 109,000 rations distribuées en France pendant l'année 1884, 24,000 l'ont été par le système de la gestion, 85,000 par l'entreprise. Il n'y avait plus, paraît-il, à la fin de l'année 1885, que 26 places pour les vivres et 14 pour les fourrages, où la gestion fût encore pratiquée. Mais ce qui complique l'application du système de l'entreprise, c'est la nécessité d'entretenir des approvisionnements considérables et de les renouveler par la consommation. Aussi, a-t-on recours souvent à un système mixte, dans lequel le service courant est assuré par l'entreprise et le service des ap][Irovisionnements confié à des officiers d'administration. Nous ne parlons pas ici des locaux, c'est-à-dire des manutentions pour les vivres'pain, et des magasins à fomTages qui appartiennent généralement à l'État. Quant à la viande, on sait qu'elle est achetée dans les corps de troupe par les ordinaires, à l'aide d'une indemnité journalière, décomptée avec la solde et allouée depuis quelques années seulement.

Nous venons de dire que le service des vivres était obligé d'entretenir des approvisionnements considérables en dehors de ceux qui sont destinés aux consommations journalières. Ces approvisionnements qui ressortissent au service de l'intérieur, bien qu'ils soient réservés pour le cas de guerre, comprennent :

1* Ce qu'on appelle les vivres du sac au départ, c'est-à-dire deux jours de vivres et d'avoine à emporter lors de la mobilisation et qui doivent toujours être tenus à la disposition des troupes ;

2" Les vivres affectés aux trains régimentaires et aux convois administratifs (voir plus loin au service en campagne) ;

3® Les vivres des vingt jours, destinés à nourrir les réservistes et les territoriaux pendant la période où les chemins de fer sont absorbés par les transports de mobilisation;

4* Les vivres de concentration, affectés à la nourriture de Tarmée sur les points de concentration, dans la période pendant laquelle tous les moyens de transport étant absorbés par les troupes, il est impossible d'y amener des vivres et alors qu'en même temps il est interdit de toucher aux vivres du sac et aux convois ;

5° Les vivres d'approvisionnement des places fortes.

Le service de rhabiUement et celui du campement n'en font, à proprement parler, qu'un seul; c'est celui qui, dans ces dernières années, a subi le plus de changements. Le système en vigueur il y a trente ans datait de l'ordonnance de 1788, qui avait supprimé la régie centrale de l'habillement et confié aux conseils d'administration des corps le soin de gérer la masse allouée pour habiller les troupes, l'État se réservant de fournir les draps et lainages et entretenant à cet effet des magasins où des approvisionnements considérables d'étoffes étaient réunis en tout temps. Chaque corps de ti*oupe avait ses maîtres ouvriers et ateliers de confection. L'État fournissait le grand équipement et le harnachement; quant au petit équipement (effets de linge et chaussure), il était acheté par les conseils d'administration, à l'exception de la chaussure, confectionnée dans les ateliers des corps ou fournie en partie par l'État, en vue de subvenir aux énormes consommations nécessitées par la guerre.

Le système des ateliers des corps de troupe fut vivement attaqué à plusieiurs points de vue ; on lui reprochait : V d'entraîner des dépenses considérables, les effets confectionnés dans de petits ateliers coûtant plus cher que ceux qui sont fabriqués en grand ; 2^ de diminuer l'effectif des combattants par la nécessité de recruter les ouvriers des corps de troupe, c'est-à-dire les compagnies hors rang. Dans les dernières années du second Empire, on avait adopté dans la pratique le système des grands ateliers de confection à l'entreprise, surtout pour la chaussure. Le premier de ces ateliers fut établi à Paris en 1859 ; il fut bien connu sous le nom de Godillot, son directeur-entrepreneur; plusieurs autres furent ensuite installés dans les départements. On n'y confectionnait que des effets de

28 LES thansformatiOns de l'armée française.

pointures moyennes ; ceux des pointures exceptionnelles, grandes ou petites, continuèrent à être confectionnés dans les ateliers des corps. Il existait, en 1870, un certain nombre de magasins centraux où se trouvaient des approvisionnements de chaussures, d'effets de grand équipement et de campement, des draps, des toiles et quelques effets d'habillement confectionnés, etc.

Depuis la guerre, cette organisation a été singulièrement développée. La nécessité de vêtir du jour au lendemain, au moment de la mobilisation, plus d'un million d'hommes entraîne celle d'avoir sous la main, dans les conditions d'une distribution facile et rapide, des approvisionnements inmienses. Ces approvisionnements sont répartis entre les magasins administratifs et les magasins des corps de troupe.

Les premiers comprennent : .4 magasins généraux (Paris, Lyon, Marseille et Bordeaux), 8 magasins centraux (Billancourt, Lille, Besançon, Bourges, Rennes, Nantes, Montpellier, Toulouse), 8 magasins régionaux (Amiens, Rouen, Le Mans, Orléans, Ghâlons, Tours, Limoges,Clermont-Ferrand), enûnles magasins de l'Algérie.

Les magasins régionaux sont exclusivement affectés aux troupes de leur région. Ils ne comportent pas d'ateliers (approvisionnement : 3 mois d'effets d'habillement, 30,000 paires de chaussures, etc.). Les magasins centraux, servant aux coi-ps d'aimée sur le territoire desquels ils se trouvent, ont à ce point de vue le même approvisionnement que les précédents, mais ils sont pourvus, en outre, de draps et toiles pour l'atelier qui leur est annexé.

Enfin les magasins généraux ont la même fixation que les magasins centraux, mais avec une grande réserve de draps.

Chaque corps de troupe conserve dans ses magasins les approvisionnements pour le service com*ant et les effets destinés au service d'instruction. Il y détient en outre tous les effets à distribuer lors de la mobilisation. Eniin, les effets de l'armée territoriale sont confiés aux corps do troupe de l'armée active. Le personnel du service de l'habillement ne suffit pas à sa tâche, parce qu'il a été calculé dans des prévisions qui ne se sont pas réalisées et alors que, dans l'esprit des auteurs de la loi des cadres, les corps devaient au contraire être exonérés des charges de ce service. On a pensé à faire gérer les magasins de réserve des corps de troupe par des

officiers d'administration. On y a renoncé dans Tidée qu'il valait mieux laisser la responsabilité à ceux qui ont le plus grand intérêt au bon fonctionnement du service. Il n'en est pas moins vrai que les fonctions des officiers d'habillement sont devenues difficiles et surtout pénibles. Peut-être y aurait-il lieu de suivre l'exemple de l'Autriche et de l'Italie, qui ont des corps spéciaux d'officiers comptables ; c'est là une idée avec laquelle on n'est pas encore familiarisé en France, mais qui fera, sans doute, son chemin.

L'État passe des marchés pour la confection de tous les effets dans les ateliers annexés aux magasins généraux. La fourniture des étoffes monte à 1,500,000 mètres par an. Ce chiffre suffit pour donner ime idée de l'importance des ateliers et explique la vivacité de la lutte qui s'est élevée entre les députés des diverses régions, lorsque, en 1884, l'emplacement de ces ateliers a été modifié sans qu'il fût possible de donner des explications suffisantes pour la nouvelle répartition.

On est en train, pour le moment, d'expérimenter un nouveau système pour le service de l'habillement dans les corps de troupe. Au lieu d'être conservés dans un seul magasin pour être distribués, au fur et à mesure des besoins fixés pour chaque nature d'effets par une durée réglementaire, les effets seraient remis aux compagnies, batteries ou escadrons et gardés, dans de petits magasins de compagnie, à la disposition du capitaine qui les distribuerait selon les besoins réels. C'est le système suivi en Allemagne où les capitaines, dit-on, conservent sous clé des effets neufs qui ne sont portés que dans les circonstances qui exigent ime tenue brillante.

On retonrberait ainsi dans les errements du temps où Louvois écrivait à un intendant la lettre suivante : « Le Roi a été informé

< que la plupart des officiers d'infanterie retirent dans leurs cham-

< bres les habits avec lesquels leurs soldats paraissent en revue et

< les laissent aller dans la ville et monter la garde avec des habits « fort dépenaillés ; sur quoi, il a plu à Sa Majesté de me comman- « der de vous faire savoir qu'elle ne désapprouve point l'économie € de conserver les effets neufs et de faire" durer les vieux autant « que faire se pourra, mais que c'est à condition seulement que les « habits que les soldats portent ordinairement les mettent à cou- « vert de l'injure du temps et particulièrement du froid et que ni

« leurs vêtements ni leurs chapeaux ne soient point assez mauvais « pour scandaliser les étrangers qui peuvent passer par les villes, < et c'est à quoi Sa Majesté désire que vous teniez la main avec « sévérité. » Voilà une lettre où, à part le mot de Majesté, qui est quelque peu arriéré, et celui de dépenaillé qui ne trouverait pas son application, espérons-le du moins, il y aurait peut-être bien peu de choses à changer pour en faire une circulaire signée d'un ministre de nos jours, dans le cas où Ton adopterait le système actuellement en expérience.

Du reste, les officiers paraissent en général peu favorables au système dont il s'agit et qui a été mis en essai dans deux corps d'armée, les ô'^et 12^. Ils disent, avec raison, que les capitaines de compagnie ont déjà bien assez de responsabilité et que s'ils emploient tout leur temps à des détails d'administration, il ne lem'en restera plus pour faire leur véritable métier.

Nous ne dirons que deux mots du service des lits militaires que tout le monde connaît. L'entreprise de ce service est donnée à une compagnie qui se charge d'entretenir le matériel de couchage appartenant à l'État et de fournir les paillasses, matelas, couvertures et draps ; elle se charge, en outre, de blanchir le linge des soldats. Qui n'a entendu parler ou n'a été témoin des actes reprochés à l'administration des lits militaires et des imputations abusives qui grevaient les masses individuelles, parce que les mêmes dégradations étaient imparfaitement constatées lors de la livraison, et pointées avec sévérité lorsqu'on rendait les fournitures ? Il est fort possible que l'État soit amené forcément à changer ce système; car on a dû entrer dans une nouvelle voie pour le couchage auxiliaire, destiné à subvenir aux besoins exceptionnels pendant la présence des réservistes et des territoriaux. Autrefois, on dédoublait alors les fournitures en partageant chacune d'elles entre deux hommes, qui étaient ainsi tous les deux mal couchés. Depuis quelque temps, on laisse à chaque homme déjà pourvu la fourniture complète, et on délivre aux autres des fournitures auxiliaires appartenant à l'État. De là à faire fournir par celui-ci tous les effets de couchage, il n'y a qu'un pas.

Malgré la création du corps du contrôle, la loi du 16 mai 1882 a maintenu la surveillance administrative exercée par les fonctionnai-

res de riatendance sur l'administration des corps de troupe qu'ils continuent à tenir en tutelle. Cette surveillance ou contrôle est un héritage du commissariat des guerres, tel qu'il existait avant la Révolution. Une surveillance rigoureuse était indispensable alors que rintérél des officiers de compagnie était en contradiction avec leurs devoirs vis-à-vis du soldat et vis-à-vis de l'État. Afin de donner aux commissaires l'autorité nécessaire pour exercer cette surveillance, on les avait rendus indépendants du commandement, et la permanence de leurs charges leur avait été assurée par la vénalité. Lorsque les compagnies et régiments ne furent plus la propriété des capitaines et des colonels, les commissaires restèrent chargés de la liquidation de la comptabilité ; mais la véritable surveillance fut attribuée aux conseils d'administration par l'ordonnance du 17 mars 1788; les opérations de ces conseils étaient soumises au visa des commissaires des guerres, qui s'assuraient de la régularité des pièces justificatives. La liquidation était arrêtée chaque année par l'inspecteur général.

Le conseil d'administration existe encore ; il est pécuniairement responsable, et la nouvelle loi est venue aggraver cette responsabilité en rendant tous les membres du conseil solidaires les ims des autres. Le rôle du conseil dont le major, le trésorier et l'officier d'habillement sont les agents responsables envers lui, est double. Vis-à-vis de l'État, il perçoit en deniers et en matières tout ce qui revient au corps et justifie de l'emploi qu'il en fait. Vis-à-vis des commandants d'unités administratives, il distribue et se fait don<ner décharge. Le rôle de l'intendance vis-à-vis des corps est ainsi défini par l'instruction du 26 juillet 1883 :

< La surveillance administrative a pour but de s'assurer que les c hommes inscrits sur les contrôles , que les fonds et matières c dont le corps est détenteur, existent réellement, que l'emploi < des fonds ou des matières est fait d'une manière conforme aux « lois, décrets et règlements en vigueur, etc. » Le corps du con«> trôle ne saurait faire autre chose ; l'administration des corps de troupe est donc doublement et chèrement contrôlée...

Quant aux détails de cette administration, ce serait sortir de notre cadre que de les exposer ici. Nous nous bornerons donc à appeler l'attention du lecteur sur une disposition récente qui vient

de modifier profondément ou plutôt de supprimer une des institutions administratives les plus connues du public. La masse individudle, alimentée pour chaque homme par une première mise et par une prime journalière, toutes deux allouées par TÉtat et destinées à pourvoir les hommes d'effets de linge et chaussure suivçmt leurs besoins, vient d'être remplacée, aux termes d'un décret en date du 7 mai 1885, par une masse de petit équipement, décomptée par homme présent et par journée, qui doit subvenir en bloc aux mêmes besoins. Pour ceux qui savent quel intérêt les soldats d'autrefois portaient à leur masse, qui était leur propriété et qu'ils emportaient en quittant le service, cette mesure paraît, au premier examen, regrettable ; elle va, dans tous les cas, changer bien des habitudes, elle exigera, de la part des capitaines et des chefs de corps, une surveillance assidue pour tenir lieu de l'intérêt qu'avaient les hommes à ménager leurs effets. Mais, avec la durée restreinte du service, les choses n'étaient déjà plus ce qu'elles étaient autrefois, et la suppression de la masse individuelle fera cesser plus d'un abus, ne fût-ce que celui des versements soi-disant volontaires, obtenus à l'aide de moyens plus ou moins réguliers par des chefs de corps ou des commandants de compagnies, désireux de présenter aux revues d'intendants ou d'inspecteurs généraux des masses en apparence bien administrées.

A propos de l'administration militaire, il y aurait peut-être lieu de parler d'une mesure qui est depuis longtemps en perspective et qui va, dit-on, se réaliser enfin : Vunification des soldes, La solde, celle de la troupe comme celle des officiers, est évidemment trop faible, et nous trouvons juste qu'on l'augmente. Il y a eu autrefois des motifs pour donner des soldes différentes aux diverses armes. Pour ne parler que de la troupe, alors que les armées se recrutaient par voie d'enrôlements, on n'aurait que difficilement trouvé des soldais pour l'artillerie, si on ne leur avait fait des avantages pour les y attirer. Cette raison n'existe plus, puisque les hommes fournis par le contingent n'ont pas à choisir l'arme dans laquelle ils accomplissent le service qu'ils doivent au pays. Au fond, cependant, la situation respective des uns et des autres reste toujours la même. Mais l'intérêt dominant est ici la surélévation de la solde, et si cette satisfaction donnée à des besoins d'autant plus légitimes

qu'ils sont plus pressants (les moins payés ayant évidemment plus besoin d'être augmentés que les mieux favorisés), ne peut être obtenue que grâce à TuRification, personne n'y trouvera rien à redire. Mais, si pour unifier les soldes, on avait une fois encore recours à l'égalité par en bas, la mesure deviendrait aussi injuste qu'impolitique. En un mot, nous concevons très bien que l'on dise : l'infanterie n'a pas une solde suffisante, donnons-lui la solde de l'artillerie et du génie. Nous ne comprendrions .pas le raisonnement envieux qui consisterait à dire : tous ont droit à la même solde, quels que soient leur travail et leur genre de service.