Sireï, 1000, 111, p. |, aous l'arrêt Lepreax

Li RESVONBABILITÉ SS9

être engagée. Mais M. Ilauriou soulenail avec beaucoup de force que lorsque radministration agit par voie de gestion même publique, c'esl-à-dire lorsqu'elle entre en relation avec les particuliers pour l'exécution des services publics même <i'autorilé, comme la police, elle doit être responsable, qu'il en était ainsi dans l'espèce soumise au conseil qui avait eu le tort de ne pas condamner l'État.

La note de M, Hauriou fut très remarquée et ne devait point rester sans influence. Quelques années après, le conseil d'État était saisi d'une demande identique à celledu alenr Lépreux. Un sieur Tomase Greceo demandait une indemnité à l'État à raison de la blessure qui lui aurait été faite dans sa maison à Soukaras (Algérie) par le coup de feu tiré par un gendarme sur un taureau furieux et poursuivi par la foule. Le requérant prétendait que le coup de feu n'aurait-il pas été tiré par le gendarme, l'État serait cependant responsable parce que l'accident ne serait pas arrivé si la police avait été bien faite. Le conseil d'État rejette la requête; mais on lit dans l'arrêt : H Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'accident dont le requérant a été victime puisse être attribué à une faute du service public dont l'administration serait responsable'. » La portée de ce considérant est très nettement mise en relief par M. le commissaire du gouvernement Homieu qui disait : « 11 est exact que pendant un certain temps la jurisprudence a cru pouvoir formuler cette règle que les actes de police et de puissance publique n'étaient pas de nature à engager la responsabilité .. UÛ; Sirey, 1905,

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pécuniaire de l'administration. Mais on a fini par reconnaître les inconvénients, les contradictions, les conséquences iniques auxquelles pouvait conduire cette formule beaucoup trop générale'. »

La première étape de l'évolution était ainsi franchie : plus de distinction entre les actes d'autorité et les actes de gestion et tout acte administratif peut entraîner la responsabilité de l'État. Mais cependant le conseil et le commissaire du gouvernement paraissaient subordonner cette responsabilité à une faute du service public. L'expression se trouvait dans l'arrêt. Coinment fallait-il l'entendre? M. Hauriou dans une note* prétendait qu'on devait y voir une faute de l'État personnifié : « L'État, disait-il, est responsable parce qu'il est en faute par le fait du service. » Telle n'était certainement pas la pensée du conseil d'Étal. En parlant de faute du service il avait en vue les fautes de service commises par les agents. La possibilité de pareilles fautes constitue un risque. S'il se produit, l'État en supportera définitivement les conséquences, sa responsabilité étant ainsi en réalité une responsabilité pour risque; ce qui excluait cependant la responsabilité de l'État, au cas où il n'y avait aucune faute des agents.

D'autre part le conseil n'avait cerlainement en vue que les actes administratifs individuels et non point les actes réglementaires. Pour eux la notion de puissance publique faisait toujours sentir son influence. Mais ce n'était pas pour longtemps et un double pas allait être franchi. D'une part on allait reconnaître la responsabilité de l'administration à

; Sireï, 1005, 111, p. 113.

raison du simple fonctionnement du i que le demandeur ait à prouver une faute des agents, et d'autre part on allait reconnaître la responsabilité de l'administration même pour des actes réglementaires.

Entre temps le conseil d'État reconnaissait la responsabilité de l'administration dans une série d'arrêts. Dès 1903 il avaitadmis implicitement que l'Etal pouvait encourir une responsabilité pour révocation injustifiée d'un fonctionnaire; il allouait une indemnité pour exécution abusive d'un arrêté du conseil de préfecture. En 1910 l'État était condamné à des dommages et intérêts envers des anciens militaires lésés par le fait qu'ils avaient été appelés tardivement à un emploi civil en violation de la loi du 2S mars 1905. En 1911 l'État est déclaré responsable pour dommage causé à un bateau dans un canal par suite de la négligence des agents qui n'avaient pas fait procédera l'enlèvement d'une épave.

Dans ces divers arrêts il est toujours parlé d'une faute du service public, ou comme dans le dernier d'une négligence des agents. Mais on remarquera que le conseil se montre très large dans l'appréciation de cette faute; elle est comme présumée; elle résulte de ce que l'administration ne démontre pas qu'il y a eu une imprudence, une négligence de la part de la victime. Cette présomption de faute, nulle part elle iv'apparalt plus nettement que dans l'arrêt Pluchard rendu dans des conditions intéressantes. Ledit Pluchard avait été renversé dans une rue de Saint-Denis (Seine) par un agent qui était à la poursuite d'un malfaiteur et il avait eu une jambe cassée. En réalité il n'y avait pas eu de faute de rçgç^L,gui

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ne faiaait que son devoir, mais un simple cas fortuit. Cependant l'indemnité est accordée : « Considérant que dans les circonstances où il s'est produit et en l'abscDce de toute négligence ou imprudence de la victime, cet accident doit être attribué à une faute du service public engageant la responsabilité de l'Etat'.., » En vérité on ne voit pas où est la faute. L'agent était à la poursuite d'un fflalfaiteur; il remplissait sa mission; le service de police fonctionnait parfaitement; c'est par un hasard malheureux, indépendant de la volonté de qui que ce soit que l'accident est arrivé ; il y a un véritable cas fortuit et non point faute de service. C'est par une habitude de langage que l'expression est conservée.

En réalité l'évolution est accomplie; la responsabilité de l'administraiion est engagée du fait seul que le fonctionnement du service public a occasionné h un individu ou à un groupe un préjudice particulier. Il y a responsabilité pour risque administratif.

1. Conseil d'Ktat, 2i décembre 1910 (Plachard). Recueil, p. 1029.

2. Cependant dans ua arrêt Ambrosiai. 10 mai 1QI2, le conseil d'État parait hésitant. Il a'afrissait de l'aclion co indemaili formée par le père d'un euraot de dix-huit mon qui avait été lue dans une rue de Toulon par un éclat d'obus provenant de l'explosion du cuirosié làaa. La demande est rejelée, considérant qu'il résulte de l'inslrucKon que le décès du fils du requérant doit être attribué à un évËnement de farce majeure, qu'il D'est justillé d'aucune circonstance de nature h engager ta responsabilité de l'État iSirey, 1012, 111, p. (St), Comme le fait très justement observer M. Hauriou, dans la note qui accompagne l'arrêt au Reeaeil de Sirey, il y a non pas cas de force majeure, mais cas fortuit, puisque la cause de l'explosion et du dommage, si elle est inconnue ou mal connue, est inhérente au service. L'idée qui a inspiré l'arrêt Pluchard devait donc ici amener le conujt à reconnaître la responsabilité.

Enfin un dernier pas devait être franchi. Jusqu'à présent on n'a vu la responsabilité publique engagée qu'à l'occasion d'actes administratifs individuels. Quand en 1903 on a commencé d'admettre la responsabilité générale de l'État, on ne pensait pointqu'clle pût s'étendre jusqu'aux actes réglementaires. M. Hauriou, dans la note précitée, reconnaissait sans difficulté que l'administration était irresponsable à raison de ses règlements. Mais cette conception devait être bientôt dépassée; et aujourd'hui la responsabilité de l'administration joue aussi bien à l'occasion des actes réglementaires que des actes individuels.

Cette responsabilité» été reconnue par l'arrêt déjà plusieurs fois cité du 6 décembre 1907, qui déclare recevable, mais mal fondé, le recours pour excès de pouvoir formé par les grandes compagnies contre le décret du l'^mars 1901 portant règlement d'administration publique et modifiant l'ordonnance du 15 novembre 1846 sur la police, la sécurité et l'exploitation des chemins de fer. Les compagnies prétendaient que leur concession ayant été accordée sous l'application de l'ordonnance de 1846, le décret de 1901 augmentait les obligations résultant de leur cahier des charges et que de ce fait il était entaché d'excès de pouvoir. Le conseil repousse cette requête parce que le gouvernement a toujours le droit de modifier les conditions dans lesquelles fonctionne un service public; mais il déclare en même temps que, si les compagnies établissent que l'application du nouveau décret leur cause un préjudice, elles

S64 LES TRANSFORMATIONS DU DROn PUBLIC

peuvent demander une iodemnité'. Voilà donc reconnue la responsabilité de l'État à l'occasion d'un décret portant règlement d'administration publique, acte qu'à un moment on assimilait à ia loi formelle.

Od a montré précédemment (chapitre iv, § vni) que cette responsabilité n'est pas en réalité contractuelle, bien que le conseil d'État paraisse la rattacher au contrat. La notion de service public apparaît encore ici au premier plan. L'État a le pouvoir et le devoir de moditier par un règlement ou par une loi formelle les règles relatives à l'exploitation d'un service public. Il modifie la loi du service et par conséquent ne touche que des situations légales. Mais il doit indemniser tous ceux qui sont particulièrement lésés par cette modification. La décision du 6 décembre 1907 est ainsi en harmonie parfaite avec les notions générales de service public et de responsabilité dont s'inspire le droit moderne.

La même solution a été donnée dans le cas où par voie réglementaire les préfets, usant des pouvoirs à eux conférés par les articles 21, 38 et 39 de la loi du H juin 1880, apportent des modifications à l'exploitation d'un chemin de fer d'intérêt local ou d'un tramway concédé. L'indemnité est alors due par la caisse du département ou de la commune dont le chemin de fer ou le tramway constitue un service public. Le conseil d'État a statué en ce sens par neuf arrêts du 4 février 1910 rendus à propos des arrêtés du préfet de la Seine imposant à la compagnie du Métropolitain, pour la sécurité des voyageurs, des obligations aggravant les charges résultant de l'acte

de concession. Le conseil déclare ces arrêtés inattaquables; mais il reconnaît en principe la responsabilité de l'administration ' . Un mois après, H mars 1910, le haut tribunal donnait la même solution à propos d'un arrêté pria parle préfet des Bouches-du-Rhône et aggravant pour la compagnie des tramways de Marseille les charges d'exploitation ^.

Ainsi on reconnaît que la responsabilité administrative peut être engagée par un règlement môme légalement fait, quand l'application de ce règlement, dçns l'intérêt d'un service public, occasionne à un individu ou à un groupe un préjudice particulier. Naturellement on devait donner la même solution et a fortiori quand le règlement est illégal. Sans doute l'intéressé armé du recours pour excès de pouvoir peut le faire annuler; mais le délai de recevabilité est très court; la loi du 13 avril 1900 (art. 24, § 4) l'a réduit de trois à deux mois. Le délai expiré, l'intéressé peut agir en indemnité contre radministration. Depuis longtemps cela était admis sans contestation pour les actes individuels. On va maintenant plus loin et l'on donne la même solution pour les actes réglementaires.

11 est vrai que cela n'a pas encore été jugé pour un décret, mais seulement pour des arrêtés municipaux. Evidemment il n'y aurait pas lieu de donner une solution différente pour un décret. L'arrêté d'un maire du département de l'Aude prévoyait la sonnerie des cloches de l'église pour les enterrements