Esmein, Droit constitutionnel, 5° édit. 1909, p

2. Seydel, Kommentar car Verfassung-Kunde fur das deutsche Rcich, 1" édit. 1897, p. 6 et 23.

trine sexplique chez un auteur bavarois; mais dire que l'Empire allemand n'est pas un État, c'est évidemment un paradoxe qui passe la mesure. D'autres auteurs ont prétendu au contraire que lÉtat central est seul un État et qu'il n'y a en droit aucune différence entre la circonscription décentralisée d'un pays unitaire et l'État membre dun pays fédéral '. C'est encore aller contre des faits évidents. Du reste la doctrine serait-elle exacte, elle n'expliquerait rien, puisque la simple décentralisation est elle aussi antinomique à la souveraineté étatique.

Deux maîtres illustres du droit public, les professeurs Laband et Jellinek, ont cru résoudre le problème en disant quil peut y avoir, qu'il y a des États non-souverains, que les États membres d'une fédération sont des États, mais non-souverains, que seul l'État central possède la souveraineté. Ils sellbrcent de montrer que la souveraineté n'est pas la puissance publique, mais seulement un certain caractère de la puissance publique -. iMalgré tous leurs efforts, la tentative est vaine, car ni Laband ni Jellinek n'arrivent à déterminer la différence qui existerait alors entre la circonscription décentralisée et l'État membre. Dautre part cette doctrine n'explique rien, parce que la difficulté est toujours d'expliquer comment la puissance publique peut être fragmentée soit dans le fédéralisme soit dans la décentralisation.

C'est en vain que M. Gierke ^ en Allemagne, M. Le Fur ' en France ont dépensé des trésors de subtilité

1. Bord, H Inde sur la souveraineté el l'État fédéralif, l8S(j.

2. Lnband, Droit public, édit. française 1900, I, p. 5 el suiv.; Jellinek, Aliiemeine Staalslelire, 2"- édit. 190o. p. 470 et suiv.

.3. G\crko,'jahrbucti de Schmoller, Vil. 1887, p. 1097. 4. Le Fur. L'État fédéral, 1897, p. 097 et suiv.

DISPARITION DU SYSTÈME IMPÉRIALISTE 2b

ingénieuse pour démontrer la permanence de l'unité et de Tindivisibilité de la souveraineté dans FÉtat fédéral et comment cependant celui-ci se distingue de l'État unitaire. D'après ces auteurs, dans l'Etat fédéral comme dans l'État unitaire il y a correspondance entre l'unité de l'État et l'unité nationale; il n'y a qu'un seul État comme il n'y a qu'une seule nation; il n'y a qu'une seule personne souveraine, la nation organisée en État fédéral. Mais celui-ci est une corporation d'États; les États membres concourent à former la personnalité souveraine de l'État fédéral; ils sont ce que sont les citoyens dans un État unitaire démocratique; ils participent fet c'est là le trait caractéristique) à la formation de la volonté de l'État, par conséquent à la substance même de la souveraineté et pas seulement à son exercice.

Au vrai, tout cela n'est qu'un jeu de l'esprit, tout à fait étranger à la réalité des choses. Ou'est-ce donc que la substance de la souveraineté? Nous défions quiconque de le dire. Comparer le caractère des États membres à celui des citoyens d'un État unitaire démocratique n'explique rien du tout. Au surplus, cette doctrine ne fait pas comprendre mieux que les autres comment la souveraineté étant la volonté indivisible de la nation, des collectivités locales peuvent en posséder quelques-unes des prérogatives.

En insistant un peu sur ces doctrines nous avons voulu montrer avec quelle intensité le problème s'est posé aux publicistes modernes, quels prodigieux efforts ont été dépensés vainement et comment malgré tout subsiste implacable la contradiction des faits avec le concept de souveraineté.

26 LES TRANSFOnMATlONS DU DROIT PUBLIC

Au reste ce n'est pas cette antinomie irréductible qui a consommé dans le monde moderne la ruine du concept de souveraineté. Peut-être aurait-il subsisté malg-ré tout si son efficacité pratique, sa valeur pragmatique s'étaient imposées aux esprits. Or le fait diamétralement, contraire s'est produit. La conscience moderne a eu le sentiment très net que ce qu'elle demande aux gouvernements ne peut trouver sa sanction et son fondement juridiques dans un système de droit public reposant sur la notion de souveraineté.

Un système juridique n"a de réalité que dans la mesure où il peut fonder et sanctionner des règles assurant la satisfaction des besoins qui s'imposent aux hommes dans une société donnée, à un certain moment. Il n'est d'ailleurs que le produit de ces besoins et s'il ne l'est pas ou ne leur garantit pas satisfaction, il est lœuvre artificielle d'un législateur ou d'un juriste, il est sans valeur et sans force. Or un système de droit public ne peut réunir ces conditions de vitalité que s'il fonde et sanctionne les deux règles suivantes : 1" Ceux qui détiennent la puissance ne peuvent pas faire certaines choses; ^" ils doivent faire certaines choses. La conscience moderne est aujourd'hui profondément pénétrée de cette idée que le système de droit public impérialiste est impuissant à fonder et à sanctionner ces deux règles. Elle le comprend parce que la critique a démontré le néant de la doctrine; elle le comprend

surtout parce que les faits ont démontré son impuissance à protéger l'individu contre le despotisme.

Assurément quand en 1789 l'Assemblée nationale proclama et définit le dogme de la souveraineté, la pensée qui la préoccupa surtout (et cela restera son éternel honneur) c'était de déterminer à la fois le fondement et l'étendue des limites apportées à cette souveraineté. Cest à cela que vint répondre la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Elle pose et elle oppose la souveraineté de l'État et l'autonomie de la volonté individuelle ou liberté; elle affirme que le droit de l'État ou souveraineté est limité par le droit de l'individu ou liberté et que l'État ne peut agir que pour protéger cette liberté et dans la mesure où il la protège. Mais il faut bien cependant que cette liberté de l'individu soit elle-même limitée : la vie sociale n'est possible qu'avec et par cette limitation ; les individualistes les plus intransigeants en conviennent. Si donc la liberté de l'individu limite la souveraineté de l'État, ce n'est que dans une certaine mesure et la liberté a elle aussi ses limites. Dès lors se pose une double question : quelle est la mesure de la limitation qui peut être apportée à la liberté? Où est la garantie que cette limitation ne sera pas arbitraire? On y a répondu (et il n'y avait pas d'autre réponse possible) en disant : la liberté d'un individu ne peut être limitée que dans la mesure où cela est nécessaire pour protéger la liberté de tous; et cette limitation ne peut être faite que par la loi, c'est-à-dire par une disposition générale votée par la nation ou par ses représentants (Déclaration des droits de 1789. art. -4 et 6).

C'étaient là, lexpénence Ta prouvé, des garanties bien fragiles. D'abord la doctrine individualiste qui pose la liberté individuelle n'a plus aujourd'hui que quelques fidèles; la masse des esprits n'y voient plus qu'une hypothèse d'ordre métaphysique, qui peut être défendue comme toutes celles de cet ordre, mais rien de plus. C'est dire qu'elle est la fragilité même. La nécessité d'une loi pour limiter la liberté individuelle est assurément une garantie. Le caractère de généralité protège, l'individu contre la partialité des gouvernants. Mais les constituants de 1791 croyaient à l'infaillibilité de la loi, parce qu'ils y voyaient la volonté même de la nation. En cela, l'expérience l'a montré, ils se trompaient du tout au tout. Si la loi est votée directement par le peuple, elle est l'œuvre d'une foule avec ses passions et ses entraînements et rien n'assure son équité. Rousseau a dit, il est vrai : « Le souverain n'étant formé que des particuliers qui le composent n"a ni ne peut avoir d'intérêts contraires aux leurs; par conséquent la puissance souveraine n'a nul besoin de garant envers les sujets parce qu'il est impossible que le corps veuille nuire à tous ses membres ^ » Oui ne voit aujourd'hui qu'il n'y a là qu'un affreux sophisme?

Si la loi est votée par un parlement élu, elle n'offre pas plus de garantie. Le parlement a beau affirmer ([u'il représente la volonté nationale, la loi en fait est l'œuvre individuelle de quelques députés. En 18'iH quand on eut institué le suffrage universel, on crut de bonne foi, mais naïvement, que tout était sauvé. Le plébiscite de 1851 ratifiait le coup d'État. Les