f I. chap. VII

Mais supposons la loi portée et le service public fonctionnant. S'il fonctionne conformément à la loi, l'administré est-il désarmé au cas où ce fonctionnement légal par hypothèse lui occasionnerait un préjudice? Non point; la grande loi de la responsabilité publique reç^oit ici une de ses plus notables applications comme on le verra plus loin.

Si le service public fonctionne contrairement à la loi ou s'il ne fonctionne pas du tout malgré Texistence d'une loi qui en ordonne le fonctionnement, en un mot s'il y a violation de la loi du service, la responsabilité de l'État, la responsabilité du service, suivant l'expression consacrée, jouera sur la demande du particulier, à la condition bien entendu qu'il ait été lésé. Mais, même au cas où il n"a point éprouvé de préjudice direct, une voie de droit est ouverte aux administrés. Cela est extrêmement important, parce que cela met nettement en relief le caractère des services publics. Mais il importe de préciser le caractère de cette voie de droit. Elle est exclusivement d'ordre objectif. Voici ce que cela veut dire.

On formule souvent la question suivante : le particulier a-t-il droit au fonctionnement des services publics conformément à la loi? C'est en ces termes que les commissaires du gouvernement ont à plusieurs reprises posé la question devant le Conseil d'État. M. Romieu notamment disait dans les conclusions qu'il prononçait dans une des premières affaires de l'espèce portées devant la haute assemblée : « Il faut donc rechercher si les usagers ont un droit au fond à exiger l'intervention de l'administration ^ »

1. Almire Croix de Sejuey-Tivoli, arrêt 21 déccniliri' 1906, Recueil, p. 968.

La question est mal posée ou du moins elle Test dans des termes susceptibles de provoquer des confusions. Demander s'il existe un droit au profit du particulier au fonctionnement légal d'un service, c'est demander s'il existe un lien juridique entre le particulier et lÉlat-personne, lien de droit en verlu duquel le particulier pourrait faire condamner l'État à exécuter le service conformément à la loi. Or il est évident qu'il n'en est pas ainsi; et cette mauvaise terminologie explique les hésitations qu'on aperçoit aisément dans les conclusions présentées par les savants commissaires du gouvernement.

Mais les faits sont plus forts que tout. Sous leur action se forment une règle de droit nouvelle et aussi une procédure nouvelle pour la mettre en œuvre. Voici où en est aujourd'hui cette formation. Quand un service public a été créé et organisé, il doit fonctionner conformément à sa loi. S'il y a un acte de l'administration contraire à cette loi, tout particulier est armé dune action pour faire annuler cet acte. C'est une voie de droit d'ordre objectif. Cela veut dire que le particulier ne demande pas, ne peut pas demander que l'État soit condamné à lui assurer le fonctionnement régulier du service. Il demande seulement l'annulation de l'acte administratif illégal. Aucun lien de droit n'existe entre l'État et l'administré obligeant l'État envers l'administré; mais une loi, c'est-à-dire une disposition d'ordre général, règle le service, et si l'État la viole, l'administré peut intervenir pour faire annuler l'acte illégal. Cela est vrai quel que soit le service et quel que soit son mode d'exploitation. On ne distingue point les prétendus services d'autorité et de gestion, les

services exploités directement, décentralisés ou concédés. Le conseil d'État a hésité; les formules dont il s'est servi sont parfois d'une correction critiquable. Les faits ont triomphé de tout; et la formation de l'institution juridique dont on vient de marquer les traits essentiels peut être aujourd'hui considérée comme à peu près achevée.

Notre pensée ne peut être d'analyser en détail la jurisprudence du conseil d'État sur ce point. Elle est cependant l'instrument par excellence de la formation du droit public et c'est toujours à elle quil faut aller si l'on veut faire une étude vraiment réaliste et non pas formuler des théories artificielles et préconçues. Mais il suffira de rapporter ici les décisions les plus caractéristiques.

Les trois affaires, dans lesquelles le conseil d'État a été appelé tout d'abord à se prononcer, se présentaient dans des conditions un peu particulières. Il s'agissait d'un service public de transport en commun (tramway) exploité par concession. On doit rappeler qu'en France l'exploilation des tramways, qu'elle soit directe ou concédée, est placée par la loi du 11 juin 1880 (art. 21 et 39) sous un contrôle étroit des préfets, agents du gouvernement. La question qui se posait était celle de savoir si le public est recevable à attaquer pour excès de pouvoir les actes par lesquels l'autorité de contrôle refuse d'exercer son pouvoir ou l'exerce contrairement à la loi du service concédé, qui est essentiellement le cahier des charges de la concession. Admettre la recevabilité de ce recours, c'était décider que l'administré est toujours armé dune voie de droit pour réprimer toutes les violations, même commises par l'adminis-

tration de contrôle, de la loi d'un service même concédé. Non d'ailleurs sans quelques hé^ilalions, dans les trois affaires le conseil d'État a reconnu la recevabilité du recours. Notamment le 4 février 1905 il déclare recevable le recours formé par les habitants de la rue du Ouatre-Septembre contre un arrêté du préfet de la Seine du ::^5 août 1902 qui. contrairement au cahier des charges, avait autorisé la compagnie de l'Est parisien à établir la traction par trolley aérien sur le parcours Opéra-Place de la République '.

L'année suivante le conseil d'État fait un pas de plus. Dans les affaires précédentes les intéressés attaquaient un acte spontané et positif de l'autorité administrative. Dans l'affaire du Syndicat Croix de Seguey-Tivoli, les intéressés attaquent le refus du préfet de mettre sur leur demande, en vertu de ses pouvoirs de contrôle, en demeure une compagnie de tramways de reprendre l'exploitation d'une ligne qui, au dire des requérants, aurait été supprimée par la compagnie contrairement au cahier des charges. Le conseil d'État déclare le recours recevable -.

En 1907 le conseil déclare recevable le recours formé par un officier en congé de longue durée contre la décision du mini^^lre de la Guerre qui avait refusé d'obliger la compagnie de l'Ouest à lui délivrer un billet à prix réduit, et cela, prétendait le requérant, contrairement à l'article 54 du cahier des charges. L'arrêt s'éclaire par les remarquables con-