CHAPITRE IV

I. Les lois locales. — II. Les lois des services décentralisés. — III. Les lois statutaires et les lois disciplinaires. — IV. Les lois des associations. — V. Les lois-conventions : contrats collectifs de travail. — VI. Les lois-conventions : concessions de service public. — VII. Sanction des lois-conventions. — VIII. Leur force obligatoire.

A d'autres points de vue encore la loi nous apparaît bien nettement comme n'étant plus, ne pouvant plus être le commandement de la volonté souveraine de rÉtat. Nous allons toucher à ce qui nous paraît constituer la transformation la plus profonde qui s'accomplit dans les sociétés modernes. Le droit public impérialiste formait une construction logique dont on ne saurait contester la rigueur. De ce point de vue l'État est la nation souveraine fixée sur un territoire déterminé et organisée en gouvernement. La souveraineté étatique est une volonté commandante telle qu'il ne peut y avoir sur le territoire national d'autres volontés individuelles ou collectives égales ou supérieures. La royauté était une et indivisible; la république, le territoire, la souve-

raineté soûl uns et indivisibles. On doit citer encore l'article 1" du préambule du titre III de la constitution de 1791 et Farticle 1" de la constitution de 1848 : « La souveraineté est une, indivisible ; elle appartient à la nation. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. »

La conséquence qui résulte de cela au point de vue de la loi, on l'aperçoit aisément. La loi étant l'expression de la volonté souveraine une et indivisible, il est évident qu'il ne peut y avoir sur un terriloire qu'une seule loi, que les membres de la nation ne peuvent être soumis qu'à une seule loi, la loi nationale et qu'il ne peut y avoir ni des lois régionales ni des lois d'associations ou de corporations. Or nous allons voir (^ue sur le territoire de l'État, à côté de la loi nationale, se forment des lois locales, des lois de groupes, qui s'imposent aux citoyens et aux tribunaux.

De toute évidence la conception impérialiste excluait le fédéralisme. On sait avec quelle férocité la Convention poursuivit toute tentative fédéraliste vraie ou supposée. Par fédéralisme au reste la Convention entendait essentiellement ce que nous appelons aujourd'hui décentralisation, c'est-à-dire tout système dans lequel des circonscriptions territoriales plus ou moins étendues (départements, communes. ..) sont soumises à des lois s'appliquant exclusivement à elles et considérées comme faites pour elles et en leur nom par des organes qui sont leurs représen-

tants. Que cela fût contraire au principe de Tunité de la souveraineté, c'est ce que les auteurs de la constitution de 1791 avaient très nettement déclaré. Sans doute rassemblée nationale de 1789 avait établi un système d'administration locale décentralisée, en ce sens que tous les fonctionnaires locaux étaient élus et que les pouvoirs de contrôle du gouvernement étaient extrêmement restreints. Mais aux articles 2 et 'S de la section ii du chapitre iv du titre III de la constitution, il était dit : « Les administrateurs n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple pour exercer sous la surveillance et l'autorité du roi les fonctions administratives. » Ainsi quoique élus les organes locaux ne sont point les représentants de la collectivité locale et la volonté de cette collectivité, si elle existe, n'ayant point de représentants ne peut point édicter une loi locale. Il n'y a qu'un pays, qu'une nation, qu'une souveraineté, qu'une loi.

Or aujourd'hui tout observateur impartial est frappé de ce que l'on peut appeler le morcellement de la loi, et particulièrement sa régionalisation. Elle apparaît tout d'abord d'une manière frappante dans les pays fédéraux où sur le môme territoire s'appliquent en même temps la loi fédérale et la loi de l'Etat membre. Nous n'y insisterons point; non pas qu'une forme de gouvernement, qui est le droit commun des deux continents américains, qui est réalisée en Allemagne et en Suisse et dont le domaine s'agrandira encore probablement dans un avenir prochain, doive être négligée, mais parce que l'antinomie entre la conception impérialiste de la loi et la forme fédérale est d'évidence, et que pré-

cédemment nous avons montré Tinsiiccès des efforts tentés pour la résoudre '.

Mais ce nest pas seulement dans les pays fédéraux, c'est même dans les pays unitaires, comme la France, quapparaît cette régionalisation de la loi. La loi est toujours avant tout la règle émanée du gouvernement central qui s'applique en principe à tous les individus se trouvant sur le territoire. Mais à côté d'elle apparaissent des lois locales.

Depuis 1871 en France la question de la décentralisation a été constamment à l'ordre du jour. La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a marqué un pas en avant dans le sens décentralisateur. Les auteurs de la loi du 5 avril 1884 sur les conseils municipaux ont eu la prétention, au reste peu justifiée, de faire vraiment une loi de décentralisation. Nos chambres sont depuis plusieurs années saisies de diverses propositions tendant à substituer la région au département, à lui donner une véritable autonomie, à élargir les prérogatives communales. Quelques bons esprits espèrent que la réforme électorale avec le scrutin de liste et la représentation des minorités sera le prélude dune grande réforme administrative dans le sens décentralisateur. C'est possible; mais enfin ni la réforme électorale ni la réforme administrative ne sont encore faites et nous ne voulons raisonner que sur les réalités actuelles.

Or aujourd'hui, en fait et en droit, les communes, au moins les grandes villes, ont incontestablement une législation à elles propre, complètement distincte