LES TRAITÉS INTERNATIONAUX

C’est un des pouvoirs fondamentaux du gouvernement fédéral que celui de signer et de ratifier les traités internationaux, sous le contrôle du Sénat. Un certain nombre de traités de droit aérien ainsi applicables aux Etats-Unis ont vu leur validité discutée.

À. — Conventions internationales en vigueur aux Etats-Unis

Les Etats-Unis sont géographiquement isolés dans la partie centrale de l’hémisphère Nord. Ils ne sont reliés qu'aux Etats de l’Amérique du Sud et du Canada, sur lesquels ils ont une grande supériorité industrielle. Ils n’ont point besoin d’un droit international universel qui pourrait signifier pour eux une intervention étrangère. Cependant les progrès techniques diminuent les distances, la nécessité d’un droit international aérien se fait maintenant sentir. Les conventions de droit aérien sont de deux sortes :

Droit public. — Ces conventions ont pour effet de déterminer les rapports entre les aéronefs et les Etats survolés. La Convention Internationale de la Navigation Aérienne de 1919 (C.I.N.A.), patronnée par la Conférence de la Paix, fut considérée par les Etats-Unis comme liée au traité de Versailles et ne fut jamais ratifiée (°). Mais les Etats- Unis ratifièrent la convention pan-américaine de 1928, le 6 mars 1931. Cette convention, dite de la Havane, suit la forme générale de la Convention de 1919, mais ne crée pas

(9) Le Sénat considérait la convention « comme l’enfant de la S. D. N., conçue par les pratiques machiavéliques des unionistes internationaux de l’Europe » (J. Mac Cornick).

de commission permanente. Elle fut ratifiée également par les Etats suivants : Mexique, Guatemala, Nicaragua, Panama, République Dominicaine. La Convention demandant l’uniformisation des lois des Etats contractants, des conférences se tiennent de temps à autre à cet effet, mais sans grand succès. La dernière eut lieu à Montevideo, en 1933. Les Etats-Unis signèrent également un certain nombre de conventions bilatérales (1°). Ce sont surtout des accords commerciaux assurant des privilèges réciproques de navigation aérienne et la reconnaissance mutuelle des certificats officiels d’aptitude.

Dès la fin de la guerre, plusieurs pays avaient édicté des lois concernant le droit privé aérien. Cette poussée de législations nationales risquait de compromettre l’œuvre de codification internationale, dont l’utilité avait été reconnue dès 1910. Le Citeja fut créé à la suite de la Conférence Internationale du droit privé aérien, réunie à Paris en 1925. Son but est de réunir la documentation nécessaire à l'élaboration de lois uniformes de droit privé aérien et à la constitution progressive du Code de l’Air. Les Etats-Unis furent au nombre des vingt-huit Etats fondateurs. L’activité du Citeja, jusqu’à ce jour, a conduit à la signature de deux conventions internationales de droit aérien. La première, signée à Varsovie, le 12 octobre 1929, est une véritable charte du transport aérien international. Elle envisage sous toutes les faces : conclusion du contrat, preuve, titres de transport, responsabilité du transporteur, transports combinés. Les Etats-Unis l’ont ratifié en se réservant le droit de ne pas appliquer la Convention aux transports aériens effectués directement par l'Etat, les colonies et protectorats.

(0) Belgique, Canada, Colombie, Danemark, Grande Bretagne, Allemagne Italie, Hollande, Norvège, Suède, Afrique du Sud.

La seconde Convention internationale issue des travaux du Citeja est celle signée à Rome le 29 mai 1933. Celle-ci est en réalité double et comporte une première convention relative à la saisie conservatrice des aéronefs et une deuxième convention relative à l'unification de certaines règles relatives aux dommages causés par les aéronefs aux tiers à la surface. Malheureusement, la ratification de celle-ci soulève quelques difficultés, la question de l’assurance obligatoire étant restée en dehors des travaux de la Conférence (11).

B. — Difficultés soulevées par l'application de ces conventions et traités

L’obstacle à la ratification par les Etats-Unis des traités signés fut la constitution. Un traité ne peut lui être contraire. Or un traité a toujours des conséquences d’ordre interne. C’est ainsi que l’article 22 de la Convention de Varsovie, limitant forfaitairement la responsabilité du transporteur envers ses passagers, paraît être en opposition avec le VII amendement de la constitution, qui donne droit à un règlement par jury de toute action dont la valeur discutée dépasse $ 20. La convention de Rome unifiait les règles de la responsabilité pour dommages causés aux tiers à la surface par une limitation de cette responsabilité. La contradiction avec le VII amendement est encore plus évidente ; car si le Congrès peut sanctionner des contrats limitant la responsabilité, pas$sés entre un transporteur et des passagerss, il n’y a pas de contrat entre le transporteur et le tiers victime. La ratification de la convention de Rome priverait celui-ci de son droit

(11) Cf. Smimnorr : Le Comité International Technique d'Experts Juridiques Aériens ; son activité, son organisation. Thèse, Paris, 1936.

d'obtenir des dommages et intérêts déterminés par un jury, droit qu’il tient du VII amendement.

Peut-on rechercher une législation fédérale par la voie des traités internationaux ?

Le gouvernement fédéral pour la ratification des traités n’est donc limité que par la constitution. Il pourrait donc, en vertu de ce pouvoir, obtenir une juridiction exclusive sur l’aviation, ce qui est souhaitable pour arriver à une législation aérienne unique.

L'opinion de certains hommes d'Etat américains est conforme à cette idée. Tels sont A. Hamilton (2), Story (1) et le juge Field, qui déclarent que le pouvoir de traiter prévu dans la constitution est illimité, et ne peut être restreint que par des interdictions constitutionnelles. Quincy Wright (14) déclare que ces limites constitutionnelles doivent être, d’après les textes, confiés au pouvoir même qui ratifie les traités, c’est-à-dire au Sénat (article VI, sect. 2 et art. IT, sect. 2, ch. 2 de la Constitution).

La Jurisprudence a admis (15) que le Congrès peut agir quand ce droit lui est accordé en vertu d’un traité antérieur, quoique ce droit ne soit pas prévu dans la Constitution. À la suite d’un traité conclu avec la Grande-Bretagne et le Canada pour le règlement du vol des oiseaux migrateurs, une loi fut votée par le Congrès pour réglementer ce vol. La Cour Suprême la déclara constitutionnellestes

Le gouvernement fédéral peut donc agir sans autori-

(12) Hamizrons, Wonks, 342.

(13) Srory, Commentaries on the Constitution (5° éd., 1905), $ 1508.

(4) WRicaT, The constitutionnality of treaties (1919), 13 A. M. I. Ind. Law, 242.

(5) Missouri v. Holland (Migratory Birds) (1920).

sation spéciale de la constitution et promulguer, à la suite de traités internationaux, une législation intérieure uniforme, empiétant ainsi sur les pouvoirs des Etats, si cette législation ne s’oppose pas à la constitution ou à l’un de ses amendements. Les Etats-Unis sentent actuellement la difficulté et la gêne occasionnées par la multiplicité et la diversité de leur législation interne, et il est souhaitable que, grâce à des conventions internationales, ils puissent réaliser l’unité législative interne.