ESSAIS D ORGANISATION ET D ADMINISTRATION INTÉRIEURES

(xvne-xvrae siècles).

Le premier essai d'organisation et de contrôle des Travaux publics fut tenté par Sully, nommé en 1599 grand-voyer de France, avec le pouvoir de commettre des lieutenants dans les provinces; il fit dresser des états annuels des ponts, pavés, chemins, chaussées royales et-provinciaies, en même temps que des péages et des réparations nécessaires, et tint la main à l'exécution de toutes les mesures prises. Il concéda de grands dessèchements à Humphrey Bradley, les canaux de Briare, de Beaucaire (1559) à Peccais et à Àgde (1); les routes s'améliorèrent un peu, et les premiers services de roulage purent s'organiser.

Le système des péages était fort onéreux pour le public et engendrait beaucoup d'abus ; Sully essaya de faire exécuter les travaux en régie avec le concours de l'armée, comme autrefois avec celui des légions; mais cette tentative ne réussit pas, et il lui fallut revenir au système des concessions à l'industrie privée.

L'impulsion donnée à l'industrie nationale s'arrêta encore après la mort de Sully et de Henri IV, pendant les guerres

(1) Concédé d'abord comme canal de dessèchement des marais entre Beaucaire et Aiguesmortes, il ne fut concédé qu'en 1645 comme canal de navigation. Il ne fut terminé et livré qu'en 1806.

qui marquèrent le règne de Louis XIII et la minorité de Louis XIV; mais, pendant les vingt années de son ministère, Richelieu eut le temps de faire de grandes choses : il organisa la marine, fit fortifier les côtes, améliora ou créa les ports du Havre, de Brest, de Toulon, de Dieppe, de Brouage, des Sables-d'Olonne et acheva le canal de Briare, qui devait être l'amorce d'un grand canal destiné à mettre en communication les deux mers, à faire passer par l'intérieur nos forces navales de l'Océan à la Méditerranée, idée qui alors préoccupait et passionnait tous les esprits (1),

Aidé par les intendants, sortes de missi dominici détachés à poste fixe auprès des gouverneurs de province, grands seigneurs qui ne secondaient pas toujours l'autorité royale, il eut la main sur l'administration de la justice, de la police et des finances, et parvint à faire dominer partout sa volonté inflexible. Il fit supprimer en 1626 la charge de grand-voyer de France et donna aux trésoriers de France juridiction sur les travaux publics. Puis, un peu plus tard, à l'imitation de l'antiquité, Louis XIII reprit pour lui-même la surintendance des travaux, en se faisant assister par un directeur général qui ordonnait chaque année les entreprises et les réparations à faire. Dans les pays d'élection, les intendants surveillaient les chemins et les adjudications ; les pays d'Etat avaient eux-mêmes à y pourvoir.

Après Richelieu, il faut traverser la guerre de Trente-Ans et arriver à Colbert pour trouver une période longue et prospère pour les Travaux publics, et l'appui d'une administration bien entendue.

A cette époque, où la royauté entre en pleine possession d'elle-même, il est intéressant de retrouver les bases sur lesquelles elle a appuyé et va relever encore son autorité et sa puissance.

L'expérience et la tradition antiques lui ont fourni la plu-

(1) Ce grand canal aurait eu une de ses têtes de ligne à Marseille; de là, par le canal dit de Provence ou de Richelieu, il aurait gagné la rivière de l'Arc, descendu la Touloubre, rencontré le canal de Graponne, et, par Orgon, gagné Tarascon et le Rhône. Becquey proposa de reprendre ce tracé en

part des inspirations qui l'ont fait triompher de ses ennemis : sous les premiers Césars, en fait, l'autorité du prince était sans bornes, mais en droit elle semblait compter encore avec le Sénat j sous les Antonins, les jurisconsultes trouvèrent, dit M. Am. Thierry, la formule légale de l'empire : par la loi royale, la souveraineté avait été transmise du peuple au souverain ; c'est vers ce principe absolu des Antonins que marchait la royauté française, aidée des légistes ; les rois entendaient représenter la nation, appuyés sur une armée permanente et des impôts permanents, avec le concours d'assemblées délibérantes, non point électives, mais choisies par le roi, comme le Sénat romain, et placîées dans la main du souverain : c'étaient le Grand Conseil pour la politique générale> le Parlement dans Tordre judiciaire, la Chambre des Comptes et la Cour des Aides dans Tordre financier.

Le droit romain, modifié quelque peu par les idées chrétiennes, faisait le fond de la procédure, qui, pour compléter Tanalogie, se poursuivait en latin.

La perception des impôts se faisait par Tentremise des fermiers-généraux et des traitants, qui étaient de tous points le souvenir vivant des anciens publicains.

Sully, dans ses situations annuelles établies sous le nom de Comptes au vrai, Colbert dans la création du Budget, s'inspirèrent évidemment des idées d' Agrippa, dont ils rappelaient tous les deux l'intelligence, les services et la grande figure. S'ils ne purent exécuter les vastes projets qu'ils conçurent, il faut Tattribuer à la faiblesse, de leur temps encore grande, des moyens d'action dont ils disposèrent. A ce propos, il n'est pas inutile de passer en revue les impôts et les revenus de l'Etat jusqu'au dernier siècle et de montrer le faible concours qu'ils purent en effet prêter aux divers services publics.

Les impôts du Moyen-Age furent copiés d'un grand nombre d'impôts romains, mais leur restèrent bien inférieurs (1); ils

(1) Bien avant la fin de l'Empire, quand tous les Romains eurent le droit de cité, les impôts devinrent généraux; la plupart d'entre eux étaient parfaitement proportionnels.

manquèrent surtout à ces principes fondamentaux d'être généraux et proportionnels; les efforts tentés pour les mieux répartir et en effacer les injustices rencontrèrent, jusqu'en 1789, une résistance odieuse de la part des classes privilégiées. Ils se divisaient déjà en impôts directs et en impôts indirects.

Impôts directs. — Le Moyen- Age n'eut point, pour l'assiette de l'impôt foncier, le cadastre comme les Romains, et comme nous l'avons du reste depuis un demi-siècle à peine; on ne put imposer que les revenus par la taille, sans péréquation, plus ou moins arbitrairement établie par les seigneurs sur les serfs, et par le roi sur ses vassaux.

La taille était réelle (touchant le revenu foncier) ou personnelle (frappée sur les autres revenus et produits de l'industrie) • Le produit était en moyenne du sou par livre; les nobles en étaient exempts ; le tiers-état ne payait pas la taille personnelle. Censée établie pour l'entretien des armées, elle devint permanente sous Charles VIII, quand l'armée devint elle-même permanente; on établit plus tard, en surcroît, le taillonetk grande crue, qui devinrent aussi permanents, pour l'entretien des légionnaires, de la gendarmerie, etc.

Les vingtièmes sur les revenus territoriaux et la fortune mobilière, perçus au profit de l'Etat, disparurent à l'établissement de la taille permanente, avec laquelle ils se confondirent; on les rétablit en 1710, temporairement; on les' porta à deux, puis à trois vingtièmes, et ils durèrent en fait jusqu'en 1789. La noblesse était passible de cet impôt; le clergé en était exempt.

Les dîmes furent un impôt sur le revenu, établi au profit du clergé, et variant suivant les localités du l/32e au l/7e.

La capitation était encore un impôt établi par l'État sur les revenus fonciers et mobiliers.

Les droits de maîtrise et jurandes représentaient l'impôt moderne des patentes, mais étaient perçus au profit des corporations.

L'ensemble de ces contributions ne constituait qu'un impôt sur le revenu; ce système, aidé par des estimations arbitrai-

res, eut pour effet de réduire toutes les dépenses, la moindre apparence de luxe attirant sur le contribuable une augmentation désordonnée de tous les impôts. Malgré cet arsenal de taxes, l'impôt direct, diminué par les privilèges et les dissimulations, ne produisait que des sommes assez minimes.

Impôts indirects. — Les principaux impôts indirects furent:

Les aides [ordinaires et eaiïraordmaires), droits frappant les boissons, la marque de Tor et de l'argent, les fers, les huiles, les cuirs, les cartes, les papiers, les cartons, etc. Elles étaient perçues au profit du roi. Dans une pensée d'équité, Colbert chercha à le3 faire croître poiir diminuer la taille.

Les droits de douane, que les Romains avaient établis dans la Gaule, furent maintenus par les premiers rois francs sous le nom de tonlieu; ils furent ensuite détournés par les seigneurs et perçus à l'entrée de chaque petit Etat ; certaines provinces préférèrent s'en affranchir et vivre sous le régime du libre échange ; Colbert unifia tous les tarifs j une partie de cet impôt revenait au Trésor.

La gabelle, impôt sur le sel, avec quatre classes ou tarifs différents (1) et plus tard six, suivant les provinces, était payée à l'Etat.

Les tabacs furent imposés à partir de 1626.

On trouvait encore un nombre infini de péages établis au profit de l'Etat, des seigneurs ou de certaines corporations particulières, souvent. sans échange de services rendus j ainsi, par exemple :

Le pontage, droit sur les marchandises qui passaient sur les ponts ;

Les leudes9 droit sur la vente des marchandises ;

Le travers, droit sur les marchandises qui traversaient une seigneurie ;

Le pcUagium (de palée), droit payé pour mettre à port les marchandises ou pour attacher les bateaux aux pieux de la rive.

(1) Franc-salé, quart-bouillon, petite ou grande gabelle.

Des droits d'octroi se percevaient à l'entrée des villes ; un édit de 1663 attribuait au roi la moitié de leur produit.

Les droits d'enregistrement, sur les actes et la transmission des propriétés, existèrent de bonne heure : aux XIe et XIIe siècles, les seigneurs percevaient les droits de mutation suivants : lods et ventes sur l'aliénation des censives, le droit de quint sur l'aliénation des fiefs, de rachat sur les successions roturières, de relief pour l'investiture et la succession des fiefs. La perception de ces droits se fondait sur ce principe ou plutôt cette fiction que le seigneur était propriétaire originaire du sol et ne le cédait jamais qu'en usufruit à l'occupant ; il s'arrogeait en conséquence le privilège de faire payer un droit de saisine à chaque mutation ; nous avons rencontré ce principe planaut sur tout le droit de propriété dans les pays conquis par les Romains.

L'usage et les jurisconsultes coutumiers aflfranchirent pourtant des droits féodaux la succession en ligne directe et les domaines possédés en franc-alleu; mais les autres droits furent maintenus jusqu'en 1789.

La royauté établit encore d'autres droits à son bénéfice:

Droits de contrôle pour l'enregistrement des actes ;

Insinuation et centième denier , droit de 1 pour 100 sur toute mutation immobilière et transmission de rentes, sauf eu ligne directe ou par mariage,

Et le sceau des actes.

Certains de ces impôts, comme les aides et la taille, étaient susceptibles d'augmentations temporaires par des crues sur le principal, analogues à nos centimes additionnels.

Ces impôts variaient énormément en quotité d'une province à une autre ; beaucoup étaient perçus en grande partie ou en totalité par les seigneurs. Ils étaient, dans les pays dEtat, consentis et votés par les assemblées d'Etat ou Etats-provinciaux, permis par les Commissaires du roi et autorisés par les arrêts du Conseil des Finances. Les Etats nommaient dans leur sein une commission chargée de les répartir entre les diocèses, puis, dans chaque diocèse, une sous-commission les répartissait

entre les paroisses. Dans les pays d'élection, l'impôt était réglé /

et réparti par un tribunal élu.

Malgré les charges qui pesaient sur les contribuables, il n'arrivait au Trésor qu'un produit fort modeste, considérablement diminué par les frais de perception.

Avant Sully, le revenu se montait à 23 millions, les charges du Trésor étaient de 16 millions et la dette publique de 300 millions. Sully ramena le produit de l'impôt à 32 millions, abaissa les charges à 12 et la dette publique à 200 millions.

Richelieu put disposer de 80 millions, mais avec 44 millions de charges annuelles; il laissa une dette publique de 250 millions.

Sous Louis XIV, le produit des impôts se monta à ^Outillions, mais les prodigalités de ce règne élevèrent la dette de 450 à 2600 millions.

En 1789, les revenus de l'Etat s'élevaient à 300 millions fournis comme il suit :

Taille 45 millions.

Vingtièmes. ... 46 »

Capitation .... 41 » 500 000 fr.

Aides.. 63 » 500000fr.

Gabelle 74 # »

Tabacs 30 # »

avec les droits d'octroi et de douane en surplus.

Avec des ressources aussi restreintes, réduites encore de 60 pour 100 par les charges courantes dû Trésor, le concours financier de l'Etat dans les dépenses extraordinaires ne put que rester toujours fort modeste.

Le budget spécial des Travaux publics était alors alimenté par des ressources ou des expédients plus ou moins empruntés aux errements de l'antiquité romaine, comme :

1° La corvée seigneuriale, pour tous les travaux à l'origine, plus tard pour les voies locales ;

2° Les péages, pour la réparation ou l'entretien des ponts, des canaux de navigation, etc.-,

3° La corvée royale (1), pour les grands chemins, bien inférieure comme répartition équitable à la réquisition romaine, que Charlemagne avait fidèlement copiée et dont personne n était exempt, sauf quelques grands-officiers de l'empereur • jusqu'en 1738, on n'en usa toutefois que d'une façon tout à fait accidentelle, pour réparer les chemins en vue des voyages du roi ou des mouvements des armées j

4° Les concours fournis par les provinces, les généralités et les villes, au moyen de crues sur les aides, les tailles, les gabelles ou les octrois j

5° L'intervention des particuliers, des corporations ou sociétés en échange de concessions à péages.

Colbert essaya de faire de grandes choses en utilisant toutes ces ressources. Il appliqua le premier la corvée des grands chemins, surtout dans les pays-frontières nouvellement conquis, par une imitation évidente des agissements romains ; il invoqua des exigences militaires et appliqua largement ces réquisitions dans l'Artois, la Lorraine, l'Alsace, la Franche-Comté et le Dauphiné ; pour éviter les abus, cette mesure ne dut être appliquée que pour des cas nettement définis, et l'exercice de ce droit fut strictement limité.

Il essaya plus tard, avec l'aide de Louvois et de Vauban, d'exécuter des travaux en régie avec le concours de l'armée ; l'expérience malheureuse qu'on fit de ce système à la construction de l'aqueduc de Maintenon, le condamna sans retour.

Colbert entreprit la réparation des anciennes routes et la création de nouvelles, qui se bornèrent souvent à de luxueuses amorces autour de Paris et de Versailles. Il fit reconstruire un grand nombre de ponts : le Pont-Royal, ceux de Moulins, de Nevers, de La Charité, d'Orléans, de Beaugency, de Blois, d'Amboise, de Tours, de Melunv, de Montereau, de Sens, de Joigny, etc. Ces travaux, souvent mal conçus, coûtèrent énormément d'entretien j les ponts, copiés sur les modèles subsistants de l'art antique, étaient mal fondés, réservaient des débouchés trop restreints ; on appuyait fréquemment contre les

(1) Les corvées se divisaient en corvées publiques et corvées particulières, suivant leur objet; la corvée royale était une variété des premières.

piles des moulins, qui rétrécissaient encore la section libre, ou dirigeaient le courant obliquement contre les piles ; chaque grande crue emportait un certain nombre de ces ouvrages : il y eut des ponts, comme ceux de Blois et de Moulins, qu'on dut reconstruire deux et trois fois dans le même siècle.

Les routes ne furent que de pâles reproductions des anciennes voies per compendia des Romains; elles couraient droit devant elles sans grand souci des pentes qu'elles rencontraient, et essayaient, par une largeur excessive, de prévenir le défaut d'entretien et l'usure rapide de leurs chaussées, à peine empierrées, sauf dans le voisinage des villes.

On répara les digues de la Loire, on en créa le long du Drac; on améliora la navigation de l'Oise, de l'Aube, du Lot, de llsle; on étudia des améliorations pour le Doubs, la Seille et la Somme; on projeta un canal de Tarascon à l'étang de Berre, et Ton étudia le canal de Bourgogne. On exécuta le canal du Languedoc, avec le port de Cette pour tête de ligne (1666) ; plus tard, on reprit le projet de canaliser le Bras-de-Fer sur le Rhône ; on créa, outre le port de Cette, ceux de Rochefort, de Port-Vendres et de Lorient. Vauban et Lahire posaient les premières règles d'une construction rationnelle.

Le Trésor n'était point assez riche pour entreprendre tous ces travaux ; pour l'amélioration des rivières et la construction des canaux, on procédait par voie de concessions à péages, données à des communautés religieuses, à des particuliers, à Mme de Maintenon elle-même ; ce fut la grande ressource, la seule qui restât, surtout à la fin du règne, quand Las guerres eurent épuisé toutes les autres ; ou bien on imposait les travaux aux villes ou aux généralités, ou à des groupes de villes ou de généralités intéressées plus ou moins directement; on frappait encore des impositions spéciales, ordinairement sur les octrois et sur les aides, sur les gabelles, en les accompagnant ou non d'allocations du Trésor royal.

Dans l'Antiquité, dans le Moyen-Age et jusqu'à notre siècle, avec des ressources budgétaires irrégulières ou mal assises, les ouvrages périssaient toujours par le défaut d'entretien ; on obtenait des crédits, des subventions pour le premier établissement, qui représentait une œuvre bien détermiqée,

puis on abandonnait l'ouvrage à lui-même ; les Romains avaient bien conscience des effets si funestes d'une telle négligence, et ils essayaient de les annuler, pour leurs voies surtout, les plus difficiles à surveiller, en les créant aussi solides que possible, en les rendant presque inusables. Dans cet esprit, Colbert avait essayé de faire établir des cbaussées pavées, mais il n'avait pu étendre bien loin un réseau si coûteux.

Après lui, les grands travaux, mal entretenus, tombèrent en ruine, et, à la mort de Louis XIV, les choses, la viabilité surtout, étaient tombées en si pitoyable état, que le Régent dut se préoccuper sans retard d'une restauration complète : en 1715, on organisa une administration des Ponts-et-Chaussées, entre les mains de laquelle on mit des ressources normales, fournies par certains impôts sur des objets spéciaux, pour la réparation des grands chemins et des grands ponts ruinés déjà depuis longtemps ; cela ne suffit pas, et en 1718, le Trésor royal étant sans ressources, les villes pliant sous le poids des octrois et des impôts, il fallut recourir à un remède héroïque : on rétablit la corvée royale des grands chemins; jusque-là on en avait réservé l'application à la zone frontière ou à la réparation de certains chemins, en prévision du passage du roi ou des armées ; quand la viabilité n'exista plus, on dut se résoudre, après de grandes hésitations, à user de cette cruelle et suprême ressource pour reconstituer tout l'ensemble du réseau, et pour refaire tous les grands chemins ; en vue de parer aux nombreux abus que la pratique de la corvée avait révélés, on chercha à la réglementer sévèrement : d'après les recherches de M. Vignon, elle était due jusqu'à trois lieues de dislance pour les hommes, jusqu'à quatre lieues pour les voitures ; elle n'était pas rachetable en argent ; on y astreignait jusqu'aux enfants de douze ans ! On devait trente jours par an, à fournir par quarts; toutefois, comme la tâche était parfaitement déterminée, pour terminer plus tôt, quelques intendants portèrent la durée du service à quarante jours par an : ce fut la corvée temporaire, limitée à la création du réseau; par la suite, pour l'entretien, on établit la corvée permanente. C'était une charge écrasante, qui tenait de la réquisition militaire et de la corvée féodale, et qui dépassait presque tout ce que les Romains osèrent appliquer comme loi du vain-

queur, dans les pays conquis; chez eux au moins, elle ne souffrait pas d'exemption, tandis que la corvée royale ne pesait que sur la seule classe des taillables des campagnes, alors que la société tout entière en profitait et que les villes la rachetaient par des aides; elle s'aggravait d'abus sans nombre par la connivence et la cupidité des surveillants, par la rigueur des sanctions pénales (amendes, prison, garnisaires), par l'excès des exemptions (nobles, gentilshommes, ecclésiastiques, leurs fermiers et leurs domestiques, etc.); ce fut la mesure qui souleva le plus la haine et la colère de la classe sacrifiée contre ses oppresseurs. Turgot et Malesherbes usèrent leur influence et leur éloquence généreuses à demander le remplacement de cette charge inique par une contribution frappée sur les trois ordres : ils rencontrèrent de la part du Parlement et de la noblesse une résistance qui révolte; ce ne fut qu'en 1790 que disparurent définitivement et la corvée et l'imposition qui avait enfin permis de la racheter. Elle avait créé le réseau complet de nos grands chemins, mais au prix de souffrances indicibles pour les populations des campagnes!

À l'exemple de ce que Colbert avait su créer, les grandes nations de l'Europe, maîtresses d'elles-mêmes, avaient, sur notre modèle et nos leçons, entrepris de grandes choses : de 1746 à 1788, Ferdinand VI et Charles III, en Espagne, avaient réparé les routes, creusé les canaux de Castille, d'Aragon, du Manzanarès, de Murcie, du Guadarrama, de San-Carlos et d'Urgel, fondé des banques, diminué les impôts, encouragé de toute façon la marine, l'agriculture et l'industrie. En Autriche, Marie-Thérèse et Joseph II ne se laissaient pas distancer dans la même voie.

Avant de toucher à la période d'activité splendide que leur réserve notre temps, les Travaux publics traversèrent de beaux jours sous Napoléon; avec une organisation très-forte, des dotations assurées, ils trouvèrent l'élément qui leur convient le mieux, un gouvernement despotique.

On exécuta le canal de l'Ourcq, celui de Nantes à Brest et celui du Rhône au Rhin ; on ouvrit des canaux de dessèchement et d'irrigation ; on créa Cherbourg, les routes de la Vendée, du Simplon, du Mont Cenis, du Mont Genèvre, de Tarare, de Metz à Mayence; on construisit les ponts d'Iéna et d'Austerlitz, le

Panthéon, et Ton continua le Louvre. On décréta le réseau nouveau des routes nationales, qu'on commença sur un certain nombre de points, avec le concours des prisonniers de guerre, comme aux temps romains. La France avait reconstitué, à son profit, l'empire des Césars, et sa sollicitude eut à s'étendre du port d'Anvers, qu'elle créa, aux Marais Pontins, qu'elle voulut assainir.

Par une gestion habile et sévère, les ministres de Napoléon purent assurer tous les services, suffire à ces travaux considérables, pourvoir aux frais énormes de guerres gigantesques, avec un budget qui ne dépassa pas 780 millions. C'était dignement inaugurer le XIXe siècle, qui s'appellera certainement le siècle des grands travaux publics, et laissera dans l'histoire du travail une trace bien autrement plus grande et plus féconde que le plus glorieux parmi les soixante qui Font précédé.