CHAPITRE [Ie DE LA COMPÉTENCE ET DE L'INCOMPÉTENCE DES TRIBUNAUX

La première idée qui vient à l'esprit, en réfléchissant sur les moyens de contrainte dont disposent les porteurs de titres d'emprunt resté inexécuté pour obliger l'État emprunteuur à s’exécuter, est l’intervention du pouvoir Judiciaire à l'effet d'obtenir condamnation contre le débiteur.

Les tribunaux ont-ils qualité pour accepter les griefs des prèteurs, apprécier la portée du contrat d'emprunt, examiner la valeur des engagements pris, peser les raisons et les conditions de l'inexécution, et prononcer une sentence contre l’État ? Voilà la question que nous posons, et nous sommes d'avis qu'on doit l’examiner aussi bien à l'égard des tribunaux de l'État,qu'à l'égard de ceux des autres pays. La question de compétence qui s'agite ne doit pas être considérée sculementratione personæ, mais aussi et surtout rafione materiæ.

Occupons-nous d’abord des tribunaux étrangers.

La question générale de la compétence des tribunaux d’un pays envers un État étranger divise les

autorités du droit international. Trois écoles sont en présence, deux extrêmes soutenant, l’une la compétence, l’autre l’incompétence, et une troisième intermédiaire, dite de la distinetion. La divergence sur ce point existait déjà parmi les anciens auteurs. L'école de l’incompétence compte de nombreux partisans et elle se fonde sur les principes du droit des gens de la souveraineté et l'indépendance des États. Les tribunaux d’un pays étant l’'émanation partielle de la souveraineté intérieure de l’État, on ne peut pas y soumettre les autres États; dans la société des nations, un État ne connaît que d’autres États dont il est légal, c’est lapplicayion du principe: « Par in parem non habet jurisdictionem. » Puis, la compétence serait inefficace, car les arrêts resteraient sans exécution, l’État condamné refuserait son exequatur ; cette raison n’est pas bonne; si, en effet, le principe de la compétence était admis, comme entre particuliers de nations différentes, on admettrait également la possibilité d'obtenir l’exequatur, l'État condamné qui le refuserait commettrait une injustice; c’est donc une pétition de principe que de dire que l’incompétence résultera de l'impossibilité d'exécution des condamnations, car c'est cette impossibilité qui résulte au contraire de l’incompétence. On dit encore que l'incompétence vis-à-vis des États résulte à fortiori de celle

qui est admise pour les ambassadeurs, qui ne sont que les représentants de leur État; cet argument n’est pas fondé non plus, car ce n’est pas de leur État que les ambassadeurs tiennent l’immunité diplomatique, mais de la nature même de leurs fonctions, et c’est pour cette raison que l'incompétence doit exister vis-à-vis des ambassadeurs et qu'elle peut ne pas être admise vis-à-vis des États. On a soutenu enfin que le principe de l’incompétence résultait de ce que les particuliers, en contractant avec un État étranger, se soumettent tacitement à ses lois et à sa juridiction; mais il n’y a là qu’une affirmation gratuite (1).

L'école de la compétence des tribunaux d’une manière absolue, n’a pas beaucoup de défenseurs. M. Charles Verge a adressé, en 1868, une pétition (2) au Sénat français portant sur la question

1. Voyez sur l'incompétence : Devilleneuve, note. Sirey, 1849, 1. 81, et les autorités qu'il cite. — Rolin-Jacquemyns, Revue de dr. intern., 1875, p. 714. — Cuvellier, Rev. de dr. intern., 1888, p. 109 et s. — Laboulaye (opinion de) dans Becker, £tud. de dr. internat., p. 4.— Bluntschli, Dr. intern. codifié, art. 130, 440. — Holtzendorff, J. Clunet, 1876, p. 431. — Gabba, une série d’intéressants articles dans J, Clunet, 1888, p. 108 et s., 1889, p. 538 et s., 1890, p. 27 ets., et les analyses qu’il donne de la littérature sur la question. — Saripolos, t. 1, p. 134 n° 3 et p. 152.

2. Revue de dr. int., 1869, p. 283 et s., et dans le même sens, Sprée, arlicl. J. Clunet, 1876, p. 329 et s. — Wheaton, Elém. de dr. intern., 3° édit. I, p. 70. — Demangeat, Æev.

qui nous occupe, dans laquelle il se prononçait pour la compétence ; ses arguments, reproduits dans des termes analogues par les autres partisans de ce système, se résument en ceci : l’art. 14 du Code français permet de citer devant les tribunaux français tout étranger ayant contracté avec des Français, et comme la loi ne fait aucune distinction, on peut y comprendre les Etats étrangers ; cet argument, purement français, ne nous semble pas péremptoire ; l’art. 14 du Code civil est une mesure exceptionnelle critiquée par beaucoup de personnes, même en ce qui concerne les étrangers simples particuliers, le législateur de 1804 ne parait pas avoir eu l'intention de s'y occuper d’autres rapports que ceux qui existent entre particuliers, et enfin cette disposition ne peut valoir contre les principes du droit des gens, de souveraineté et indépendance des Etats, s’il résulte de ces principes l’incompétence des tribunaux étrangers. Ces principes, dit M. Ch. Vergé, sont de gros mots, des prétextes; le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif sont séparés, le pouvoir exécutif est souverain, mais cette souveraineté n’exclut pas l’idée de justice; seulement l'autorité judi-

pratig., 1856, I, p. 394. — Pradier-Fodéré, un art. dans France (journal),7 janvier 1868, approuvant la pétition Vergé, et l'opinion de MM. Vavasseur et Bozérian, dans Becker, Étude de dr. intern.— Becker, Emp. D. Miquel, p. 118 et s. — Demangeat sur Fœælix, t. I, p. 393-4, ne a.

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ciaire, peut-on répondre, ne fonclionne qu'au nom de l'Etat, de la souveraineté duquel elle émane. Le principe de morale universelle du suum cuique, du respect de la fortune privée, de l’égalité de tous devant la justice, de la nécessité d’assurer tout droit par une action correspondante, imposent la compétence des tribunaux ; ces principes sont certainement indéniables, même dans les rapports internationaux, 1l reste à savoir comment ils seront assurés sur le domaine du droit des gens, et il est possible que ce ne soit pas par l'intervention des tribunaux étrangers.

L'école intermédiaire fait une distinction suivant que l’acte qu'on veut soumettre à l'appréciation des tribunaux est un acte que l'Etat étranger à contracté comme simple personnalité juridique, et comme pourrait le faire un particulier, ou un acte contracté en vertu de la qualité souveraine de l'Etat; dans le premier cas, les tribunaux seront compétents, dans le second, ils seront incompétents. Cette doctrine, admise aujourd’hui par beaucoup de bons esprits, nous semble être celle qui est destinée à prévaloir ; en tout cas, elle concilie les besoins des relations internationales modernes avec les principes du droit. Lorsqu'en effet il s’agit d’un acte émanant du pouvoir politique du gouvernement étranger, les tribunaux ne pourraient pas in-

tervenir, car ils auraient à apprécier et à contrôler un acte gouvernemental, ce qui serait contraire au principe de la souveraineté et l'indépendance des Etats ; lorsqu’au contraire il s’agit d’un acte émanant de l'Etat, comme personne morale et privée, le principe que nous vonons de rappeler n’entre point en cause, les tribunaux peuvent utilement intervernir, parce qu'il n’y a pas à craindre qu'ils blessent par leur appréciation le pouvoir souverain de l'Etat (1).

La jurisprudence est également fixée dans ce sens. En France, depuis un arrêt célèbre de cassation en date du 24 janvier 1849, les tribunaux se sont toujours déclarés incompétents vis-à-vis des Etats étrangers ; mais dans ces différentes décisions judiciaires, il s'agit soit d’actes ayant un caractère politique, soit de saisies contre les biens des Etats étrangers ; il ne s’est pas présenté à notre connaissance un cas s'agissant d'un acte privé d’un Etat;

4. Voyez dans ce sens une note de M. Ch. Royer, Dalloz 1867, 2, 49.— Fiore, un article dans France judiciaire, 1883- 4,4, p. 122-141. — Ernest Chavegrin, une note, Journ. du Palais, 4886, p. 876-881. — Laurent, Dr. civ. intern., Brux., 1880, t. III, p. 44 ets. — Bar, Theorie und Praxis, t. II, p. 660-685, et un article, J. Clunet, 1885, p. 645 et s. — Gianzana, Lo straniero nel diritto civile italiano;t. T, 2° part.,no 113, — Pisanelli, Commentario di procedura civile degli stati sardi t, I, 41e partie, p. 527-8.— Weiss, Tr. dr. int. pr.Paris, 1886, p. 887.

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nous pensons que dans cette circonstance les tribunaux se prononceraient pour la compétence (1). La même jurisprudence est suivie en Allemage (2), en Angleterre (3), en Autriche (4), en Belgique (5) et en Italie (6).

En 1885, le Conseil fédéral (Bundesrath) de l'Empire d’Allemagne a présenté au Reichstag un projet de loi qui, d’après ses termes du moins, déniait

4. Voy. Havre, 25 mai 1827; Seine, 2 mai 1828, 16 avril 1849. D. 1849, 1, 1, 7, ad notam. Cass. 24 janv. 1849. Trib. de com. Seine, 11 avril 1867, Droit, 20 avril. Seine, 497 mai 1867. Cassation, 5 mai 1885, Journal Palais, 1886, p. 876.

2. Voy. Cour de Berlin, 14 janvier 1882. J. Clunet, 1885, p. 654,

3. Haute cour d'amirauté, Londres, 7 mai 1873. J. Clunet, 1875, p. 36. Cette décision donne compétence aux tribunaux anglais pour acle contracté par un État étranger comme simple personne morale, 18 avril 1877, J. Clumnet, 1878, p. 46. — C. de chancellerie, 27 mai 1869. J. Clunet, 1876, p, 195.

4. Cass., Vienne, Journ. Clunet, 1881, p. 175, et 1883, p. 67-8. \

5. Cour Bruxelles, 30 décembre 1840. Pasicrisie belge, 1841, p. 33. Anvers, 11 décembre 1876. J. Clunet, 1876, p. 829 et 340-2. Cour Bruxelles, 4 août 1877. J. Clunet, 1878, p. 515. — Gand, 14 mars 1879, J. Clunet, 1881, p. 82-3. Cette décision reconnaît que les tribunaux belges sont compétents pour juger une convention privée passée par un gouvernement étranger.

6. Cassation, Naples, 27 mars 1886, Cour Lucques, 22 mars 1886. J. Clunet, 1889, p. 543. — Cour Lucques, 14 mars 1887. J. Clunet, 1888, p. 289. — Ces décisions distinguent les acles de souveraineté (atti d'impero) et les actes d'administration (atti di gestione),et donnent compétence aux tribunaux pour les seconds.

d’une manière catégorique aux tribunaux allemands tout pouvoir quelconque de juridiction sur les Etats et les souverains étrangers. Une commission fut nommée pour étudier ce projet, mais elle le rejeta, parce qu'elle a considéré qu’il ne convenait pas de consacrer une règle de droit international public dans une loi interne, et que les lois sur la procédure en Allemagne suffisaient pour refuser compétence aux tribunaux vis-à-vis des Etats étrangers (1).

On peut hésiter entre l’école de l’incompétence et l’école intermédiaire, l’autre doit être écartée parce qu’il nous semble monstrueux qu’un tribunal étranger puisse être appelé à se prononcer sur les actes politiques d’un Etat et à contrôler les mesures qui seraient prises par ce dernier, relativement et conformément à son droit de conservation. La doctrine de la distinction nous paraît préférable aux autres. parce qu’elle considère avec raison qu'on doit distinguer dans un Etat, d’un côté l'être souve-

4. Voy. Journ. Clunet, 1885, p.645 et s., un article de Bar sur ce projet.Il approuve le rejet du projet parce qu'il pense qu'on doit donner compétence aux tribunaux envers les États étrangers pour les actes ayant un caractère privé. Il propose pour l'Allemagne une loi qui donnerait compétence aux tribunaux dans la mesure du droit international, en tenant comple de la jurisprudence internationale. M. Ludovic Beauchet approuve également le rejet du projet allemand de 1885 (p. 657).

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rain, et d’un autre côté l'être juridique, agissant comme un simple particulier, sous ce dernier point, aucun principe du droit des gens n'empêche que l'Etat soit justiciable des tribunaux d’un autre pays.

A notre point de vue particulier, cette solution n’a pas grand intérèt, parce que de toute façon nous aboutissons à l'incompétence des tribunaux étrangers en ce qui concerne les litiges qui pourraient s'élever entre l'État emprunteur, et les porteurs de titres de sa Dette.

L’emprunt d'État ne peut pas, en effet, être considéré comme un acte privé émanant d’un gouvernement agissant comme un simple particulier; c'est un acte politique, fait par l'État, en vertu de son droit souverain, agissant comme puissance publique, dans l’intérêtet au nom de la nation tout entière (1). D'un autre côté, la nature même du contrat nous conduit à refuser compétence aux tribunaux étrangers. Si c’est vrai, comme nous le croyons, que le contrat d'emprunt est un acte de confiance, n'est-il pas conséquent de dire que les porteurs ne peuvent pass’adresserauxtribunauxpourobtenirqustice;:comment l’obtiendraient-ils d’ailleurs, et quel serait le

1. Dans ce sens, l’arrêt de la Cour d’appel de Lucques,(J. Clunet, 1888, p. 289), d'où ilrésulle, « contrario, que les litres de rente consolidée sont Je résullat de l'exercice du droit de souveraineté.

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rôle des tribunaux si l’on pouvaitles saisirde ces questions? Ils auraient, en effet, à contrôler en premier lieu, la gestion financière de l’État, et outre qu'ils devraient alors apprécier des actes gouvernementaux, ce qui serait contraire au droit des gens, ils ne le pourraient pas, parce que les éléments d’appréciation leur feraient défaut, il ne leur serait pas permis, nous supposons, de demander aux tribunaux du pays, une commission rogatoire, à l’effet de faire une enquête sur les ressources et les dépenses du gouvernement : 1l ne leur serait pas permis de critiquer le budget de cet État, et d'apprécier une loi de liquidation des emprunts qui serait votée par le Parlement du pays. Nous n’examinerons pas la question de savoir quelle serait l'efficacité de la condampnation éventuelle qu’ils prononceraient contre cet État, parce qu'on a dit que la question de la juridiction est distincte de celle de l'exécution des sentences, et que la décision des tribunaux serait utile par la seule condamnation morale qu’elle prononcerait. Mais comment les tribunaux d’un autre pays, à défaut de toute objection sur le fond même de la matière. pourraient-ils être compétentsenvers cet État emprunteur ? le demandeur, en principe, doit suivre le forum du domicile du défendeur, et l’État ne peut pas être domicilié à l'étranger. On ne pourrait pas invoquer, non plus, l’article 14 en France, et

dans les pays où il ÿ aurait une disposition analogue pour les défendeurs étrangers, parce que, comme nous l'avons déjà dit, cette mesure étant exceptionnelle, ne peut pas être appliquée aux États étrangers, et ensuite parce qu'elle ne pourrait valoir contre les principes du droit des gens (1). Pratiquement, la question de l'intervention des tribunaux se présente dans le cas où les porteurs d'emprunts étrangers, n’ayant pas reçu ce qui lui était dû, exercent une saisie-exécution sur lés biens qui peuvent, chez eux,appartenir à l'Etat débiteur —comme cela a eu lieu en 1876 dans l'affaire d'Anvers où l’on avait pratiqué nne saisie sur des canons turcs — ou bien une saisie-arrèêt surles créances du dit Etat chez les banquiers du pays, comme cela a eu lieu en 1881 à Berlin où un créancier du gouvernement roumain exerça une saisie-arrêt sur l'avoir de ce gouvernement dans deux banques berlinoises. Dans ces cas, les tribunaux interviennent à la demande des parties intéressées pour valider ou pour infirmer les saisies pratiquées. à

Ceux qui admettent l’incompétence ot d'avis que les tribunaux sont compétents dans le cas où l'Etat étranger se serait volontairement soumis à leur juridiction, car il pourrait renoncer à son droit