Kaufmann, evue dr. intern., 1891,p

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à l'initiative de l’Ailemagne, crurent nécessaire d’intervenir et adressèrent à l'Égypte une protestation collective signée par la France, l’Angleterre, l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie et l'Italie, sauf la Russie. Le Khédive se décida alors de nommer une Commission supérieure d'enquête qui devait étudier et proposer les bases de la liquidation de la Dette. Elle fut instituée par le décret du 27 janvier 1878, et nommée par le décret du 30 mars de la même année, elle se composait de sept membres, de M. Ferdinand de Lesseps comme président nominal, d’un viceprésident anglais, M. Wilson, d'un vice-président égyptien, Riaz-Pacha, et de quatre Commissaires de la Caisse de la Dette publique, un Anglais, un Autrichien, un Français et un Ilalien. En mêmetemps, le Khédive pressé par la politique franco-anglaise dut admettre dans le cabinet égyptien deux membres étrangers, ce futle Ministère dit Européen, constitué en automne 1878 et comprenant un Anglais (M. Wilson) comme Ministre des finances, et un Français (M. de Blignières) comme Ministre des travaux publics, à ce moment là, le contrôle franco-anglais établi par le décret du 18 novembre 1876, fut supprimé comme inutile avec la promesse de la part du gouvernement égyptien de le reconstituer après la disparition du Ministère européen. La Commission d'enquête élabora un rapport et proposa une loi de

liquidation. Sur ces entrefaites survint le monvement révolutionnaire de 1878, Ismaïl-Pacha pressé par le parti national destitua Le ministère européen, nomma à sa place un ministère égyptien, et publia une loi de liquidation contraire à celle proposée par la Commission d'enquête. Les puissances demandèrent l'annulation de cette loi, et la France avec l’Angleterre obtinrent du Sultan un iradé déposant Ismaïl et le remplaçant par son fils Tewfik-Pacha. La reconstitution du Ministère européen n’était pas possible à cause de l'excitation des esprits en Egypte, on se contenta alors de rétablir le contrôle anglo-français, conformément d’ailleurs à la promesse faite par le gouvernement en 1878. Ce contrôle, reconstitué par le Décret du 4 décembre 1879, fut maintenu jusqu'au 18 janvier 1883, les contrôleurs cette fais n’avaient que la surveillance de l’administration financière, sans aucune action directe. Après l'occupation anglaise, le gouvernement égyptien cédant à l'initiative et à l’influence de la Grande-Bretagne, et contre le gré de la France, supprima le contrôle général en 1883 par décret du 18 janvier, et mit à sa place par décret du 4 février de la même année, un Conseiller financier en investissant de ces fonctions un anglais. La France ne crut pas devoir protester sérieusement contre cette violation formelle d’un engagementinternational, et ellerenonça à toute

prétention à cet égard, à la Conférence de Londres sur les finances égyptiennes.

La préparation de la loi sur la liquidation n'avait guère jusque là avancé. Aussiles puissances se décidèrent-elles en mars 1880 à instituer une Commission internationale d'enquête, et par une convention du 31 mars 1880 il fut stipulé que la future loi de liquidation obligerait les cinq grandes puissances. Le même jour un décret conforme du Khédive régla l’institution de cette commission, la France et l’Angleterre eurent le droit de nommer deux membres, et les trois autres puissances un membre chacune. En avril la Commission internationale d’enquête était nommée parle Khédive, et commençait tout de suite ses opérations ; elle élabora un projet devenu la loi de liquidation, publiée par le Khédive le 17 juillet 1880. Cette loi est le texte capital, la charte pour ainsi dire,de la Dette publiquede l'Egypte, elle oblige les puissances signataires de la convention du 31 mars et celles qui l'ont postérieurement acceptée.

La loi du 17 juillet 1880 posait comme principe qu'avant toute opération on devait étudier les ressources de l’État, déduire le strict nécessaire pour les dépenses publiques, et avec le reste payer les créanciers. Le débiteur, tant le Khédive que les contribuables, devait faire tout sacrifice avant d’enfaire subir un aux créanciers. Les pertes qu’on devrait

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faire subir aux créanciers seraient réparties équitablement en prenant pour base la loi égyptiennesur la faillite et en distinguant trois classes de créanciers : les créanciers hypothécaires, les créanciers gagistes, et les créanciers ordinaires.

Telles étaient les dispositions de la loi de liquidation ; elle réglait en outre le fonctionnement des établissements internationaux, qui sont encore en vigueur et qui sont chargés de la défense des intérêts des prêteurs et du service de la Dette. Conformément à ces principes, on simplifia l’état de la Dette, au lieu de ce nombre considérable d'emprunts on établit une Dette unifiée et consolidée, sans compter les obligations de la Daïra Sanieh, et les obligations domaniales qui furent conservées comme catégories à part. On fixa le montant des dépenses de l’État et celui de ses ressources, sur cette base on réduisit dans une certaine mesure le capital et les intérêts des anciens emprunts, on déliivra des titres nouveaux, on accorda de garanties spéciales et on chargea les établissements internationaux du service de la Dette. Les créanciers hypothécaires et gagistes furentintégralement payés en espèces,quant aux créanciers chirographaires ils reçurent en vertu de l’article 68 de la loi de liquidation, 30 0/0 en espèces et 70 0/0 en obligations de la Dette privi-

légiée.

Cette réglementation de la nouvelle Dette égyptienne a transformé et précisé les droits des créanciers, leurs différents droits accordés dans cetteliquidation, comme le droit de gage sur certains revenus spécialement affectés à leur créance, le privilège sur le montant de la somme annuelle fixée pour le service de la Dette, l'hiérarchie établie entre les différentes classes de créanciers, leur droit sur les revenus généraux de l'Égypte en cas d'insuffisance des revenus affectés, en un mot l'exécution fidèle des nouveaux engagements pris envers eux par l'Égypte, ont une sanction effective et pratique, contrairement à ce qu'il y a lieu pour les porteurs de titres d'emprunt d'après le droit commun.

Ces eréanciers ont pour tous leurs droits une action devant les tribunaux mixtes contre l’Égypte. Ils la mettent en mouvement par l'intermédiaire des commissaires de la Dette, leurs représentants Juridiques, et ils la dirigentcontrele Ministre des finances comme représentant de leur débiteur. [ls ont en outre une action en dommages-intérêts contre les actes illicites, soit des fonctionnaires, soit des simples particuliers, qui porteraient atteinte à leurs droits.

Il y a là une innovation sur les règles ordinaires du contrat d'emprunt d'État qui mérite d’être notée. Le droit international coutumier a été modifié sur

ce point par une disposition de droit international positif.

Quels sont les organes internationaux, établis pour l'application de ces dispositions ?

Ils sont au nombre de quatre :

1° La Caisse ou Commission de la Dette publique. — Nous avons vu qu’elle a été créée par le décret du 2 mai 1876. Elle a été maintenue par le décret du 18 novembre suivant, et transformée par la loi de liquidation en une institution basée sur le droit interuational. L'article 39 de cette loi a maintenuavec force exécutoire toutes les dispositions précédentes sur la Caisse, dans la mesure de leur compatibilité avec les dispositions de la loi de liquidation. Enfin un décret de 1885 et un autre de 1890 ont étendu sa compétence sur l'emprunt de 1885 etla nouvelle Dette privilégiée de 1890.

La Commission de la Dette se compose de représentants de grandes puissances, de la France, de l'Angleterre, de l’Autriche-Hongrie, de l'Italie, et depuis 1885, de l'Allemagne et de la Russie. Les représentants désignés par leur gouvernement respectif reçoivent l’investiture par décret du khédive (Décr.2 mai 1876), et sontofficiellement des fonctionnaires égyptiens ; il leur est interdit d'accepter aucune autre fonction salariée et permanente en

Égypte.

Elle est l'organe international principal dela situation financière de l'Égypte, et indépendant des deux parties intéressées, des créanciers et du débiteur, dont elle est le représentant juridique. Comme on l’a très bien fait remarquer, elle est dans une situation analogue à celle du syndic dans une faillite, en défendant el conciliant les intérêts opposés des deux parties en cause, et en leur servant d'intermédiaire dans les rapports réciproques.

Elle nomme et révoque elle-même ses employés, elle règle ses rapports avec ses correspondants et désigne dans le pays ou à l'étranger les maisons de banque qui feront le service de la Dette. Elle établit son budgetquiest soumis à l'approbation du Conseil des ministres, parce que c’est l'Égypte qui supporte les dépenses de la Caisse.

La commission de la Dette a des attributions assez nombreuses. Elle représente les créanciers dans les actions qu'ils intentent par son intermédiaire en justice pour leurs intérêts. Elle à l'administration de la Dette publique. Elle participe à administration générale des finances égyptiennes et y exerce son contrôle. Son autorisation est nécessaire au gouvernement pour plusieurs actes : l'émission d’un nouvel emprunt (art. 37 de la loi de liquidation) ; la modification ou la diminution des impôts donnés en gage pour le service de la Dette ; la réception parle

Ministre des finances d’avances au-delà d’un million de livres égyptiennes. Il a été fixéle montant normal du budget de l'Égypte, le gouvernement doit déposer à la caisse l'excédent éventuel des revenus non engagés. Elle doit encaisser aussi les fonds de réserve. Tous les ans la Commission de la Dette doit rendre compte de sa gestion qui est soumise au contrôle des comptes du gouvernement ; elle publie un rapport général. La Commission de la Dette doit rester en fonctions jusqu’à extinction de la Dette

consolidée.

2° Le Conseil supérieur et le Conseil d'administration de la Daira-Sanieh. — Il se compose d’un directeur

général nommé par le khédive, d’un Conseil de direction formé par le directeur général un membre anglais et un contrôleur français nommés par le khédive sur la présentation de leurs gouvernements, d’un Conseil supérieur formé par le Ministre des finances, les commissaires français et anglais de la Commission de la Dette et des membres du Conseil de direction. Cet organe international administre les biens de la Daïra-Sanieh (fortune privée du khédive et de sa famille)et pourvoit au service des obligations de cette Daïra.

3° La Commission de l'administration des domaines. — Elle comprend un français, un anglais et un égyptien tous nommés par le khédive, les deux premiers sur la présentation de leurs gouvernements.

Elle a l'administration et la gestion des domaines et assure le service de l'emprunt Rothschild contracté en 1878 avec. affectation spéciale des biens cédés à PEtat par la famille du khédive.

4° L’'Administration internationale franco-anglaise, chargée de la gestion de certaines exploitations : les chemins de fer, les télégraphes, le port d'Alexandrie, dont les revenus ont été affectés au service des intérêts de la Dette privilégiée. Cette Administration est complémentaire à l'institution de la Commission de la Dette qui a la gestion générale des revenus affeclés à la Dette. |

Telle est l’organisation de la nouvelle Dette égyptienne, tout ce qui a été dil est le résultat des stipulations intervenues entre l'Egypte et les puissances européennes, aussi rien n’y pourra être modifié sans une nouvelle convention entre les parties intéressées. \

Les atteintes portées au droit de mi-souveraineté de l'Egypte, en ce qui concerne l'administration de ses biens, la gestion de ses finances, et le système de ses impôts, l’ont été de la part de presque toutes les puissances européennes au profit des créanciers, leurs sujets. Ce qu’il y a de curieux dans tout ceci, c'est qu'on a fait complètement abstraction des droits de suzeraineté du Sultan sur l'Egypte, et qu'on a pris toutes les mesures nécessaires pour la

liquidation de la dette égyptienne, sans jamais lui demander son avis. Si cette conduite de la part de l'Europe n’a pas une justification en droit, elle a au moins une explication en fait, c’est qu'au moment où l’on prenait ces mesures, la Turquie étant ellemême en banqueroute, ne pouvait rien faire d’ellemême pour le rétablissement financier de son illustre vassal ; on peut dire aussi que les grandes puissances étant depuis longtemps les tutrices de la Turquie ont pu intervenir à sa place et régler la banqueroute égyptienne. D'ailleurs le Sultan n'étant pas déjà absolument maître chez lui ne pouvait pas prétendre l'être davantage en Egypte.

La conséquence générale de la loi de liquidation est que le droit des gens est modifié pour le gouvernement Khédivial par des dispositions positives, et que dorénavant l'Egypte a deux suzerains, la Turquie au point de vue politique, et l’Europe au point de vue financier.

Depuis la loi de liquidation il ÿ eut quelques emprunts égyptiens qui ont ajouté du nouveau dans la situation créée en 1880. Après les évènements de 1882 l'Egypte se trouva de nouveau avoir une dette flottante considérable, la responsabilité de cette dette incombait cette fois, en partie aux grandes puissances qui avaient réglé et administré les finances du pays. Le nouvel emprunt qui fut nécessaire

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dut se faire sous leur garantie, elles la donnèrent par une convention en date du 15 mars 1885, et l'émission de l'emprunt eut lieu le 30 juillet de la même année.

Quelle est la portée de cette garantie? Il en résulte des obligations considérables, les puissances garantes se soumettent à la juridiction des tribunaux mixtes, et s’exposent à l’action de la Caisse de Dette dont la compétence fut étendue par décret Khédivial sur le service de cet emprunt. Une somme de 315.000 livres sterling doit être annuellement remise à la Caisse par le gouvernement égyptien pour le service de cet emprunt, si le gouvernement ne fournit pas cette somme les puissances garantes sont tenues de l’avancer à sa place, ou lorsqu'elle n’est remise qu'incomplètement par le gouvernement elles doivent la parfaire; elles sont solidaires pour l’exécution de ces obligations sauf, répartition ultérieure entre elles.

M. Kaufmann (1) pense que: « Chaque Etat ga- « rant peut être solidairement pris à partie d’après « la teneur de l'obligation par lui contractée. Mais « c’est d’après le droit de l'Etat en cause, qu'il faut « décider si celui-ci peut réclamer la discussion du « débiteur principal et la mise en cause préalable

1. Revue dr. int. 1891, p. 303 lexte et nole. Voy. aussi Bar. op. cit., t. IT, p. 109-410.

«-de tous les Etats garants ». Cette garantie pré: sente donc un tout autre caractère que la garantie ordinaire donnée par un Etat dans l'emprunt émis par un autre.

En 1888 il fut émis un autre emprunt de 5 millions de livres égyptiennes pour faire face à l’arrangement qui devait intervenir entre le Khédive et sa famille pour le paiement des pensions et l'échange des pensions contre des terres libres ou domaniales. Cet emprunt a été autorisé par le Sultan et par la Caisse de la Dette qui a été chargée de son service par le décret du Khédive en date du 30 avril 1888.

Enfin en 1890 il y a eu conversion de la Dette privilégiée 5 0/0, de la dette domaniale hypothécaire 5 0/0, de la dette Daira Sanieh et de l'emprunt 4 1/2 0/0, en 4 0/0, avec autorisation du Sultan des puissances européennes et de la Caisse de la Dette qui est chargé par décret du 22 mai 1890 du service de la nouvelle dette. On réserve pour une époque ultérieure l’accord des puissantes réglant l’emploi possible des économies réalisées par la conversion.

Le décret autorisant l’émission stipule que la nouvelle Dette ne pourra être convertie ou remboursée pendant une période de 15 années expirant le 45 juillet 1904 (1).

1, Voyez sur la question égyptienne : Histoire financière de P. dr