CHAPITRE XIII

DU RÉGIME POLITIQUE, PROVINCIAL ET COMMUNAL DES ÉTATS PONTIFICAUX, COMPARÉ AVEC CELUI DU libre PIÉMONT.

L'administration publique des Etats Romains se divise actuellement en quatre ministères : 1° ministère de la guerre ou des armes ; 2° ministère des finances ; 3° ministère du commerce, des travaux publics, de l'agriculture, etc.; 4° ministère de l'intérieur, comprenant le ministère de grâce et de justice, et la police qui est confiée à un directeur général. Ces quatre ministères forment le conseil des ministres , que préside quelquefois le souverain pontife lui-même, mais qui est ordinairement présidé par un cardinal ayant le nom et les attributions de secrétaire d'État. Chaque ministre , dans son ressort, propose au Saint-Père les nouvelles lois et les règlements généraux, ainsi que les modifications reconnues nécessaires et les interprétations authentiques des lois déjà promulguées. Ces propositions, d'abord discutées en conseil des ministres, sont ensuite envoyées au conseil d'Etat (1). Les no-

(1) Cette organisation du gouvernement pontifical est absolument semblable à celle qui est présentement en vigueur en France sous le gouvernement

minations, promotions ou destitutions des fonctionnaires publics sont faites d'après certaines règles établies en conseil des ministres. Chacun de ceux-ci a ses attributions propres, qui sont déterminées par une loi spéciale (1). Outre le conseil des ministres, il y a maintenant dans les Etats du saint-siége : 1° un conseil d'Etat; 2° une consulte d'État 'pour les finances.

Le conseil d'Etat se compose de neuf conseillers ordinaires et de six conseillers extraordinaires, presque tous laïques, et présidés par le cardinal secrétaire d'Etat, ou, en son absence, par un vice-président qui est prélat. C'est au conseil d'Etat qu'il appartient de préparer les projets de lois d'ordre général, de donner l'interprétation authentique des lois existantes, quand le cas se présente, d'étudier d'autres matières gouvernementales, d'examiner les règlements municipaux, et en général d'expédier toutes les affaires qui lui sont remises par Sa Sainteté, comme de décider les causes du contentieux administratif, ainsi que cela se fait dans tous les conseils d'Etat des autres gouvernements de l'Europe. Les conseillers sont choisis par le souverain pontife ; leur vote est consultatif dans les affaires noncontentieuses,et leur décision n'a pas force de loi par elle-même, mais seulement par la sanction du souverain. Mais, dans les affaires qui appartiennent au contentieux administratif, le conseil exerce les fonctions de magistrat selon le mode et dans les limites déterminés par un règlement spécial.

La consulte d'Etat est principalement chargée de l'examen

impérial de Napoléon III. Ainsi l'article !•«•, décret du .31 décembre 1862, porte : « Les projets de lois et de sénatus-consultes, les règlements d'administration publique préparés pour les diiïeïents départements ministériels sont soumis à l'empereur, qui les remet directement ou les fait adresser par le ministre d'État au président du conseil d'État. » (1) Voir la loi promulguée le 10 septembre 1850.

des recettes ou des dépenses présumées ou accomplies. Cette attribution et quelques autres qui se trouvent dans la loi qui la constitue (1) la rendent assez semblable au corps législatif du gouvernement impérial de France. Cette consulte se compose de membres choisis par Sa Sainteté sur la proposition des conseils provinciaux , et leur nombre total égale celui des provinces, plus un quart formé de ceux qui sont nommés directement par le Saint- Père (2).

Du centre de la capitale, le pouvoir gouvernemental et administratif se répand dans les provinces par le moyen des

(1) Voir la loi du 28 octobre 1850.

(2) Nous lisons dans la dépêche adressée par M. le comte de Rayneval à M. Walewski, le 14 mai 185G :

« Les divers pouvoirs de l'État ont été soigneusement séparés et définis. Des départements ministériels distincts, différant en autorité, ont été créés, chacun d'eux opérant dans le cercle spécial de ses attributions. Un conseil de ministres, sous la présidence du secrétaire d'État, a été nommé, et les affaires ont toujours été soumises à l'épreuve de la discussion. En même temps, le plus grand respect pour l'indépendance du pouvoir judiciaire a été proclamé et pratiqué. Un conseil d'État pour la préparation des lois, composé des hommes les plus intimement versés dans les affaires administratives, tels que le prince Orsini, le prince Odescalchi, l'avocat Stoltz et le professeur Orioli, a été nommé avec la mission d'éclairer le gouvernement, après investigation complète de tous les projets élaborés par les départements ministériels.

« Un conseil de finances, composé de membres nommés par le souverain, après une libre élection des corps municipaux, a été spécialement chargé de réviser l'emploi des revenus de l'État. Ce conseil n'a qu'un pouvoir délibératif ou consultatif dans les discussions des premiers budgets, sinon ce serait une chambre des députés. Quand il s'agit toutefois de dépenses faites, c'est-à-dire lorsqu'il suffit de vérifier l'application exacte des dispositions établies par le budget, ses décisions ont force de loi. Toutes les années les comptes de l'État et tous les projets qui ont une relation plus ou moins intime avec les finances, lui sont soumis par les ministres. Pour la première fois dans l'histoire des États pontificaux, nous avons vu les chefs dépositaires du pouvoir obligés de rendre compte de leurs actions aux représentants de la nation. Pour la première fois, les comptes publics ont été convenablement publiés au commencement de l'époque de leurs applications, et conséquemment soumis au contrôle de la nation elle-même. »

présidents qui les gouvernent en y représentant l'autorité souveraine. Les présidents ont à peu près les mêmes pouvoirs qu'ont ailleurs les intendants et les préfets ; ils sont assistés d'une congrégation ou commission gouvernementale composée de quatre consulteurs ou conseillers laïques choisis parle souverain; mais deux d'entre eux doivent être pris parmi les conseillers provinciaux, un autre doit appartenir au chef-lieu, et le quatrième à l'une des communes de la province. Dans l'examen des recettes et des dépenses, chaque consulteur a le droit de vote décisif ; ce vote est purement consultatif dans les autres affaires. Les fonctionnaires d'un ordre inférieur dépendent des présidents; ils sont organisés presque entièrement selon le système français, qui s'était établi dans les États Pontificaux pendant l'occupation de Napoléon Ier, et qui a été depuis mis en rapport avec la situation particulière du pays.

Quant aux administrations communales et provinciales, elles sont régies d'après les lois publiées en novembre 1850(1). Ces lois sont si libérales que celles des pays les plus vantés

(1) Voici ce qu'en dit M. de Rayneval dans la dépêche déjà citée :

« Inorganisation municipale a été en même temps l'objet d'une réforme complète. Les intérêts locaux occupent beaucoup l'attention de l'esprit italien et sont l'objet d'une prédilection marquée. Il serait difficile de répondre plus complètement à ce besoin que ne l'a fait la nouvelle organisation.

* Les habitants les plus haut taxés de la commune, en même temps que ceux qui ont obtenu des grades élevés dans les universités, composent le corps électoral, qui a la nomination directe des conseillers municipaux. Ces derniers préparent à leur tour une liste de personnes parmi lesquelles le Saint-Père choisit les membres de la Consulte d'État pour les finances. Une grande latitude pour la création et la dépense des ressources est laissée aux conseillers communaux et aux conseillers provinciaux.

» Ce ne sont pas les représentants du gouvernement qui sont chargés de l'administration des fonds de la commune ou de la province. Ce soin est confié à une commission executive élue par le conseil qu'elle représente et qui demeure en permanence durant tout l'intervalle d'une session à une autre. Les délégués ou les préfets n'ont que le pouvoir de révision, et ne prennent

pour l'extension des libertés civiles n'accordent certainement pas autant de privilèges aux conseils municipaux et provinciaux de ces pays. L'édit promulgué le 22 novembre 1850 par le cardinal Antonelli, alors pro-secrétaire d'Etat, règle l'organisation des provinces. L'administration provinciale porte sur les biens, revenus , intérêts actifs et passifs de la province, les routes, les bâtiments et meubles affectés aux services, tels que tribunaux, hôpitaux, casernes, habitations et bureaux des fonctionnaires. La gestion est contiée à une commission executive composée de trois membres nommés par le conseil provincial et pris dans la classe des propriétaires remplissant les conditions voulues pour être conseillers. Leur nomination doit être approuvée par le délégat et son conseil; leurs fonctions durent deux ans, mais ils peuvent être réélus. A cette commission sont adjoints un secrétaire comptable, des ingénieurs, un collecteur et des employés en nombre suffisant. Tous ces fonctionnaires sont également soumis à la réélection biennale.

Le conseil provincial se compose d'autant de membres qu'il y a de communes, comme en France les conseils généraux des départements se composent d'autant de membres qu'il y a de cantons. Les conseillers sont nommés par le

aucune part directe à l'administration des affaires provinciales ou communales. Ce système a été l'objet d'un grand nombre d'améliorations diverses dans les États Pontificaux ; de nombreuses routes — bienfait important — ont été construites, et de nombreux progrès ont été réalisés. Néanmoins, en certaines localités, l'équilibre entre les recettes et les dépenses a été rompu.

« Les petites villes ont entrepris la construction de théâtres, et l'on agite aujourd'hui la question de savoir s'il ne conviendrait pas de limiter le pouvoir municipal et d'étendre la surveillance exercée par l'autorité gouvernementale. En d'autres temps et dans tous les autres pays, de telles réformes et de telles institutions eussent été un titre de gloire pour leur auteur. A l'étranger, ces changements essentiels apportés au vieil ordre des choses, ces incessants efforts du gouvernement papal pour améliorer le sort des populations, ont passé inaperçus. »

prince souverain sur la proposition des conseils municipaux et sur une triple liste de candidats. Ils doivent être choisis parmi les nobles, les propriétaires, les industriels, les savants, les anciens fonctionnaires qui joignent à une bonne réputation politique et religieuse des propriétés foncières dont l'importance varie de 500 à 10,000 écus romains (2,700 à 54,000 francs), suivant la classe à laquelle ils appartiennent. Leurs fonctions durent six ans, mais le conseil est renouvelé par tiers tous les deux ans. Les premiers conseils ont été nommés par l'autorité supérieure ; le sort a décidé des premiers renouvellements partiels. Les conseillers doivent ensuite être soumis à la réélection des conseils municipaux. Le conseil provincial se réunit de droit une fois par an, sous la présidence du délégat; la session ne peut durer plus de vingt jours, mais il peut y avoir des sessions extraordinaires. Le conseil provincial discute et arrête le budget de la province ; il approuve les comptes, il règle tout ce qui a rapport aux routes et fixe la quote-part des communes, etc. Ses recettes se composent des revenus des propriétés provinciales et des impositions locales qu'il est autorisé à établir. Enfin , écrit l' Annuaire des Deux Mondes , « l'organisation des conseils provinciaux a une très-grande analogie avec celle des conseils généraux de département en France. »

L'édit qui détermine les conditions du régime communal dans les Etats Pontificaux a été publié le 24 novembre 1 850. Les communes se subdivisent en cinq classes, selon que la population est au-dessus de 20,000, de 10,000, de 5,000, de 1 ,000 ou au-dessous de \ ,000 habitants. Elles ont, d'après la classe à laquelle elles appartiennent, un conseil municipal composé de 36, de 30, de 24, de 15 ou de 10 membres. Elles sont administrées par une magistrature municipale qui se compose d'abord d'un chef, et de huit, six, quatre ou deux adjoints,

suivant la classe de la commune. Le chef de cette magistrature s'appelle gonfalonier dans les villes, prieur dans les bourgs et syndic dans les villages. Les magistrats adjoints portent le nom d'anciens anziani) dans les villes et dans les bourgs, et simplement celui d'adjoints dans les communes rurales. A Rome et à Bologne, le chef de la commune a le titre de sénateur, et ses adjoints, celui de conservateurs. Les fonctions municipales sont de trois ans pour les chefs, et de six ans pour les adjoints et conseillers, qui sont toutefois rééligibles par moitié tous les trois ans. Chaque conseil municipal doit en outre admettre un ou deux conseillers ecclésiastiques, selon l'importance de la commune. Cette administration, ainsi constituée, veille à tous les intérêts de la commune : la gestion financière, les écoles, la voirie, les constructions d'utilité publique, la salubrité, l'alimentation, etc. Les recettes se composent du produit des biens communaux, d'un droit de location sur les marchés, théâtres, etc., d'impôts de capitation et de consommation approuvés par l'autorité supérieure. Les dépenses sont déterminées par le budget délibéré en conseil. 11 faut noter une particularité propre à l'administration communale et provinciale des États de l'Eglise : c'est que les fonctionnaires de l'exécutif sont non-seulement responsables de leur gestion, mais encore solidaires avec leurs collègues.

Les élections communales sont celles qui ont le plus d'importance, parce qu'elles sont la source de toutes les autres : c'est en effet parmi les conseillers municipaux qu'on doit prendre les conseillers provinciaux, et parmi ces derniers qu'on doit prendre les consulteurs pour les finances. Les électeurs communaux sont pris, pour les deux tiers, parmi les propriétaires de biens-fonds, et, pour l'autre tiers, parmi les industriels, les capitalistes, les savants, les artistes, etc., mais

de telle sorte que le collège électoral soit toujours au moins égal en nombre au sextuple du conseil municipal. C'est la municipalité qui en dresse la liste ; celle-ci est soumise au délégat, qui l'approuve ou la modifie après avoir entendu les réclamations de ceux qui se croient lésés dans leurs droits, et qui prononce en dernier ressort. Les électeurs doivent être âgés de vingt-cinq ans au moins ; les conseillers municipaux et provinciaux doivent avoir au moins trente ans.

La ville de Rome et son territoire, connu depuis tant de siècles sous le nom à'Agro romano (Campagne romaine), sont soumis à un régime particulier en vertu du motu proprio du 2 octobre 1847 , auquel n'a pas dérogé celui du 22 novembre 1850 (1). Ce motu proprio, sans toucher aux principes fondamentaux des lois, vise à maintenir l'administration romaine dans une splendeur qui rappelle son antique renommée. Le souverain Pontife institue un conseil de cent membres choisis dans les catégories suivantes, sur des listes dressées par l'autorité et modifiées chaque année d'office ou d'après les réclamations des intéressés. Il y a d'abord 64 propriétaires, dont 15 doivent jouir d'un revenu de six mille écus romains (32,400 francs); 34, d'un revenu de mille écus romains (5,400 francs); 15 autres, d'un revenu d'au moins deux cents écus romains (1,080 francs), le tout provenant de biens-fonds. Si le revenu provient de capitaux, rentes ou actions, il doit être porté au double. Trente-

(1) Voici ce qu'écrivait un Français, en 1847, sur le Motu proprio relatif à la cité de Rome : « Le Motu proprio relatif à la Municipalité romaine est, en effet, conçu sur des bases bien autrement larges et libérales que nos institutions municipales; Pie IX sait maintenir un heureux accord entre la religion et la liberté. Ainsi, tout en mettant les registres de l'état civil dans les nouvelles attributions du conseil municipal, l'article 61 réserve expressément les droits de l'Église et l'autorité légale des registres des paroisses. » Vie de S. S. le pape Pie IX, par M. L. Benoist, etc. Paris, L. F. Hivert, p. 91, 92.

deux personnes sont choisies parmi celles qui exercent les arts libéraux, professent les sciences ou les lettres , ou occupent des emplois importants; parmi les banquiers , négociants ou marchands aptes à faire partie de la chambre de commerce, parmi les artisans exerçant des métiers ni vils ni dégoûtants, pourvu qu'ils payent la moyenne de la patente et qu'ils occupent plus de dix ouvriers. Quatre membres enfin, à la nomination du cardinal-vicaire et du gouvernement, par moitié, sont chargés de représenter les corporations religieuses et les établissements pieux. Les membres de ce conseil doivent être âgés de vingt-cinq ans au moins ; ils se renouvellent par tiers tous les deux ans. Les membres sortants ne peuvent être réélus qu'au bout de deux ans. 11 y a trois sessions annuelles ordinaires, sans compter les réunions extraordinaires convoquées par le gouvernement. La magistrature civique se compose d'un sénateur qui remplit les fonctions de syndic, et de huit conservateurs faisant fonctions d'adjoints et formant avec lui le sénat romain. Les attributions du sénat de Rome sont les mêmes que celles des conseils municipaux des autres communes.

Telle est l'organisation des communes et des provinces des États-Romains. Ne pourrions-nous pas demander à M. le comte de Cavour quelle est l'organisation communale du Piémont? Voici ce qu'en a dit M. Valerio dans la chambre des députés, le 13 mars 1857: « Les libertés communales! écoutez. Quand une commune veut entreprendre une œuvre d'utilité publique, savez-vous à combien de démarches , à combien de prescriptions elle doit se soumettre ? Je les ai comptées : pour obtenir l'autorisation d'exécuter un travail qu'il croit utile, un conseil communal doit passer par vingt et une questions différentes. Et cependant le syndic est nommé par le ministère, le secrétaire est nommé par le minis-

tère (1). » Un journal de Turin, le Diritto, a énuméré toutes ces allées et venues auxquelles est condamné un conseil communal au nom de la liberté piémontaise. Supposons, par exemple, qu'une commune désire entreprendre une œuvre qu'elle veuille faire déclarer d'utilité publique, et que, pour subvenir aux frais, elle s'adresse à la caisse des dépôts et consignations pour avoir l'argent nécessaire. Généralement, c'est en session extraordinaire que ces sortes de délibérations ont lieu. Pour cela il faut : 1° que le conseil municipal demande à l'intendant de la province la permission de se réunir en session extraordinaire ; 2° l'intendant de la province communique la demande à l'intendant général de la division; 3° l'intendant général accorde la permission et en donne avis à l'intendant de province; 4° l'intendant de province transmet la permission à la commune ; 5° la commune délibère ; 6° elle fait les publications relatives à l'œuvre mise en délibération; 7« elle fait un rapport sur ces publications et sur les oppositions qui peuvent être formées ; 8° dans le cas où il n'y a pas d'opposition, ou si les oppositions sont levées, la délibération de la commune et les publications y relatives sont transmises à l'intendant de la province ; 9° celui-ci les transmet à l'intendant de la division; 10° ce dernier les communique au ministre des travaux publics; 11° le ministre les renvoie au congrès permanent des eaux et chemins , pour qu'il en délibère ; 12° ensuite, et pour le même motif, elles sont communiquées à la section du conseil d'Etat pour les affaires intérieures ; 13° après le vote de cette section, le conseil d'Etat réuni émet son avis ; 1 4° le gouvernement, d'après cet avis, accorde un décret royal d'approbation; 15° ce décret est enregistré au contrôle; 16° puis à l'intendance générale; 17° enfin à l'in-

(1) Actes officiels de la chambre, n° 133, pag. 503. (En italien.)

(2) Dirittoéu il mars 1867.

tendance provinciale. Alors on peut s'occuper de trouver l'argent nécessaire. Pour l'obtenir, il faut : 1° que la commune délibère ; 2° que la délibération soit transmise à l'intendant provincial ; 3° que celui-ci la communique à l'intendant général ; 4° que l'intendant général transmette les papiers et le vote au ministre de l'intérieur ; 5° que le ministre soumette le tout au conseil d'État ; 6° que le conseil d'Etat émette son avis; 7° que le conseil de la caisse des dépôts et consignations en fasse autant; 8° qu'un décret royal soit signé ; 9° que le décret soit enregistré au contrôle général; 10° ensuite à l'intendance générale; 11° enfin à l'intendance provinciale. Ainsi, c'est après dix-sept opérations distinctes qu'une commune, en Piémont, obtient une déclaration d'utilité publique, et après huit autres qu'elle obtient les avances nécessaires pour agir. Ce sont vingt-cinq opérations distinctes , qui entraînent des longueurs et des ennuis considérables. Voilà où l'on en est dans le libre Piémont, et nous ne parlons pas de tant d'autres démarches qu'il faut faire pour sortir enfin de ce labyrinthe qu'on appelle bureaucratie !

La bonne constitution de la commune est d'une importance si capitale pour le bon gouvernement d'une nation , que Napoléon Ier a écrit: « Si je n'étais forcé de faire la guerre, je commencerais la prospérité de la France par les communes (1). » Romagnosi, qui nous fait connaître cette parole, ajoute : « La racine de la civilisation est dans la première forme, dans la solide consistance, dans la vie énergique des municipes (2). » On a dit, du haut des tribunes parlemen-

(i) ftomagnosi, Opère statistiche, 2« partie, Copie du document historique le plus curieux du gouvernement consulaire en France, dicte' par Bonaparte à son frère Lucien, alors ministre de l'intérieur.

(2) Un anonyme a osé écrire dans une brochure intitulée •• Réponse à l'opuscule du comte de Montalembert (Turin, 1866), que Pie IX a supprimé toutes les garanties qu'il avait accordées dans les premières années de son pontificat.

taires, que les communes et les provinces des Etats de l'Eglise sont enchaînées et à peu près esclaves dans les choses qui concernent le régime intérieur. Le lecteur peut maintenant juger de la justice de cette accusation. J'ai entendu, dans les Etats Pontificaux, des personnes se plaindre des lois publiées en novembre 1850; mais ces plaintes, loin de porter sur les restrictions apportées par ces lois, portaient au contraire sur la souveraineté absolue laissée aux conseils. Dans les autres pays, on sacrifie la commune au Dieu-Etat ; dans les domaines du Saint-Siège, la commune est, pour ainsi dire, la base du gouvernement. « Il faut remarquer cette particularité dans les États Pontificaux, dit M. Charles de Mazade, c'est que les conseils locaux sont en quelque sorte la source d'où émanent tous les autres pouvoirs dans les divers degrés de la hiérarchie administrative (1). » Certains gouvernements représentatifs ont converti les États en un peuple de pupilles et de solliciteurs; les populations des États-Romains sont réellement émancipées (2).

La Civiltà cattolica répond à cette accusation : « L'affranchissement des municipes et des provinces, que la centralisation étouffait, loin d'avoir été révoqué, est un fait tellement constant, que nous avons entendu plus d'une fois les chefs des administrations municipales se plaindre de l'excès de cet affranchissement, parce que des esprits turbulents en abusent au grand dommage de la commune elle-même. Cette liberté municipale est reconnue même des étrangers : un journal français a avoué que la commune romaine est plus libre que celle de France. » Civiltà cattolica, ville année, 3e série, t. V, 7 mars 1857.

( 1 ) Annua ire des Deux-Mondes, 1 855 -56 .

(2) John Miley loue la sagesse de Pie IX, qui donna de larges franchises aux communes, parce que les municipalités seules et toujours firent la prospérité de l'Italie, tandis que la centralisation que leur avait imposée l'ancienne Rome a été pour ce pays une cruelle calamité. {Histoire des États du Pa^, Paris, 1851, pag. 744.)