LES AUTORITÉS COMPÉTENTES

$ 1. Les Conseils municipaux et les Préfets de police et de la Seine.

La Circulation des voitures de place est soumise à un ensemble de Règlements administratifs.

Qu'est-ce qu'un Règlement administratif? Par qui sont élaborés ces Règlements ? Qui est chargé d'en assurer l'exécution ?

«Un Règlement administratif est une règle obligatoire imposée par une autorité publique autre que le Parlement » (1).

Dans le Droit Français actuel, le pouvoir réglementaire appartient à l'Etat qui l’exerce par le Président de la République. Toutefois l'Etat peut, en vertu de sa toute puissance, accorder, délé-

(à) F. Moreau. Le Règlement administratif. Paris, 1902.

guer ou, au contraire, refuser ce pouvoir aux collectivités contenues en lui.

Aujourd'hui, deux de ces collectivités ont le pouvoir réglementaire : le département et la commune. Elles l’exercent par l'intermédiaire d’une part, du Conseil Général et du Préfet, d'autre part, du Conseil municipal et du maire.

La limite des pouvoirs réglementaires respectifs de ces autorités est déterminée par les droits reconnus aux autres autorités.

En ce qui concerne le droit de Réglementation des voitures, tous les pouvoirs appartiennent à l’autorité municipale en vertu de la loi du 5 avril 1884 (1) sur l’organisation municipale :

« Le maire est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure, de la police municipale... » (article 91).

«Le maire prend des arrêtés à l'effet : r° d’ordonner les mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité ; 2° de publier de nouveau les lois et les règlements de police et de rappeler les citoyens à leur observation. » (article 94).

« La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques...; 2 le

(1) V. La Loi municipale. Léon MorGaAnD, Paris 1888, t. Il, p. 99 et 103.

soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes... 3° le maintien du bon ordre... » (article 97).

Enfin rentrent encore dans les attributions du maire & la police des routes nationales et départementales et des voies de communication dans l’intérieur des agglomérations, mais seulement en ce qui touche la circulation sur lesdites voies. Il peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi... donner des permis de stationnement sur la voie publique... « article 98).

Ainsi, dans la commune, la Réglementation des voitures de place appartient à lautorité municipale. Une exception doit être faite pour la commune de Paris, qui n’est pas soumise au régime municipal organisé par {a loi du 5 avril 1884.

Trois différences principales existent entre le régime municipal de Paris et le régime municipal commun :

1° Les fonctions de maire sont attribuées d’une part à deux préfets, le préfet de la Seine et le préfet de Police, d'autre part à des maires et adjoints nommés dans chacun des arrondissements.

2° La composition et le fonctionnement du conseil municipal de Paris sont particuliers.

3° Les attributions du conseil municipal de Paris ainsi que ses pouvoirs sont très restreints.

Les raisons de ces différences semblent se trouver dans la situation exceptionnelle à tous points de vue de Paris.

Tout d’abord la population de Paris est égale au 1/16 de la population française. Il en résulte que les mesures administratives ont à Paris une importance aussi grande que celles prises dans un département. La même observation pourrait être faite relativement au budget qui est plus élevé que celui d'un Etat secondaire.

L'importance (1) de cette administration a contraint le législateur à prendre des mesures particulières pour assurer une bonne gestion, aussi bien que pour empêcher qu’elle ne se confonde avec l’administration nationale.

Enfin, à côté de ces raisons administratives, il ne faut pas négliger les raisons politiques. Paris a été à la tête de toutes les révolutions : il y aurait eu un danger certain à constituer à Paris des pouvoirs locaux puissants qui auraient pu, au lendemain d’un événement quelconque, se dresser contre les pouvoirs publics et mettre en échec le gouvernement régulier.

« Le premier acte des émeutiers quand il y a « émeute, c’est de se porter à l'Hôtel de Ville, le « centre naturel de tout gouvernement révolu- « tionnaire. Il semble logique de dire que per- « mettre à Paris de se donner un maire, c’est au- « toriser la désignation préalable du chef de la « révolution prochaine. » (2).

(1) L’octroi de Paris, par exemple, rapporte environ 110 millions, c’est a-dire autant à lui seul que tous les octrois de France réunis.

(2) BERrTRÉLEMY, Tr'aité élémentaire de Droit administratif, 5 édition, p. 219,

On a donc restreint les pouvoirs du conseil municipal de Paris : «Si c’est un honneur, et à bien « des points de vue un avantage considérable « que d’être une capitale, c’est aussi une charge. € La rançon inévitable est dans un amoindrisse- « ment des libertés locales. L'autorité municipale « pourrait être impuissante à protéger l'Etat, ou « bien, suivant les circonstances, et par un excès « de puissance, au contraire, devenir pour lui un « danger » (1).

En résumé, et pour toutes ces raisons, les attributions municipales de Paris ont été divisées entre un grand nombre de personnes, mais restent sensiblement égales à celles des autres communes. Ainsi, par exemple, nous avons vu précédemment que la Réglementation des voitures de place était entièrement confiée en province au pouvoir municipal; nous constaterons dans les développements suivants que le régime de Paris (aux personnages près) est la confirmation de cette règle.

Les fonctions municipales les plus importantes sont attribuées à deux fonctionnaires nommés par le Gouvernement : le préfet de la Seine et le préfet de police.

Le préfet de la Seine a, sauf pour la police, les

(:) Albert LavaLLée. Le Régime administratif du département de la Seine et de la ville de Paris, dans la Revue générale d'administration, 1900, t. HI, p. 386. — Th. Ducroce. Cours de Droit administratif et de Législation française des finances, 7° édition, t. Le. — Morgau. Le Règlement administratif.

attributions que les lois municipales de 1837 et de 1867 (1) conféraient aux communes; le préfet de police a la direction de la police judiciaire, de la police générale ou administrative, et de la police municipale.

Etudions les pouvoirs et les attributions respectives des deux préfets plus particulièrement en ce qui concerne les voitures de place et la Circulation.

Le pouvoir de faire des Règlements de police municipale a été attribué au préfet de police par l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (2) (1® juillet 1800) :

«. Section III... Art. 21. — Le Préfet de po- « lice sera chargé de tout ce qui a rapport à la pe- « tite voirie.

&« Art. 22. — Le Préfet de police procurera la li- « berté et la sûreté de la voie publique et sera « chargé à cet effet d'empêcher :

« Que personne n'y commette de dard « tions.

« Qu'on ne blesse les citoyens par la marche € trop rapide des chevaux et des voitures...

@) De la loi de 1867, il résulte notamment que les délibérations du Conseil municipal de Paris, dans la plupart des cas, ne reçoivent d'application que lorsqu'il y a accord entre le Conseil municipal et le Préfet de la Seine.

(2) Les lois antérieures des 14 décembre 1789 (article 50), 16-24 août 1790 (titre XL, art. 3) et 19-22 juillet 1791 (8 3, titre Ler, art. 16 et 17) eurent pour but, soit de préciser les fonctions propres au pouvoir municipal, les « objets de police confiés à sa vigilance », soit d’édicter des pénalités spéciales contre les auteurs d'accidents, mais elles ignoraient les Préfets, qui ne

furent créés que par la loi du 28 pluviôse an VIII. (Préfet de police, art. 16, & 2).

« Qu'on n’obstrue la libre circulation en arré- « tant ou déchargeant des voitures et marchan- « dises.…,

Q Art. 32. — Il fera surveiller spécialement. « les places où se tiennent les voitures publi- « ques... et les cochers... brouetteurs... porteurs « de chaises, »

La loi du 18 juin 1853 (article 1°") autorise le Préfet de police à exercer dans foutes les communes du département de la Seine les fonctions qui lui sont déférées par l’arrêté du 12 messidor, an VIIL.

- À côté de cette extension des pouvoirs du Préfet de police, nous trouvons quelques restrictions apportées par la loi de 1853 elle-même, par le décret du 25 mars 1852 et le décret du 16 août 1855.

L'article 2 de la loi du 10 juin 1853 attribue aux conseils municipaux, sous la surveillance du Préfet de la Seine, la réglementation de tout ce qui concerne la petite voirie; le décret du 25 mars 1852 place dans les attributions des préfets des départements (et par suite du Préfet de la Seine) l'approbation des traités de gré à gré intéressant les communes; enfin, le décret impérial du 16 août 1855 règle l'établissement des tarifs des droits de stationnement (1).

(1) Les tarifs des droits de stationnement avaient toujours été établis auparavant par le gouvernement. Cf. les ordonnances royales des 22 juiljet 1829, 30 décembre 1818, 23 octobre 1816, et le décret impérial du 9 juin 1808, article 5.

Malgré ces restrictions nouvelles, on peut aflirmer que les pouvoirs réglementaires relatifs aux voitures de place dans le département de la Seine appartiennent en grande partie au préfet de police à cette époque : trois ordonnances sont rendues par lui, les 10 juillet et 24 décembre 1857, réglementant l’industrie et la circulation des voitures de place et de remise et établissant des tarifs.

Après la publication de ces ordonnances, les pouvoirs réglementaires du Préfet de police ont été en quelque sorte dédoublés par le décret impérial du 10 octobre 1859 : une partie des attributions du Préfet de police est conférée au Préfet de la Seine. En même temps, ce décret cherche à préciser les pouvoirs respectifs (1) des deux préfets pour faire cesser les fréquentes difficultés de compétence qui s’élevaient entre les deux administrations.

Le régime établi par le décret du 10 octobre 1859, et sous lequel nous vivons actuellement, est loin d’être inattaquable.

Tout d’abord, on constate que, malgré le soin du gouvernement de différencier les pouvoirs des deux préfets, le départ de leurs attributions est encore aujourd’hui difficile à déterminer (2).

D'autre part, et en admettant même que ces difficultés sur des points spéciaux soient résolues,

(1) Cr. DaLLoz. Jurisprudence Générale, supp. V° Ville de Paris, n° 3. (2) Cf. DaLLoz. Jurisprudence Générale, supp. V° Ville de Paris, n° 33. — BÉQuET. Répertoire de Droit administratif, t. XXI, p. 497, 499 et s.

il n’en resterait pas moins que la réglementation des voitures de place est assurée par une double autorité, et que, par conséquent, elle présente les inconvénients de la dualité : au point de vue budgétaire, elle occasionne des dépenses importantes nécessitées par la constitution de deux services distinets; au point de vue de la réglementation, les phénomènes qui se sont produits dans la première moitié du xix° siècle se renouvellent; les textes édictés contiennent des répétitions et des lacunes (1).

Le décret du 10 octobre 1859, bien qu'il n'ait pas amélioré la situation préexistante, n’en est pas moins resté la base actuelle des pouvoirs du Préfet de la Seine.

Décret du 10 octobre 1859.

« Article 1%. — ... À l'avenir, les attributions « du Préfet de Ia Seine comprendront, en outre « de celles qui lui sont dès à présent conférées « par les lois et règlements, ef sous les réserves « exprimées par les articles 2 et 5 ci-après :

«...b° Les traités et les tarifs concernant les « voitures publiques, et la concession des lieux « de stationnement de ces voitures...

« …. 9° Les baux, marchés et adjudications rela-

(1) Malgré les inconvénients du dualisme de pouvoir, on constate qu’une loi récente (loi du 9 avril 1903) a consacré à nouveau, en matiere d'hygiène, cette dualité d’attr'ibutions entre les deux Préfets. Cf. BÉQUET. Répertoire de Droit administratif, t. XXI, p. 502, n° 50.

« tifs aux services administratifs de la Ville de « Paris... (1) »

Quelles sont les réserves exprimées par les arti- ‘les 2, 3 et 4? L'article 2 décide qu’à l’égard des matières énumérées par l'article 1°, le Préfet de police exercera le droit qui lui est conféré par l’article 34 de l'arrêté du 12 messidor an VIII, c’està-dire le droit de réquisition (2). Le Préfet de police a le droit d'adresser au Préfet de la Seine une mise en demeure pour la publication des arrêtés qu'il juge nécessaires ou utiles, et s’il n'obtient pas satisfaction, il est autorisé à saisir le ministre compétent.

L'article 3 interdit au Préfet de la Seine de proposer au Conseil municipal aucun lieu de stationnement sans l'avis favorable du Préfet de police, et décide qu’en cas d’opposilion de ce dernier, le ministre seul pourra passer outre.

Par application de ces nouvelles dispositions, et notamment du décret du 25 mars 1852, le Préfet de la Seine fut seul à approuver le traité de 1862 qui, on se le rappelle, établissait le monopole des voitures de place. Or, ce traité contenait toute une réglementation de la circulation (3). Le soumettre à la seule approbation du Préfet de la

(Gi) DaLLoz, 1859, IV, 82.

(2) Cf. Arrêté du 12 messidor, an VII. Sirey. Lois annotées, vol. 1, p. 542. — Bulletin des Lois, 3 Série, B. 33, n° 214.

(3) Voyez notamment l’article 24 (titre IV) qui traite des cochers et édicte des prescriptions analogues à celles que le Préfet de police ordonnait le 1e juilet 1900 (dans son ordonnance générale de police), articles 64, 71 et 74 (tenue, objets trouvés, interdiction de fumer).

Seine, comme le faisait le décret de 1859, c'était autoriser et légitimer un empiètement certain et inévitable sur les pouvoirs du Préfet de police précédemment établis.

Il n’y eut, en fait, aucune contestation sur la légitimité des dispositions réglementant la circulation, parce que la Compagnie Ducoux, titulaire du monopole, était seule intéressée et ne pouvait attaquer un traité qu’elle avait librement consenti. Mais si le Préfet de police, usant de son pouvoir, avait réglementé différemment la circulation à cette époque, quels textes les tribunaux auraient-ils dû appliquer ?

Cette hypothèse devint peu de temps aprèsla réalité. Lorsque le traité de la Compagnie Ducoux fut résilié(r), et que le décret du 23 mai 1866 eut établi la liberté de l’industrie des voitures de place, les Préfets de la Seine et de police s’empressèrent de réglementer. Dans la semaine qui suivit, le premier prit un arrété (le 24 mai 1866), le second rendit une ordonnance (2) (le 26 mai 1866). L'arrêté établissait plus spécialement les tarifs, l’ordonnance traitait plus particulièrement de la circulation; mais ces deux textes, et c'était inévitable, édictaient des principes analogues sur les condi-

(1) 2 mai 1866.

(2) Les mesures générales ou réglementaires édictées par le Préfet de police sont qualifiées « ordonnances » en vertu d’un usage traditionnel pour la police de Paris et remontant à l’ancien régime. Elles ne diffèrent d'ailleurs des « arrêtés » que par leur dénomination. (DALLOZ, Jurisprudence Générale, supp. V° Ville de Paris, n° 178).

tions du stationnement et de la mise en circulation des voitures (1). En 1866, c'était le Préfet de police qui réglait la question des uniformes des cochers, résolue dans le traité de 1862 par le Préfet de la Seine. Dans son ordonnance de 1866, le Préfet de la Seine réglait la vitesse de la circulation, l'heure après laquelle la sortie de Paris n’était plus obligatoire, tandis que le Préfet de police établissait les conditions dans lesquelles le cocher devait « charger » les voyageurs et pouvait exiger le tarif (2).

(1) Comparez les articles 1 des deux textes et les articles 7 de l'arrêté et 3 de l'ordonnance.

(2) Il serait facile d’insister sur Îles nombreux inconvénients et de multiplier les exemples de cette dualité. Nous n’en prendrons qu’un qui nous semble caractéristique. Toutes les voitures de place doivent être numérotées et poinçonnées, mais les voitures en service sont seules assujetties au paiement des taxes constatées par le numérotage et le poinçonnage.

Des arrêtés avaient multiplié les formalités du numérotage et du poinçonnage. Autrefois, à chaque changement de saison, de même que pour chaque voiture avariée, les loueurs devaient conduire leurs nouvelles voitures à la fourrière, et n’obtenaient le numérotage et le poinçonnage qu'après des formalités longues et coûteuses. Pour éviter ces difficultés onéreuses, on proposa d'adapter aux voitures de place des « plaques mobiles » qu’il suffirait de placer sur les voitures en service et qui pourraient être transportées instantanément d’une voiture sur l’autre. La question, comme on le voit, était des plus simples. Voici comment on arriva à la résoudre,

Après 15 ans de démarches, le Préfet de Police donne, le 9 juillet 1886, un «avis » relatif aux plaques mobiles. Le 14 octobre 1886, Le Préfet de la Seine fait faire un « Rapport » sur les plaques mobiles par l’{ngénieur en chef chargé du service de contrôle des voitures. Le 5 novembre 1887, Le Pré- Jet de Police donne un nouvel «avis » sur les plaques mobiles. Le 30 avril 1858, il est demandé au Directeur de la voie publique un « Rapport » relatif aux plaques mobiles. Le 6 juillet 1888, le Conseil municipal, sur Je « Rapport » de M. Paul Viguier, adopte un projet de délibération destiné à autoriser les plaques mobiles. Le 20 août 1888, le Préfet de la Seine rend un arrêlé autorisant lapplication des plaques mobiles. Enfin, quatre ans après, le 19 mars 1892, le Préfet de Police rend à son tour un arrêté réglant les conditions d'application des plaques mobiles. Cet arrêté reproduit d’ailleurs presque exactement le précédent. Le Préfet de la Seine di-

En d’autres termes, la réglementation double a provoqué, dès le début, des confusions de pouvoirs, des lacunes dans les textes, des contradictions.

Depuis, si la situation n’a pas changé légalement, si le pouvoir de réglementation est toujours en partie double, une tacite convention semble cependant être intervenue entre les deux autorités. Le Préfet de la Seine ne réglemente plus que les tarifs de courses et de stationnement, alors que le Préfet de police décide de toutes les questions de circulation.

Les dispositions des textes actuels prouvent qu'il y a maintenant une sorte de collaboration entre les deux autorités, alors qu'avant il y avait le plus souvent opposition et rivalité d’attributions.

$ 2. L’Inspection de la Circulation et la Brigade des Voitures.

À côté des autorités qui élaborent les règlements se trouvent les agents chargés d'assurer l'exécution des prescriptions réglementaires : ces agents dépendent de la Préfecture de police.

sait : « Les loueurs de voitures pourront être autorisés à se servir de plaques mobiles que l’administration leur fournira » (articles 2 et 3). Le Préfet de police ordonne : « Les loueurs de voitures seront autorisés à se servir de plaques mobiles fournies par eux, aprés une demande et un dépôt de ces plaques ». C’est la seule différence entre les deux arrêtés !

Il avait fallu, pour arriver à cette solution et sans parler des démarches antérieures, des textes officiels rendus, pendant 6 années, par les deux autorités,

Nous constatons avec quelque étonnement qu'avant 1903 il n’y avait à la Préfecture de police aucun service s’occupant spécialement des questions de circulation. Le Préfet de police a organisé ce service par une Ordonnance du 7 octobre 1903 ainsi conçue : «.…. Article 4.— Il est créé « une Inspection Divisionnaire de la circulation « et des transports relevant du secrétariat géné- « ral. »

Ce service se compose des Services extérieurs et d'un Bureau administratif, En particulier, la 2e section des Bureaux Administratifs a les attributions suivantes : «€... enregistrement des déclarations, estampillage des voitures; commission d'examen des candidats cochers ; commission de discipline ; dispositions générales... ; automobiles (décrets de 1899 et de 1902) ». Dans les Services extérieurs se trouve le contrôle de la Fourrière.

Il faut remarquer que ce service administratif ne comprenait aucune surveillance effective de la voie publique. En réalité, c’est seulement en octobre 1909 que le Service d'Inspection de la Circulation a été établi par M. Joltrain, inspecteur divisionnaire de la Préfecture de police.

Cette Inspection (1) a rendu dès le début les plus grands services. Elle a établi les arrêts alternatifs des courants de voitures dans les croisements fréquentés ; elle a organisé, essayé et fait

G) Qui s'est signalée à l'attention du grand public par l’innovation incontestablement utile des bâtons blancs.

aboutir les systèmes des carrefours giratoires et de la circulation à sens unique que nous exposerons dans le chapitre suivant.

À côté de ce Service central existe un Comité consultatif permanent de la Circulation qui ne joue qu'un rôle très restreint. Ce Comité se réunit très rarement. Il présente cette anomalie, à notre époque, d’être composé de 12 conseillers municipaux, de 18 notabilités parisiennes et hauts fonctionnaires de la police, mais d’un seul représentant de l’élément moderne, de l’élément automobile, le président de l’Automobile-Club, et d’un seul représentant des travailleurs, et encore à titre consultatif, le secrétaire général du Syndicat des cochers.

Une dernière organisation nous reste à étudier : la Brigade des voitures. Elle a été créée en 1872 pour surveiller la circulation des voitures dans Paris.

D'abord embryonnaire, ce service fut réorganisé deux fois, en 1885 et très récemment, II comprend actuellement : r officier de paix, 2 inspecteurs principaux, 3 brigadiers, 22 sous-brigadiers et 217 gardiens (1).

La Brigade des voitures est divisée en trois sous-brigades,.

(1) Le signe distinctif de la brigade des voitures est un char romain, brodé en argent, sur la manche de la tunique.

La sous-brigade A, dite de grande journée, de service de 10 heures du matin à 2 heures du soir et de 7 heures et demie à minuit et demi.

La sous-brigade B, dite de petite journée, relève la sous-brigade A à deux heures de l’après-midi et la remplace jusqu’à sept heures et demie.

Enfin la sous-brigade C, dite «brigade volante», assure les services occasionnels (cérémonies, mariages, etc.) et complète les deux autres brigades (congés, maladies, repos).

Le service est assuré par roulement entre les trois brigades.

La Brigade des voitures n’accepte que des agents ayant accompli deux années de service dans une brigade d'arrondissement et seulement après un examen spécial.

Cette brigade est principalement chargée d’assurer la circulation et de constater dans ses procès-verbaux les contraventions aux règlements en vigueur.