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sition pareille. Il suffît de savoir qu'aucune entreprise de ce genre n'a jamais été exécutée, ni seulement tentée, et surtout que le traité d'Utrechl, tel qu'il est, n'a aucun trait de ressemblance avec un code de droit public ou une loi commune des nations.

Ce qu'on appelle généralement le traité d'Utrechl n'est, comme tout le monde le sait, qu'un assemblage de traités séparés, conclus entre les différentes puissances qui avaient pris part à la guerre de la succession d'Espagne. Parmi ces traités, il s'en trouve trois concernant la navigation et le commerce : l'un fait entre la France et V Angleterre, l'autre entre V Angleterre et V Espagne, le troisième entre la France et la Hollande.

Dans le traité entre la France et l'Angleterre, il est stipulé que dans une guerre maritime, dans laquelle l'une ou l'autre de ces deux puissances resterait neutre, le pavillon de celle-ci couvrira les marchandises appartenant aux ennemis de la puissance belligérante; et de plus, que par mai'chandises de contrebande, confiscables dans toute espèce de vaisseau, on n'entendra que les objets directement applicables à la guerre. Ces deux articles, déterminés de tout temps d'une manière particulière et différente par chaque traité individuel de navigation, constituaient, à la fin du xvn* et au commencement du xvni*' siècle, à peu près la question tout entière des droits des puissances neutres. Par les traités antérieurs de 1655 et 1677, la France et l'Angleterre étaient déjà convenues, à l'égard de ces articles, des'mêmes concessions réciproques qui

se trouvent dans le traité d'Utrecht, et ces concessions ont été renouvelées et renforcées, même en faveur de la jouissance imposée neutre dans le fameux traité de commerce de 1780.

Lorsqu'on réfléchit à la situation respective de ces deux puissances, on ne saurait s'étonner de ce que dans tous les traités entre elles, relativement à cet objet, on ait accoi'dé la plus grande latitude aux droits de celle des deux qui serait neutre dans une guerre maritime de l'autre. La raison en est claire. Le cas supposé était si peu probable, que tout ce que l'on se promettait mutuellement ne revenait, pour ainsi dire, qu'à un simple compliment diplomatique. Depuis la décadence de l'Espagne, et plus tard de la Hollande, la France et l'Angleterre étaient les deux puissances prépondérantes sur mer. Soit directement, soit indirectement, toute guerre maritime importante ou durable devait commencer ou finir par être une guerre entre la France et l'Angleterre, ce qui a été efl*ectivement le cas de toutes celles qui ont eu lieu depuis le xvn^ siècle. Une guerre maritime, dans laquelle l'une ou l'autre de ces puissances se serait déclarée neutre était difficile à concevoir. Elles ne risquaient rien en la supposant. Plus elles étaient rivales, plus même leur état de rivalité dégénérait en état d'hostilité habituelle: et moins ii leur en coûtait d'être libérales l'une envers l'autre, dans une hypothèse qui, à ce qu'elles comprenaient fort bien, ne pouvait jamais se réaliser.

Mais les stipulations éventuelles sur les droits de la

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navigalion réglées entre la France et l'Anglelerrc no liaient aucune des deux parties contractantes dans leurs rapports avec d'autres puissances; il n'en résultait aucun principe universel; chaque partie conservait la liberté de s'arranger sur cette affaire avec tout autre Élat aux conditions qui lui paraissaient les plus praticables ou les plus utiles.

Le traité de navigation et de commerce entre F Angleterre et i Espagne^ faisant suite au traité de paix qu'elles avaient signé à Utrecht, ne fut que la confirmation d'un traité de 1667 que l'on inséra textuellement dans celui de 1715. Dans ce traité, quoique assez favorable à la partie éventuellement neutre, le principe que le pavillon couvre la marchandise, ne se trouve cependant pas énoncé; circonstance essentielle et qui prouve d'abord combien ces traités séparés étaient peu connexes, l'un avec l'autre, et ensuite combien on était loin de considérer le principe de la liberté des marchandises, sous pavillon neutre, comme une loi généralement établie, car si on l'avait crue telle, le silence d'un traité formel, sur un article d'un si grand intérêt, serait tout à fait inexplicable.

Le traité entre la France et la Hollande, conclu à Utrecht, étant absolument étranger à l'Angleterre, il serait inutile de s'y arrêter.

Quant aux autres puissances de l'Europe, quant à celles mêmes qui avaient eu part aux négociations d'Utrecht, ou qui furent comprises dans les différents traités, telles que le Portugal, la Suède, la Prusse, la

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Savoie, la Toscane, Gênes, Venise, etc., pas un mot ne fut dit pour fixer leurs droits maritimes, ou les limites de leur neutralité future, ni d'après un principe commun, ni vis-à-vis d'aucune des puissances qui avaient coopéré à la paix générale.

Pour savoir au juste quelle idée le gouvernement français de ce temps devait se former lui-même de la valeur de ses stipulations sur la neutralité et de l'effet qu'elles pouvaient avoir comme principes généraux dans cette matière, on n'a qu'à jeter un coup d'oeil sur les lois qui composaient alors le code maritime de la France.

Aucun pays n'a poussé plus loin que la France la sévérité de sa législation contre la liberté des neutres dans les guerres maritimes. Les ordonnances de François 1" (J5o6, 1543), do Henry II (1554), de Charles IX (1569), de Henry HI (1584), etc., avaient toutes déclaré, sans restriction, non seulement que la marchandise ennemie était confiscable abord d'un bâtiment neutre, mais encore que la marchandise ennemie entraînait aussi dans la confiscation toute marchandise chargée avec elle et le bâtiment lui-même. La célèbre ordonnance de la marine de 1681, que les Français ont regardée comme un des monuments de la gloire de Louis XIV, sanctionna les mêmes principes, en y ajoutant des articles extrêmement onéreux sur les preuves à fournir de la neutralité d'un bâtiment, sui les passeports et certificats, et sur les formes de procédure dans les jugements des prises. Le règlement pour les prises,-

de 1704, publié dans cette même guerre que le, traité d'Utrecht a suivie, fut absolument conforme à ces ordonnances : « S'il se trouve sur les vaisseaux neutres des effets appartenant à l'ennemi, les bâtiments et la charge seront de bonne prise, » dit l'article VII de ce règlement. Celui de 1744 modifia, il est vrai, une des clauses les plus dures de ces lois, mais en conservant soigneusement tout le reste. L'article V déclara sujettes à la confiscation les marchandises appartenant aux ennemis sur des vaisseaux neutres ou alliés, ajoutant toutefois (pie les navires seraient relâchés.

Si, comme on ne rougit pas de l'affirmer aujourd'hui, les droits des neutres avaient été réglés solennellement par le traité d'Utrecht, il serait inconcevable que la législation maritime de la France ne se fût ressentie de ce grand événement ni à l'époque où il doit avoir eu lieu, ni 50 ans après. Et pour répondre à ceux qui croiraient peut-être que les ordonnances n'avaient i-ien de commun avec les traités: que la législation allait son train d'un côté, et le droit des gens de l'autre, je m'en vais citer un cas mémorable qui ne laissera aucun doute à cet égard.

Les villes hanséatiqucs (Brème, Lubcck et Hambourg) jouissaient depuis le milieu du xvn^ siècle d'une faveur particulière de la part du gouvernement français. Le cardinal Mazarin leur avait accordé, en 1655, un traité dans lequel il était dit: « que pour l'égard des villes hanséatiques. Sa Majesté, dérogeant aux ordonnances, veut et entend que lesdits habitants soient déchargés

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de la rigueur d'icelles pendant 15 années, en sorte que la robe de l'ennemi ne confisque point celle de l'ami, et que leurs navires soient libres et rendent toutes leurs charges libres, bien qu'il y ait de la marchandise appartenant à l'ennemi. » En 1716, trois ans après le traité d'Utrecht, les villes hanséatiques réclamèrent le renouvellement de ce traité. Elles l'obtinrent; mais voici dans quels termes l'article principal était conçu :

« Les vaisseaux sur lesquels se trouveront des marchandises appartenant aux ennemis de Sa Majesté ne pourront être confisqués, non plus que leur cargaison, mais seulement Icsdites marchandises appartenant aux ennemis, de même que celles de contrebande, Sa Majesté, dérogeant à cet égard à tous usages et ordonnances contraires, même à celles des années 1556, 1545 et 1681, qui portent que la robe ennemie confisque la marchandise et le vaisseau avec. »

On leur tenait compte, comme d'une faveur extraordinaire, de n'avoir retranché dans ce nouveau traité que la moitié des droits que celui de 1655 leur avait accordés.

C'est ainsi que le gouvernement français envisageait et respectait le traité d'Utrecht. C'est ainsi que ce traité était devenu la loi commune des nations pour les droits du pavillon neuti'c.

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Cette loi, continue le ministre rapporteur, textuellement renouvelée dans tous les traités subséquents, a consacré les principes suivants, etc.

Je crois en avoir dit assez pour faire juger si, à l'époque de sa conclusion, le traité d'Utrecht a pu avoir la force d'une loi générale, ou consacrer des principes quelconques. L'assertion tranchante, « que ce traité a été textuellement renouvelé dans tous les traités subséquents », se trouve si complètement démentie par une quantité de documents que tout le monde peut consulter, que ceux-mêmes qui ont le mieux suivi la marche et l'esprit des publications officielles du gouvernement français, doivent avoir été frappés de sa témérité. Le fait est que, parmi les nombreux traités qui, depuis 1713, ont statué sur les droits maritimes des différentes nations, on n'en rencontre pas un où le traité d'Utrecht soit renouvelé ou cité comme modèle. Les hommes qui négociaient ces traités savaient bien que quelques règles purement conventionnelles, établies en 1715, entre la France et l'Angleterre, ou la France et la Hollande, n'étaient pas obligatoires, ni pour des puissances que ces règles ne regardaient en rien, ni pour celles-mêmes qui en étaient réciproquement convenues dans leurs rapports politiques avec

d'autres États. Sous quel titre un négociateur danois eût-il exigé d'un négociateur anglais d'admettre les stipulations d'Utrecht comme base des droits dont le pavillon de l'un ou de l'autre' pays jouirait pendant sa neutralité? Dans les bons temps de la diplomatie un contresens pareil ne serait entré dans la tête de personne.

Mais quand même le traité d'Utrech eût été, ce qu'il ne fut certainement pas, le résultat formel et avoué d'une délibération commune de toutes les puissances sur les conditions et les privilèges de la neutralité dans les guerres maritimes et par conséquent un vérital)le code de lois, il est clair que les résolutions survenues dans le système politique, depuis 1713, auraient nécessité, et même à plusieurs reprises, une revision générale de ce code, à moins qu'on n'eût abandonné les questions les plus importantes à la décision des armes ou à des arrangements particuliers. Il est inutile d'exposer ici tout ce qu'il y a de chimérique dans l'idée de ces congrès législatifs, soumettant à des règles générales les droits et les rapports des États indépendants, et bien plus encore dans celle d'un renouvellement périodique de ces assemblées impraticables. D'après ce principe immuable, chaque gouvernement a déterminé, vis-à-vis de chaque autre gouvernement en particulier, quels seraient les attributs et les bornes de leur neutralité, dans le cas que l'un ou l'autre se trouverait engagé seul dans une guerre maritime avec un tiers. Tout le reste n'est que jargon révolutionnaire, également dangereux, ou ignorance affectée pour en imposer à la

multitude. Prétendre que les rapports de puissance à puissance n'eussent pu ou dû être fixés que par une soidisant loi universelle, c'est renverser tous les principes qui ont fondé et .soutenu le droit public; exterminer à jamais ces lois positives que les nations se sont réciproquement prescrites par des conventions variées à l'infini d'après l'étendue des besoins et des forces, et leur substituer l'autorité arbitraire d'un code uniforme, qui n'appartient qu'au despotisme d'un seul, et que celui-ci même ne parviendra à établir qu'après avoir incorporé dans son empire toutes les parties du monde civilisé.

Ce n'est pas pour renforcer une thèse que je crois suffisamment établie, mais pour l'éclaircir et la développer, que j'ajouterai les observations suivantes sur quelques-uns des principaux changements qui ont eu lieu depuis un siècle, par rapport aux intérêts respectifs des puissances neutres et des puissances belligérantes dans les guerres de mer.

Lorsque le traité d'Utrechl fut signé, plusieurs Étals, aujourd'hui d'une influence majeure, n'existaient pas ou n'avaient point pris leur rang parmi les puissances maritimes. Je ne citerai que la Russie et les États-Unis de l'Amérique. Toutes les grandes discussions sur les droits des pavillons neutres (|ui ont occupé et agité l'Europe depuis trente ans, furent amenées par l'une ou l'autre de ces deux puissances. Or quel que fût le fondement de leurs prétentions, il serait extravagant de soutenir que la Russie et les États-Unis de l'Amérique

eussent pu faire valoir contre la France, l'Espagne, etc., les principes d'un traité qui avait précédé leur maturité ou même leur naissance politique.

D'un autre côté, à mesure que le commerce des nations s'est augmenté; que la sphère de leur navigation s'est étendue; que de nouveaux rapports ont été créés, non seulement entre les pays voisins, mais entre les points du globe les plus éloignés l'un de l'autre; que la guerre maritime, considérée comme guerre commerciale, a ac([uis une importance égale et quelquefois supérieure à celle de la guerre continentale, dont elle n'était autrefois qu'un accessoire, les questions relatives aux droits des neutres dans cette guerre se sont multipliées, compliquées, agrandies, ont présenté de nouvelles faces et des problèmes jadis inconnus. A l'époque du traité d'Utrecht, par exemple, et même 40 ans plus tard, personne n'avait songé îi examiner ou à déterminer jusqu'où pourrait s'étendre le droit d'un Etat neutre de faire le commerce avec les colonies d'une puissance belligérante. Ce n'est que dans la guerre de 1756 que cette grande et épineuse question fut discutée pour la première fois entre l'Angleterre et la Hollande. Aucun traité ne le décida niors, et quoique dans la guerre allumée par la révolution de France, elle ait reparu avec plus de force que jamais et soit devenue l'objet capital des discussions entre l'Angleterre et les Etats-Unis, aucun traité ne l'a décidée jusqu'à ce jour. La question, si des bâtiments neutres envoyés par un vaisseau de guerre étaient sujets à la Visitation, eut à

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peu près le même sort. Elle avait été partiellement agitée entre la Hollande et la Suède en 174'2, et entre l'Angleterre et la Hollande en 1762, mais on l'avait passée sous silence dans le fameux acte de neutralité armée de 1780. Ce n'est qu'en 1800 que, pour la première fois, elle Tut mise en avant, d'une manière formelle et péremptoire; et le traité de Pétersbourg de 1801 fut le premier qui essaya de la fixer entre l'Angleterre et les puissances maritimes du nord.

Mais ce qui dans les grands événements de la dernière partie du siècle passé a plus influé que toute autre cause directe sur les rapports entre les belligérants et les neutres, c'est le changement qui s'est opéré dans les forces respectives des deux puissances principalement intéressées à toute question de droit maritime. Ce que nous avons à dire sur les effets de ce changement nous conduira directement à l'examen des accusations portées contre le gouvernement anglais, pour avoir substitué aux maximes du droit public des règles arbitraires et tyranniques.

Depuis la guerre pour la succession d'Espagne, et notamment depuis la bataille de la Hogue, la marine française s'est trouvée dans un état de décadence progressif. Le rétablissement de cette marine ayant été négligé sous la longue, paisible administration du car-

diiial Fleury, la France, dans la guerre de 1756, et après la paix de 1764, ne put plus se dissimuler que la supériorité maritime était acquise à l'Angleterre. Dans la guerre d'Amérique, les forces navales de la France se relevèrent momentanément, mais bientôt les désordres de la révolution et l'ascendant de la marine britannique achevèrent de les paralyser. Une pareille situation devait inspirer à la France un attachement décidé pour tout ce qui tenait à la cause de la neutralité maritime; attachement qui ne pouvait pas s'accroître avec le sentiment de sa propre faiblesse. Par la nature des choses, la navigation neutre, considérée partout sous le rapport du commerce, est un puissant appui pour la partie faible et un contrepoids sensible à la prépondérance de la partie forte dans les guerres maritimes. Les hommes éclairés n'auraient jamais été dupes de ces grandes protestations philanthropiques dont le gouvernement français remplissait le monde en faveur d'un système qui touchait de bien plus près à ses propres intérêts ({u'à ceux de la neutralité maritime. Cependant, personne ne lui aurait reproché cette prédilection; personne ne lui aurait fait le procès pour avoir encouragé, fomenté, prôné toute réclamation, tout acte public, toute confédération juste ou injuste, tendant à favoriser la navigation et le commerce des neutres aux dépens d'un rival redoutable. Jusqu'au cri banal de liberté des mers, quoique toujours déplacé ou perfide, parce qu'il confond, soit par ignorance, soit par mauvaise foi, des objets totalement distincts, lui aurait été pardonné

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comme ruse de guerre. Mais lorsque, sous prétexte de défendre les droits mal définis des neutres, ce gouvernement a envahi les droits les plus clairs et les plus sacrés de ses voisins; lorsqu'il s'est servi de ce cri de « liberté des mers » pour écraser systématiquement toute espèce de liberté sur la terre; lorsque après avoir lui-même déclaré criminel, prosci'it et anéanti tout ce qui prétendait à un reste de neutralité, il a évoqué le fantôme de cette neutralité pour justifier les démarches les plus épouvantables, c'est alors que le sourire qu'excitait autrefois le charlatanisme de sa protection officieuse, a dû faire place à l'indignation et à l'horreur.

De même que la France, comme partie faible dans les guerres maritimes, était intéressée à favoriser les neutres, l'Angleterre forte et victorieuse sur mer avait un intérêt évident à soutenir les droits des puissances belligérantes.

Ces droits sont dans une infinité de cas en contradiction directe avec ceux des neutres; les traités, sources et organes de toute législation entre les États indépendants, sont aussi le seul moyen imaginable pour aplanir cette contradiction. 11 ne peut y avoir de limites légales, ni au droit d'une puissance belligérante, ni à celui d'une puissance neutre, que celles qu'elles se sont réciproquement imposées par des traités, et aucune des deux n'abuse de son droit qu'en autant qu'elle agit contre ces traités. Le gouvernement anglais les a constamment respectés. Dans les coalitions hostiles dirigées en 1780 et 1800 contre ce gou-

vernement, dans ses longs et pénibles débats avec les États-Unis de l'Amérique, dans les diatribes même de son ennemi mortel, la seule arme dont on ne se soit jamais servi était l'appel à des conventions positives. De n'avoir pas voulu se relâcher sur les traités que les neutres et leurs protecteurs ne jugeaient plus convenables à leurs intérêts, ou bien de n'avoir pas voulu à chaque nouvelle prétention des neutres se lier par quelque nouveau traité sur des points que les anciens avaient laissés indécis, ce sont là les grands torts de l'Angleterre. Ses amis même, en discutant ces matières, lui ont quelquefois reproché, non pas un manque de loyauté, mais un manque de générosité envers les neutres. Je n'examinerai point si, dans d'autres temps et dans d'autres circonstances, il eût été facile de justifier ce reproche; je sais qu'appliqué à la situation où l'Angletei're s'est trouvée dans la guerre actuelle, il est d'une injustice choquante. Quoi! engagée dans un combat à mort vis-à-vis d'un ennemi qui a mille fois proclamé que son existence était incompatible avec la sûreté du continent; réduite à ses moyens individuels par la désertion ou l'asservissement de tous ses anciens alliés, l'Angleterre devait encore faire des sacrifices gratuits? Voyant quel parti la France savait tirer de la navigation neutre; voyant que c'était cette navigation qui protégeait ses ennemis contre les effets de sa supériorité maritime, elle devait, de son propre chef, ou parce que tel était le bon plaisir de son adversaire, resserrer la sphère des droits que les traités lui avaient

accordés ou du pouvoir que ces mêmes traités ne lui avaient pas disputé. Il me semble que le gouvernement anglais, en se soumettant aux stipulations positives qui fixaient pour telle ou telle puissance l'exercice de sa neutralité légale, et en adoptant, pour les points que les traités n'avaient pas déterminés, un système dans lequel l'intérêt suprême de sa propre conservation était combiné autant que possible avec les avantages réclamés par les neutres, avait satisfait non seulement à ses devoirs rigoureux, mais à tout ce que l'équité, la générosité et les égards pour les intérêts d'un tiers, pouvaient exiger.

Ce système, pour tout dire en un mot, aurait fini par contenter les neutres eux-mêmes, si on leur avait laissé le temps et la liberté de consulter leurs vrais intérêts; et c'est un fait que l'histoire saura maintenir contre tous les mensonges postérieurs, qu'au moment où l'ennemi de l'Angleterre lançait contre elle ses premiers arrêts de proscription, la question de la neutralité maritime avait cessé d'agiter les cabinets et, à l'exception de quelques discussions peu orageuses entre l'Angleterre et les Américains, n'occupait plus que les tribunaux et les spéculations mercantiles.

Le traité de Saint-Pétersbourg de 1801 et l'accession des cours de Copenhague et de Stockholm à ce traité avaient mis un terme à toutes les disputes entre l'Angleterre et les puissances du Nord. La Prusse, sans avoir eu part à ce traité, profitait cependant et grandement de tout ce qu'il contenait de favorable aux neutres. On

peut donc soutenir que, pour l'Europe, la question de la neutralité maritime était jugée et expédiée autant qu'elle pouvait l'être au milieu des orages de la guerre. Quant aux États-Unis de l'Amérique, il est vrai que, grâce à la funeste influence de la faction française, qui avait empêché la ratification complète du sage traité négocié par M. Jay* en 1794, plusieurs articles d'une grande importance, et notamment celui du commerce neutre intermédiaire entre les colonies d'une puissance belligérante et la métropole, ne se trouvaient pas positivement décidés et restaient dans le vague de ce que l'on veut bien appeler le droit des gens naturels, c'està-dire que le plus fort était indubitablement autorisé à les résoudre d'après sa volonté et ses intérêts. Cependant, le gouvernement anglais, loin de se prévaloir du silence du traité pour déclarer illégal tout commerce que les négociants de l'Amérique faisaient avec les colonies de ses ennemis, se contenta de régler ce commerce par les restrictions les moins onéreuses pour les neutres. L'ordre du Conseil du 24 juin 1803 enjoignit aux commandants des vaisseaux de guerre et aux armateurs de ne saisir aucun bâtiment neutre employé au

1. Jay (John), homme d'État américain, né à New-York d'une famille bordelaise, en 1745, mort en 1829. Il fut un des signataires de la déclaration d'indépendance des Etats-Unis, eut la présidence du congrès en 1776, devint ministre plénipotentiaire à Londres, et signa en cette qualité un traité de commerce dont un article portait que le pavillon ne couvre pas la marchandise. Le traité conclu par Jay lui fit perdre sa popularité en Amérique. Plus tard, néanmoins, il fut élu gouverneur du comté de New-York (1795), puis cAîe/'-;'MsiJc(?, ou chef de la magistrature de l'Union,