IV

points qui ont principalement besoin d'être éclairés, et qui, en même temps, méritent de l'être. Je m'occuperai donc : 1° de la prétendue autorité du décret d'Utrecht relativement aux questions de droit maritime; 2" des motifs, du sens et du caractère des ordres du Conseil opposés aux décrets de Berlin et de Milan ; 5° des conditions exigées par le gouvernement britannique pour la révocation de ces ordres du Conseil; 4° de la prétendue révocation des décrets de Berlin et de Milan par rapport aux États-Unis de l'Amérique ; 5° des conditions exigées par le gouvernement français pour l'abolition définitive de ces décrets; 6° des avantages que le gouvernement britannique pourrait espérer de la révocation des ordres du Conseil.

Dans les observations précédentes sur le rapport au Sénat, publié par le Moniteur du 16 mars, j'ai taché de répandre quelque lumière sur la vraie origine des décrets de Berlin et de Milan, et sur celle des ordres du Conseil britannique. Mon [principal objet sera, cette fois-ci, d'examiner si, en effet, il dépend du gouvernement anglais de faire cesser les uns et de supprimer les autres. 11 est impossible de traiter ces questions sans toucher à la dispute entre l'Angleterre et les Étals- Unis de l'Amérique, et comme les rapports entre ces deux gouvernements sont extrêmement peu connus ou excessivement mal jugés sur le continent, les personnes qui liront ces feuilles me sauront peut-être gré de leur avoir fourni quelques moyens de plus pour s'y orienter.

AUCIUVËS DU COMTE Cil. DE NESSELIIODE. l'27

I. — De la prétendue autorité du traité d'Utrecht dans les questions de droit maritime.

C'est pour me débarrasser de ce sujet aride, et non pas à cause de son importance particulière, que je lui assigne la première place. Je sens même une espèce de répugnance à rentrer dans une discussion oii il ne s'agit que de rétablir des faits, falsifiés sans art et sans scrupule et de combattre des erreurs soutenues avec une mauvaise foi évidente. Dans la première partie de ces observations, j'ai fait voir combien il était faux et même absurde de présenter le traité d'Utrecht comme étant aujourd'hui, ou ayant été dans aucun temps, la loi commune des nations pour les droits de la neutralité maritime. Le Motiileur vient de reproduire cette thèse, mais pour le coup il s'est armé de toutes pièces, il traîne à sa suite un arsenal formidable de dates et de citations. Par une trentaine de documents anciens et nouveaux (allégués dans la onzième des notes qui accompagnent la déclaration britannique) il prétend prouver au delà de toute objection que le traité d'Utrecht, fondé sur les traités antérieurs, consacré par tous les traités postérieurs, présentant d'une manière solennelle les principes constamment adoptés par tous les États de l'Europe, est ajuste titre considéré comme la loi commune des nations.

Cet étalage d'érudition apocryphe pourrait encore dérouter quelques lecteurs et affaiblir la confiance dans

228 • AtlCHlVES Du COMtE CH. DE NËSSËLRODË.

les faits et les raisonnements que j'avais opposés aux rêves des publicistes français. Il me paraît donc indispensable de reprendre celte question et de dévoiler la nullité absolue de ce que ces publicistes ont imaginé de nouveau pour l'emporter dans leur sens.

Nous avons vu que quelques traités particuliers de commerce et de navigation, ajoutés à l'instrument principal de la paix d'Utrecht, avaient, parmi d'autres objets, réglé aussi les droits de la navigation neutre dans le cas d'une guerre maritime, mais ces traités ne pouvaient lier que ceux qui les avaient négociés et signés. Ainsi non seulement les stipulations de la France vis-à-vis de telle puissance que ce fût, mais encore les engagements pris par l'Angleterre dans ses deux traités avec la France et l'Espagne étaient nuls et de toute nullité pour les rapports de l'Angleterre avec d'autres puissances. Et, si le traité d'Utrecht avait été, comme on l'a faussement soutenu, renouvelé dans cent traités subséquents, il est clair qu'aucun de ces traités n'aurait jamais eu force de loi pour l'Angleterre, à moins qu'elle n'en eût été partie, et qu'alors même, ce qu'elle eût pu promettre à telle ou telle puissance, n'aurait point été obligatoire pour elle vis-à-vis de telle autre puissance non comprise dans le môme traité.

D'après ce principe incontestable, nous pouvons d'abord relrancber, sans autre examen, toutes celles des conventions citées par le Moniteur, auxquelles l'Angleterre n'a pas participé; car, comme l'argument n'est dirigé que contre elle, ces contraventions ne font rien,

AHCIIIVES DU COMTE Cil. DE NESSELRODE. 229

absolument rien à la question. Il y aurait beaucoup de choses à dire sur l'authenticité et l'exactitude de cette partie même des citations. Le traité de 1725 p. e. entre l'Espagne et l'Autriche comme souveraine des Pays-Bas, que tout le monde peut consulter dans Dûment' (vol. VIII, P. II, p. 114), ne dit pas un mot de la liberté des marchandises ennemies sous pavillon neutre. Mais nous nous en tenons à ce qui regarde directement le point litigieux. Par cette raison, et pour ne pas trop m'appesantir sur un sujet très sec en luimême, je passerai aussi sous silence les traités antérieurs au traité d'Utrecht. Nous en aurons assez de celui-ci, et de ceux qui doivent l'avoir confirmé. En attendant le lecteur peut être persuadé qu'en remontant à des temps plus reculés la thèse que je combats ne gagnerait pas un aspect plus favorable. Reste donc à examiner les traités par lesquels l'Angleterre s'est liée. Voici, d'après la note du Moniteur, l'énumération de ceux par lesquels elle doit avoir sanctionné les principes de droit maritime consignés dans les traités de commerce d'Utrecht, et notamment celui que le pavillon neutre protège la marchandise ennemie :

Entre l'Angleterre et la France en 1785 et 1780.

1. DuMONT (Étienne-Louis), publiciste, né à Genève, 1759-1829. Vint en France en 1789, aida Mirabeau dans la publication du Courrier de Provence; alla quelques années après s'établir en Angleterre, s'y lia étroitement avec Jérémie Bentham, dont il fut le collaborateur pendant plus de vingt ans, et l'aida pour l'exposition de sa théorie nlililaire. En 1809, il fut nommé membre de la Commission chargée de rédiger le code russe.

250 ARCFHVES DU COMTE CH. DE INESSELRODE.

Entre l'Angleterre et la Russie en 1754. Entre l'Angleterre et la Suède en 1740, 1766 et Entre l'Angleterre et la Hollande en 1782. Entre l'Angleterre et la Prusse en 1785.

Quant aux conventions entre la France et l'Angleterre, le traité de Versailles de 1785, sans rien arrêter à cet égard, annonça seulement qu'on travaillerait à des arrangements de commerce entre les deux nations sur le fondement de la réciprocité et de la convenance mutuelle. Cet article conduisit au fameux traité de commerce de 1786 dans lequel les droits de la navigation neutre furent déterminés d'une manière extrêmement favorable à celle des deux puissances dont on supposait la neutralité dans une guerre maritime de l'autre. Je crois avoir suffisamment expliqué dans la première partie de ces observations quelle était la raison particulière de la grande libéralité avec laquelle cet article se trouve rédigé dans les différents traités conclus entre l'Angleterre et la France pendant le xvnf siècle, que le cas présumé de ces traités ne pouvait guère se l'éaliser, et ne se réalisa jamais, et que rien n'était moins fait pour tirer à conséquence que ces stipulations de pure étiquette.

Dans dix autres traités cités dans la note du Moniteur, il y en a quatre qu'on cherchera en vain dans tous les Recueils diplomatiques publiés en Europe, et les deux qui restent sont aussi nuls pour ce qu'ils

doivent prouver, que s'ils n'existaient pas non plus. On aura de la peine, je le sens bien, à croire à une pareille manière de procéder, mais ceux qui connaissent l'histoire diplomatique du siècle passé, ou qui sont en état de vérifier les faits, jugeront s'il y a de l'inexactitude ou de l'exagération dans les éclaircissements suivants.

1) Le traité de 1754 entre l'Angleterre et la Russie ne fait aucune mention du droit de la puissance, supposée neutre en temps de guerre maritime, de transporter les marchandises appartenant aux ennemis de la puissance belligérante. Il spécifie les articles qui seront réputés contrebande de guerre, et comme tels, sujets à la confiscation, et ajoute que ni le vaisseau, ni les passagers, ni le reste de la cargaison ne partageront le sort de ces articles. Voilà tout ce que ce traité (qui doit avoir consacré les principes de celui d'Utrecht) a statué sur la navigation neutre. Le traité que les mêmes puissances conclurent en 1766 répéta les mêmes dispositions. Après la publication solennelle des articles adoptés en 1780 par les puissances qui prirent part à la neutralité armée, quoique l'Angleterre eût constamment prolesté contre ces principes, on aurait pu croire que la Russie, auteur et chef de cette association, ne consentirait plus à un traité sur les affaires maritimes sans que le droit de couvrir indistinctement toute espèce de marchandises n'y fût assuré au pavillon neutre, cependant les articles relatifs à la navigation

neutre dans le traité de commerce avec l'Angleterre de i 797 étaient littéralement copiés d'après ceux des traités de 1754 et de 1766. Enfin, dans la convention de 1801, la dernière sur cet objet, non seulement entre l'Angleterre et la Russie, mais la dernière en général à laquelle l'Angleterre ait eu part, il est expressément stipulé que les marchandises appartenant à l'ennemi, quoique transportées dans les vaisseaux d'un neutre, sont sujettes à la confiscation.

2) Aucun traité n'a eu lieu' en Ire l'Angleterre et la Suède ni en 1740, ni en 1785. Le traité de 1766, exclusivement calculé, à ce qu'il paraît, sur des relations de paix et d'amitié, rédigé dans dos termes très généraux et très insignifiants, n'a pas articulé une syllabe ni sur les droits, ni sur les limites de la neutralité dans les guerres maritimes. Il fallait ou une innocence ou une effronterie peu commune pour se permettre de citer cette pièce, et, en général, de toucher dans une discussion comme celle-ci aux anciens rapports entre l'Angleterre et la Suède. Ceux même qui ne sont pas versés dans ces matières doivent pourtant avoir entendu dire que, jusqu'à ce que la Suède eût accédé à la convention de 1801, il n'y a point eu d'autre règle pour les droits respectifs de ces deux puissances dans les guerres maritimes que les traités de 1661 et 1665, traités peu favorables aux prétentions des neutres, dans lesquels le dénombrement des articles considérés comme contrebande de guerre comprend jusqu'aux vivres fournis aux

ARCHIVES Di: COMTE CH. DE NESSELRODE. '233

ennemis de la puissance belligérante, et dans lesquels il est clairement établi que le navire ne couvrira pas la cargaison.

5) Le soi-disant traité de 1782 entre l'Angleterre et la Hollande est encore une production spontanée de la veine poétique de ces publicistes. Dès l'année 1780, le gouvernement britannique, à la suite de ses longues et sérieuses disputes avec les Étals Généraux, avait formellement suspendu tous les traités qui subsistaient entre l'Angleterre et les Provinces-Unies des Pays-Bas, et notamment celui de 1674 qui favorisait beaucoup la navigation neutre en temps de guerre. Peu après la guerre avait éclaté. En 1782, l'Angleterre, faisant faire des offres de paix aux Etats Généraux, y ajouta celle du renouvellement de tous les anciens traités. Cette offre, par l'acceptation de laquelle les privilèges de la navigation neutre auraient été rétablis pour la Hollande sur le pied du traité de 1674, mais qui aurait aussi obligé les Hollandais à faire cause commune avec l'Angleterre et à fournir les secours stipulés dans un grand nombre de traités, fut rejetée à deux reprises. Lorsqu'on négocia la paix en 1785, il fut de nouveau question de cette clause, mais le parti français s'y opposa avec plein succès, et il en arriva que, dans le traité de paix de 1783, les questions relatives à la navigation neutre furent passées sous silence et que, depuis, aucune de ces questions n'a été ni discutée, ni fixée entre les deux États.

4) Pour terminer dignement cette liste de documents imaginaires, ils y ajoutent un traité entre l'Angleterre et la Prusse, de 1785. Il n'y a jamais eu de traité de commerce et de navigation quelconque entre ces deux puissances, et, au surplus, elles n'ont rien pu signer puisqu'elles n'avaient rien négocié en 1785. Il est possible que les savants rédacteurs de ces notes aient eu ridée vague d'un traité conclu en 1785 entre la Prusse et les États-Unis de l'Amérique. Mais quelle que soit la source de leur erreur, elle achève toujours de caractériser leur démonstration.

Ainsi, au lieu de gagner du terrain, ils se sont affaiblis et battus eux-mêmes, et les citations incorrectes, controuvées ou déplacées, par lesquelles ils ont cru renforcer leur thèse, ne serviront qu'à la discréditer davantage, et à la rendre ridicule aux yeux des hommes instruits. Il serait fort inutile d'examiner si aujourd'hui ce qu'ils appellent le traité d'Utrecht peut avoir force de loi pour qui que ce soit au monde. Il est ceitain qu'il n'en a plus, dans aucun sens et sous aucun rapport, pour l'Angleterre. 11 est également certain que si le gouvernement anglais, par quelques traités particuliers de commerce et de navigation signés à Utrecht, a pris des engagements (et rien moins que des engagements particuliers) avec la France et l'Espagne, ses droits et ses devoirs envers d'autres puissances n'ont jamais pu dépendre de ces engagements; que, dans les diff'érentes conventions que l'Angleterre, à différentes époques, a

négociées avec ces autres puissances, l'extension du droit de neutralité dans les guerres maritimes a varié sans cesse d'après les intérêts respectifs, d'après les considérations particulières de toute espèce, locales, politiques, commerciales*; que l'Angleterre, protestant contre des règles arbitraires et soi-disant générales, que personne n'était autorisé à lui imposer, a usé d'un droit qui appartient à toute puissance indépendante; qu'elle n'a jamais reconnu une législation universelle en fait de droits maritimes, mais qu'aussi elle n'y a prétendu de sa part; enfin, que cette loi commune des nations, que le traité d'Utrecht doit avoir solennellement établie et qui doit avoir été confirmée par tous les traités subsé- (juents, n'est qu'une phrase banale de plus, imaginée pour égarer l'opinion publique et pour colorer les plus injustes prétentions.

II. — Des motifs et du caractère des ordres du Conseil, opposés par le gouvernement britannique aux Décrets de Berlin et de Milan.

11 est dit dans la dernière déclaration du gouvernement anglais : « Depuis l'époque où l'injustice et la violence toujours croissantes du gouvernement français ne permirent plus à Sa Majesté de renfermer l'exercice

t. La seule des nations maritimes, vis-à-vis de laquelle l'Angleterre ait constamment reconnu le privilège considéré à faux comme un droit du pavillon neutre de couvrir la marchandise ennemie, est la nation portugaise. Elle l'avait obtenu par le traité de 1654 qui n'a jamais été ni modifié, ni suspendu. Cette faveur était fondée sur de

des droits de la guerre dans ses limites ordinaires, etc. » A ces mots le Moniteur s'écrie : « A quel propos s'agitil ici de l'exercice des droits de la guerre renfermés dans ses limites ordinaires? » La guerre donne-t-elle des droits sur les neutres? Parce que la France a conquis la Belgique, l'exercice du droit de la guerre ne peut être renfermé dans ses limites ordinaires à l'égard des États-Unis? etc., etc.

Il est clair que l'injustice et la violence toujours croissantes, dont le gouvernement anglais se plaint dans ce passage, ne se rapportent pas directement au système de conquête et d'agrandissement dont le continent est depuis tant d'années la victime, et que c'est une mauvaise et plate chicane que d'interpréter ce passage comme si l'Angleterre avait voulu justifier l'extension des droits de la guerre à l'égard des neutres par la conquête de la Belgique ou par tel autre envahissement territorial. L'injustice et la violence qu'on relève ici sont celles que le gouvernement français a exercées non pas contre tel ou tel pays, mais contre toutes les nations de la terre, et contre les neutres autant que contre les belligérants, par l'interdit général qu'il lança, en 1806, contre toute communication avec les Iles Britanniques. C'est cette mesure, jusque-là sans exemple, que les ministres d'Angleterre ont en vue, lorsqu'ils

bonnes raisons. La nation portugaise avait, de son côté, bien mérité de l'Angleterre, et lui avait donné de tout temps des preuves d'une affection particulière; heureusement pour l'indépendance et la prospérité future du Portugal ce sentiment s'est conservé jusqu'à nos jours.

parlent des actes d'injustice et de violence, qui ont forcé Sa Majesté Britannique d'étendre l'exercice des droits de la guerre au delà de ses limites ordinaires.

Mais la guerre — poursuit le rédacteur des notes, avec une bonhomie vraiment admirable — la guerre donne-t-elle donc un droit quelconque sur les neutres? Les neutres ne sont-ils pas exceptés du droit de la guerre (notes 1, 2, 7)? Voilà le gouvernement français à une hauteur à laquelle les apôtres les plus hardis de la neutralité n'avaient jamais osé s'élancer. Si quelqu'un avançait de bonne foi une doctrine pareille, il vaudrait la peine de remonter avec lui aux principes et de lui prouver par des raisonnements solides que l'idée d'une neutralité absolue, qu'aucun exercice des droits légitimes de la guerre ne saurait atteindre, répugne aux premières notions du droit public, et qu'il serait aussi contraire à la logique qu'à la justice de n'admettre ni limites, ni modifications aux prétentions des neutres, pendant que l'on exigerait, de l'autre côté, que les droits des puissances belligérantes fussent limités et modifiés par ceux des neutres. Mais ici, où nous ne combattons que des sophismes que le moment fait éclore et ([ue le moment qui suit ne retrouve plus, des armes plus simples nous suffisent.

Si les autres sont exceptés du droit de la guerre, ou, pour parler plus correctement et plus intelligiblement, si leurs droits sont au-dessus de toute restriction que l'état de guerre et les droits des puissances belligérantes pourraient y mettre, que signifie ce nombre

'238 AHCdIVES DU COMTE Cil. DE NESSELRODE.

prodigieux de traités, par lesquels les limites de l'exercice de ces droits a été réglé, non pas d'après un principe uniforme, mais d'après des combinaisons toujours variées, bientôt plus, bientôt moins en faveur des neutres? Sur quoi étaient fondées et à quoi aboutissaient ces ordonnances souvent renouvelées par lesquelles les différents gouvernements et celui de la France, plus habituellement et plus strictement que tout autre, indiquaient les bornes du commerce et de la navigation neutre en temps de guerre maritime? Et si le principe fondamental des droits des neutres est que le pavillon couvre la marchandise (note 2), comment s'est-il fait que toutes ces ordonnances aient ignoré, méconnu ou ouvertement rejeté ce principe?

iMais le décret de Berlin n'était-il donc par lui-même l'acte d'hostilité le plus caractérisé et le plus outrageant contre tout ce qui depuis le moment de sa publication eût osé prétendre aux droits et aux avantages d'une neutralité quelconque? On voudrait nous faire croire aujourd'hui, et la plus grande partie de ces notes est principalement consacrée à cette tâche, que le décret de Berlin n'était qu'un simple règlement municipal pour exclure les marchandises anglaises des pays soumis à la France ou occupés par les armées, et que le gouvernement français, en portant ce décret, n'a point outrepassé le pouvoir qu'un État souverain peut légitimement exercer en temps de guerre, et même en temps de paix, lorsque des considérations d'intérêt ou de politique l'engagent à fermer son territoire contre les

AUCIIIVES DU COMTE Cil. DE NESSELRUDE. 259

productions de tel ou tel pays. Voyons s'il y a une ombre de vraisemblance dans cette application tardive et forcée.

Le décret de Berlin s'annonce, dès son préambule, non pas comme un règlement de commerce, ou comme une mesure de police administrative, mais avec toute la pompe et toute la sévérité d'un code criminel. Après avoir accusé l'Angleterre de tout ce que l'on peut imaginer de plus odieux, après avoir solennellement proclamé l'intention de la punir de ses délits, il déclare « que les Iles Britanniques sont mises en état de blocus « et que toute communication et toute correspondance « avec elles est défendue. » Sont-ce là les termes d'une loi prohibitive ordinaire? Le blocus des Iles Britanniques peut-il entrer dans la sphère d'une loi municipale ou d'un régime de douaniers? La mesure générale est-elle modifiée, est-elle adoucie par une restriction quelconque en faveur d'aucun peuple ou d'aucun individu? Qui a jamais pu jeter les yeux sur cet arrêt de proscription unique dans l'histoire, sans y reconnaître sur-le-champ le style usurpé d'un législateur suprême qui, dans le délire d'une ambition trop nourrie par des succès fabuleux, regardait déjà l'univers comme son patrimoine. Il est possible que, dans un temps où on aime à réduire les plus hautes questions de la politique à des calculs de gain et de perle, l'opinion que j'ai formée sur cet objet et dont je suis profondément pénétré ne soit pas celle de beaucoup de monde, mais je me hâte de la consigner ici, comme une des bases

principales de mon système. J'ai toujours cru cpie, indépendamment de toute considération de droit, et de toute considération d'intérêt proprement dit, le décret de Berlin appelait le gouvernement britannique aux représailles les plus prononcées et les plus rigoureuses, sous le seul point de vue de l'honneur national mortellement blessé. Jamais, selon moi, injure plus sanglante n'a été offerte à une nation magnanime. Les prétextes sur lesquels cet acte est fondé, ses motifs avoués, son but clairement énoncé, le caractère et la forme de ses dispositions, le langage qui les exprime, chaque mot, depuis le préambule jusqu'au dernier article, ne respire que la colère et le ressentiment d'un chef irrité par la résistance d'une poignée de sujets rebelles à ses lois, qu'un châtiment sévère doit ramener à la raison et à leur devoir. Je défie tout homme d'un sens droit de lire le décret de Berlin et de ne pas être frappé de la vérité de cette observation. Il me sera donc permis aussi d'ajouter qu'aux yeux de ceux qui regardent l'honneur comme le trésor le plus sacré, l'appui le plus respectable et la ressource la plus précieuse d'un gouvernement, le ministère britannique eût été complètement justifié, s'il avait répondu à un outrage aussi cruel par quelque démarche, plus éclatante même que les ordres du Conseil du mois de novembre 1807. C'est sous ce rapport-là que l'ordre du Conseil du 7 janvier 1807 m'a toujours paru peu satisfaisant, quoique le système de modération dans lequel il était conçu pût avoir des motifs très bien calculés à d'autres égards.

ARCHIVES DU COMTE Cil. DE NESSELRODE. 24i

Mais quelle que soit, sur cette question morale autant que politique, la manière de voir et de sentir des contemporains, il suffît d'analyser les détails du décret de Berlin pour juger si le plus audacieux sophiste réussirait à le présenter comme un règlement de police commerciale, ou à nous donner le change sur sa connexion directe avec les plus grands rapports du droit public et les plus grands intérêts du monde civilisé. Le décret ordonne « qu'aucun bâtiment, venant directement de l'Angleterre ou des colonies anglaises, ou y ayant été depuis la publication du décret, ne seia reçu dans aucun port. » Cela ne s'appelle pas, comme on prétend aujourd'hui, défendre l'entrée des marchandises anglaises comme contraire à la législation des douanes de France. Le bâtiment, quel que soit son propriétaire, quelle que soit sa cai-gaison, quel que soit le dernier but de son voyage, est proscrit pour le simple fait d'avoir touché aux côtes de l'Angleterre ou de ses colonies. 11 serait curieux d'apprendre d'un défenseur des droits des neutres, dans quel code de neutralité se trouve le principe ou la sanction d'une mesure pareille.

Tout magasin, toute propriété, toute marchandise de quelque nature qu'elle puisse être, appartenant à l'Angleterre ou provenant de ses fabriques et de ses colonies, est déclarée de bonne prise, par les articles 4 et 5 de ce décret. Je ne relèverai pas ici l'injustice révoltante de ces articles auxquels, pour comble d'atrocité, on a donné même un effet rétroactif qui a porté la ruine et

la misère dans une quantité de pays jadis florissants, ni l'afl'reuse inconséquence de ceux qui ont imaginé ce grand acte de spoliation, tout en se récriant sur ce que la guerre maritime ne respectait pas les propriétés particulières. Ce qui regarde plus directement notre question, c'est que la manière dont ces articles sont rédigés n'admet aucune modification quelconque pour sauver les droits d'un tiers qui ne se trouverait soumis à aucun titre aux arrêts de cette étrange législation. Que le propriétaire d'une marchandise proscrite soit sujet de l'Angleterre, de la France, d'un souverain allié, d'une puissance neutre, habitant d'un pays envahi par les troupes françaises ou placé hors de toute atteinte de la guerre, tout cela est indiff^érent; il suffit que l'objet soit censé provenir des fabriques ou des colonies de l'Angleterre pour être confisqué comme propriété anglaise. Nous voyons ici le même gouvernement qui a soutenu avec tant d'obstination, et qui soutient aujourd'hui encore sans se déconcerter « que le pavillon doit couvrir la marchandise, lors même qu'elle appartient à un ennemi i>, non seulement renverser cette doctrine, mais établir une fiction de droit que personne n'avait encore imaginée, et moyennant laquelle des marchandises d'origine anglaise ou supposées telles doivent être considérées comme propriété ennemie, lors même qu'elles appartiendraient à un ami.

Si des lois municipales ou commerciales peuvent s'étendre jusque-là, il eût été plus simple de déclarer

AHCIIIVES DU CUMTË Cil. DE NËSSELUUDÉ. 24S

que la juridiction du gouvernement français embrassait tous les pays de la terre.

« Les lettres ou paquets adressés ou en Angleterre, ou à, un Anglais, ou écrits en langue anglaise, n'auront pas cours aux postes et seront saisis ». Serait-il possible de travestir en règlement de police intérieure une mesure scandaleusement tyrannique qui frappait des personnes et des endroits, sur lesquels le gouvernement français n'avait pas la plus légère apparence d'un pouvoir légitime? Au moment où le décret de Berlin fut publié, plusieurs pays considérables (tels que tous ceux qui composaient la monarchie autrichienne) dont la neutralité était claire et reconnue, se voyaient arbitrairement privés de tout moyen de communication avec l'Angleterre, et attaqués surtout dans une partie très sensible de leurs intérêts par l'exécution du décret dans les malheureuses villes de commerce du nord de l'Allemagne. Et quand on pense que l'occupation même do ces villes, étrangères de tout temps à la guerre maritime, neutres et pacifiques par excellence, ne put avoir lieu qu'au mépris de tous les droits et de tous les principes, comment caractériser le front capable de soutenir que le décret de Berlin n'était qu'un acte de police territoriale, et ne compromettait en rien l'exercice de la neutralité?

Mais à quel propos, diront-ils, nous entretenir de la neutralité continentale, c'est la neutralité maritime que nous défendons. Saisir tout ce qui est suspect d'origine anglaise dans chaque endroit, que nos

244 ARCHIVES DU COMTE Cil. DE NESSELIIODE.

armes ou nos menaces peuvent atteindre, piller les magasins, confisquer les propriétés des particuliers, fermer les bureaux de poste, détruire toutes les communications, ruiner tous les peuples du continent, amis ou ennemis, armés ou neutres, voilà le droit de la guerre? Mais vexer sur mer les Américains ou les Ottomans dont le territoire n'est pas occupé par la France, rien au monde ne saurait le justifier (on prendrait cette phrase pour un sarcasme amer, si elle ne se trouvait pas littéralement dans le Moniteur et même répétée plusieurs fois : voyez les notes 4 et 10). Ce langage, s'il était fondé sur quelque distinction ou restriction réelle, n'en serait pas moins choquant; mais il est d'autant plus insupportable que le décret de Berlin n'articulait pas même un mot de réserve pour les droits des neutres sur mer. Tout bâtiment, dit l'art. 8, qui contreviendra à la disposition ci-dessus, sera saisi et le navire et la cargaison seront confisqués, comme s'ils étaient propriété anglaise. D'après cet article, rien n'empêchait les croiseurs français de courir sus à tous les bâtiments neutres en les accusant seulement de l'intention d'entrer dans quelque port du continent, après avoir touché à un port de l'Angleterre. Il est certain et généralement connu qu'une quantité de bâtiments américains ont été pris et condamnés sous ce prétexte, et si le nombre n'en fut pas plus grand, ce n'est pas du moins à un manque de volonté de la part des Français qu'on doit l'attribuer.

D ailleurs, f/il avait pu rester un doute sur cette question, le décret de Milan, exclusivement occupé des

saisies en mer, aurait suffi pour le faire disparaître. Je sais bien que les défenseurs de ce décret diront qu'il était un acte de représailles contre les ordres du Conseil britannique. Mais, outre que dans la première partie de ces observations je crois avoir suffisamment démasqué celte objection, je soutiens que, si elle était même juste et solide, le gouvernement français aurait perdu le droit de l'employer. Car, si les neutres, comme il ne cesse de nous répéter, ne peuvent être assujettis à la législation d'une autorité quelconque, si, une fois pour toutes, ils sont exceptés du droit de la guerre, il doit être également impossible de restreindre leur liberté par des actes de représailles ou par des ordonnances directes.

Il faut le dire, parce que tel est le fait. Ces distinctions chimériques, ces subtilités insidieuses, dont le Moniteur se décore aujourd'hui, mais qui ne datent pas de bien loin, lui ont été suggérées par les diplomates américains qui, parmi d'autres assertions insoutenables, prétendaient aussi que le décret de Berlin n'avait pas positivement articulé la saisie des vaisseaux neutres en pleine mer. Les auteurs de ce pitoyable subterfuge, qui reparaît encore dans les pièces les plus récentes, avaient bien sollicité dans le temps, et obtenu même du ministère de la marine de France, une espèce d'explication du décret qui avait l'air de favoriser leur découverte. Mais lorsqu'ils demandèrent ensuite que cette explicatien fût sanctionnée par l'autorité suprême, on leur fit savoir après beaucoup de délais que le décret serait exécuté dans toute sa rigueur

2i6 ARCHIVES DU COMTE CH. DE NESSELRODE.

Il faut s'aveugle^' à dessein contre l'évidence pour ne pas reconnaître enfin que les ordres du Conseil britannique du mois de novembre 1807 étaient parfaitement et amplement justifiés, non seulement par le principe, mais aussi par toute la teneur et par chaque détail du décret de Berlin, et que les ministres anglais ont pu dire en toute vérité dans leur dernière déclaration officielle que Sa Majesté a cherché, par un usage restreint et modéré des droits de représailles auxquels les décrets de la France la forçaient d'avoir recours, de réconcilier les États neutres avec ces mesures que la conduite de l'ennemi avait rendues inévitables. En effets l'esprit et les dispositions de ces ordres étaient fort éloignés de toute rigueur gratuite ou excessive. Le décret de Berlin avait défendu comme une action criminelle toute communication avec les Iles Britanniques; en réponse à cet attentat violent, les ordres du Conseil se bornaient à interdire le commerce direct avec la France et les pays soumis à son pouvoir. Si dans les démarches de part et d'autre il y avait eu réciprocité parfaite, la différence des motifs les distinguerait encore d'une manière décisive.

La France agissait par sa propre impulsion; l'Angleterre, par la nécessité de se défendre. Mais, en comparant les mesures respectives, telles qu'elles sont, on s'aperçoit qu'au lieu d'une réciprocité exacte elles présentent plutôt les contrastes les plus frappants. Chaque phrase des ordres du Conseil exprime le désir du gouvernement anglais de soulager autant qu'il était possible

ceux qui, sans leur faute, devaient souffrir de l'effet de ces représailles; dans le décret de Berlin, au contraire, on ne rencontre pas la trace d'un ménagement : tout y est enveloppé dans la même disgrâce, et les coups portés par ce sinistre arrêt tombaient aussi directement sur l'Europe continentale et sur tous les peuples civilisés que sur les habitants des Iles Britanniques. Dans les formes même, la différence se fait sentir. Les ordres du Conseil sont rédigés avec le calme et la décence qui conviennent à des actes publics, les décrets de Berlin et de Milan font les explosions d'un volcan révolutionnaire. L'esprit de modération, qui avait guidé les auteurs des ordres britanniques de 1807 , se lit remarquer de nouveau dans les changements que l'on y apporta de temps en temps et qui tous avaient pour but d'en adoucir la rigueur. Par l'ordre du 26 avril 1809 qui dispensa les bâtiments neutres de toucher aux ports de l'Angleterre, et rejrancha de l'interdiction du commerce une grande étendue de côtes et déports, les ordres du mois de novembre 1807 furent entièrement abrogés. Jusqu'ici les Français, soit par mauvaise foi, soit par ignorance réelle, avaient pris le parti de se taire sur tous ces changements essentiels. Tout à coup ils trouvent plus convenable de les calomnier, d'y reconnaître une preuve de plus de la prétention monstrueuse du gouvernement anglais d'assujettir l'Océan à ses lois. Voici comment le Moniteur travestit dans une de ses notes le passage de la déclaration officielle où il est question de ces changements : « Sa Majesté Britannique, par pitié pour l'Europe, voulut

bien limiter les restrictions que ses arrêts du Conseil imposaient au commerce neutre. »

Tous les mots de ce paragraphe excitent l'indignation (note 3). Ce qui doit bien vivement l'exciter, c'est ce mépris total pour la vérité qui fait que les rédacteurs de ces diatribes, en répétant dans une note un passage dont ils viennent de donner eux-mêmes le texte authentique, n'hésitent pas à le falsifier sur-le-champ. Dans celui qu'ils ont attaqué ici, il n'y avait pas un mot qui pût être construit en pitié pour l'Europe. Le sens même y répugne absolument. La substitution de l'ordre du Conseil de 1809 à ceux de 1807 ne tendait qu'à modifier les restrictions que ceux-ci avaient imposées aux Américains. C'est en leur faveur que le gouvernement anglais, ayant égard à la situation où se trouvait l'Europe en 1809, limita à l'effet des premiers ordres du Conseil. Des déclamations contre la tyrannie des mers sont, selon eux, partout à leur place, comment les auraient-ils négligées cette fois-ci? L'Océan appartientil à l'Angleterre? Où est l'acte, où est l'autorité qui lui a fait concession de l'Océan? Pourquoi les délits commis sur l'Océan ne sont-ils pas jugés aux assises de Westminster? Une grande partie des notes est remplie de ces extravagances. Nous ne nous y arrêterons qu'un instant. Les ordres du Conseil n'ont rien de commun avec l'Empire des mers. L'Océan n'est le domaine de personne, et l'Angleterre n'en a jamais réclamé ni la propriété, ni la souveraineté. Mais les vaisseaux qui, en temps de guerre maritime, parcourent cet Océan, et

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leur cargaison, leur destination, les pays d'où ils viennent et où ils vont, et les systèmes politiques et commerciaux de ces pays, et les relations qu'ils entretiennent avec ceux qui sont dans la lutte, tous ces objets regardent de bien près les droits et les intérêts d'une puissance belligérante. La guerre maritime ne serait qu'un jeu, elle deviendrait même absolument nulle si les peuples qui la font n'étaient pas autorisés à soumettre à des règles et à des limites la navigation de ceux qui voudraient cultiver la paix pendant les orages. Dans ce sens, la mer n'a jamais été libre et ne le sera jamais. La liberté des mers est synonyme de la neutralité absolue, l'une et l'autre sont également impraticables et même inconcevables. Le vrai droit des gens, tel qu'il était avant les sophistes de nos jours, et tel qu'en dépit de leurs chimères il se maintiendra dans les têtes bien organisées, doit invariablement reconnaître ces principes. Leur application a pu être moins sévère, moins tranchante, tant que la guerre elle-même était contenue dans des bornes plus étroites. A mesure qu'elle s'est affranchie de ces bornes, qu'elle a gagné, soit en étendue et en variété de moyens, soit en violence et en férocité, tout ce qui l'accompagne et tout ce qui en dépend a dû subir les mêmes changements, et les neutres, quelque chose qu'ils fassent pour s'y dérober, et quelque honneur et respect que les autres puissent porter à leurs droits, doivent à un certain degré partager le sort commun. Jamais le gouvernement anglais n'aurait adopté de son propre chef une mesure telle

que les ordres du Conseil; le décret de Berlin avait complètement changé la face de la guerre, et il était peu sensé de prétendre qu'au milieu d'un tremblement de terre qui bouleversait une telle masse de pays, l'Océan, qui les entoure, conservât son calme et sa sérénité.

III. — Des conditions exigées parle gouvernement anglais pour la révocation des ordres du Conseil.

On ne peut rien imaginer de plus clair, de plus positif et de plus juste que la condition à laquelle le gouvernement anglais attache la révocation de ses ordres. A dater du jour, où les décrets de Berlin et de Milan seront révoqués sans réserve ni restriction par un acte authentique, les ordres du Conseil seront et sont déclarés d'avance absolument et complètement supprimés. Qui aurait cru qu'un langage si peu équivoque pût encore fournir matière aux interprétations les plus calomnieuses!

Le Moniteur s'accroche à un passage de la déclaration où il est dit que Sa Majesté Britannique avait toujours été prête à renoncer à ces actes de représailles, si les décrets de l'ennemi qui la forçaient d'y avoir recours avaient été abolis, et si le commerce des nations neutres avait été rendu à son cours accoutumé. On aurait dit qu'il n'était pas possible de se méprendre sur le sens de cette phrase. Rendre le commerce des neutres à son cours accoutumé ne pouvait signifier ici autre chose

que remettre ce commerce dans l'état où il se trouvait avant les décrets de Berlin et de Milan ; sur des millions de personnes qui liraient cette déclaration, il n'y en aurait pas une, je crois, qui l'entendrait différemment. Mais voici l'explication du Moniteur. Les notes de M. Foster au gouvernement des États-Unis nous apprennent suffisamment ce que l'Angleterre entend par rendre le commerce des neutres à son cours accoutumé. Il faut détruire les fabriques de sucre de betteraves, déraciner les pastels qui donnent au continent l'indigo indigène, défendre la culture du coton et ces nombreuses fabriques qui remplacent les produits de l'industrie anglaise, et qui font de si rapides progrès en France, en Autriche, en Saxe, dans le duché de Berg; il faut, tandis que l'Angleterre met des droits de 500 à 200 pour 100 sur les vins de France, directement recevoir des marchandises anglaises en France et n'imposer à leur introduction que des droits de 5 h 10 pour 100. Alors le commerce sera rendu à son cours accoutumé. Voilà ce qui a été parfaitement expliqué par les notes de M. Foster, auxquelles le ministère américain a répondu avec autant de fermeté que de talent, etc., etc. (note 2). Un moment après, ils ajoutent : a L'Angleterre entend qu'elle se servira des neutres pour influer par leur moyen sur les tarifs municipaux de son ennemi, que les neutres obligeront la France à recevoir les marchandises anglaises et ])réteront leur appui à l'Angleterre pour qu'elle parvienne à joindre la souveraineté des mers. Les réponses

de M. Monroë* à cette prétention si singulière ont un tel caractère de force et de vérité que nous n'avons rien à y ajouter. »

Les éloges prodigués ici au gouvernement américain sont une critique plus amère de sa conduite que tout ce que les défenseurs les plus zélés des droits de l'Angleterre peuvent avoir dit ou écrit pour l'accuser. Les ministres des États-Unis ont mérité une partie de ces éloges. Il faut cependant rendre à chacun ce qui lui est dû. Les notes de M. Monroë ne sont pas responsables du verbiage insensé que je viens de citer. Les betteraves, les pastels, les tarifs, la souveraineté universelle, tout cela est de la pure invention des écrivains du Moniteur. Mais lorsque, après ce déluge d'absurdités, ils prétendent que l'Angleterre, pour révoquer les ordres du Conseil, a exigé que les neutres obligeront la France à recevoir les marchandises anglaises, il est difficile de nier que c'est M. Monroë qui leur a administré ce chef d'accusation.

Ce ministre avait inféré de quelques passages des notes de M. Fosterque l'Angleterre insistait sur l'admission des produits de ses manufactures dans les ports de

1. Monroë (James), président des États-Unis, né en 1758, mort en 1831. Ministre plénipotentiaire près de la République française (1794), puis gouverneur de la Virginie, il remplit plus tard des fonctions diplomatiques auprès des gouvernements espagnol et français et coopéra au traité par lequel les États-Unis se firent céder la Louisiane. Pendant la guerre contre les Anglais (1814), il fut revêtu du commandement en chef des forces américaines. Élu président en 1817 et réélu en 1821, il négocia l'acquisition de la Floride et réprima la traite des noirs.

la France et de ses tributaii-es, comme sur une condition préalable pour révoquer les ordres du Conseil, et qu'elle faisait un tort aux États-Unis de ce qu'ils se soumettaient aux lois qui défendaient l'importation de ces articles. M. Poster a constamment protesté contre une explication aussi peu conforme au sens de ses notes. En dépit de ses protestations, on avait su accréditer en Amérique l'idée que tel était le fond de ses griefs et de ses moyens d'accommodement. Il s'en expliqua donc de nouveau dans une note du 17 décembre 1811, et déclara formellement qu'aucun passage de ses lettres n'autorisait à lui imputer la prétention que les États-Unis insistassent sur l'entrée des marchandises anglaises en France, ou sur des modifications dans les règlements qui la défendaient. M. Monroë, sans convenir de son erreur, paraît cependant avoir senti que la thèse n'était plus soutenable, et, dans sa réponse du 14 janvier 1812, d'ailleurs aussi peu juste et satisfaisante que tout le reste de sa correspondance, il abandonna cette partie du procès.

Le gouvernement français a connu les deux dernières pièces, il en a donné des traductions dans ses propres feuilles. N'importe. Il était décidé à ne pas lâcher prise sur cet article, et à s'étayer de la saine doctrine du ministère américain.

Dorénavant, il n'y a pas moyen d'en sortir. Tant qu'une feuille française s'occupera, se souviendra de cette affaire, l'assertion de M. Monroë y retentira comme

une vérité inattaquable, et comme si elle n'avait jamais été ni relevée, ni réfutée, ni désavouée.

M. Poster, on le voit bien par les pièces publiées jusqu'ici, est un homme trop éclairé et trop versé dans les questions qu'il doit traiter, pour avoir pu confondre la législation commerciale de l'intérieur d'un État avec son système de conduite vis-à-vis des puissances indépendantes, ennemies ou neutres, ou pour avoir pu imaginer que les Américains devraient servir l'Angleterre en faisant modifier le régime prohibitif et les tarifs municipaux de France. Le juste grief de M. Foster a été que, contre tous les principes du droit des gens jusqu'ici reconnus et suivis, les décrets de Napoléon prononçaient la confiscation d'une marchandise, par la seule raison qu'elle était d'origine anglaise, et quel qu'en fût le propriétaire actuel, et que, d'après cette législation tyrannique, la simple possession d'un objet provenant du territoire ou de l'industrie britannique était regardée comme un acte criminel. Il s'est plaint de ce que le gouvernement des États-Unis ait pu acquiescer à un système pareil, le proléger par toutes sortes de Viveurs, le seconder de tous les sophismes de la diplomatie, pendant qu'il accablait de reproches amers une puissance dont tout le tort consistait à avoir opposé des représailles modérées à ce même système inventé par son ennemi dans le but avoué de la détruire.

Pour révoquer ces actes de représailles, le gouvernement anglais ne demande que la suppression pure et simple des décrets de Berlin et de Milan. Il n'a jamais

demandé davantage, et je ne crois pas que, sans sacrilier ce qu'il doit avoir de plus cher, il puisse se contenter de moins. Nous examinerons tout à l'heure de quel droit on peut soutenir que ces décrets ont été révoqués à l'égard des Américains. Mais ils le seraient dans ce senslà de la manière la plus complète et la plus catégorique, que le gouvernement anglais n'en serait pas moins autorisé et même obligé, par principe et par devoir, à les envisager comme subsistant dans toute leur plénitude. La question à laquelle ces actes hostiles ont donné lieu n'est pas seulement une question entre telle ou telle puissance neutre d'un côté, et la France ou l'Angleterre de l'autre, c'est une question entre l'Angleterre et la France. On peut disputer longtemps et dans tous les sens sur l'avantage réel ou apparent qui reviendrait à l'Angleterre d'une révocation partielle du décret de Berlin, mais ce qui n'admet ni discussion ni composition, c'est le point de vue moral de l'affaire. La dignité, l'honneur, le nom britannique ont été insultés par le décret de Berlin, la moindre réparation d'un outrage pareil, c'est de le faire cesser sans réserve, d'annuler l'acte qui le contient. Se contenter, dans une affaire de cette nature, de modifications, de demi-rétractations, serait un parti dangereux, quand ce ne serait pas un parti impraticable; ici, ce serait l'un et l'autre à la fois.

IV. — De la prétendue révocation des Décrets de Berlin et de Milan à l'égard des États-Unis.

Dans la correspondance entre l'Angleterre et les Etals-Unis on a agité depuis un an la question si les décrets français ont été révoqués ou non par rapport ;i l'Amérique. Une aussi singulière incertitude, des discussions aussi prolongées et aussi compliquées sur un point de fait, prouvent au moins que, si la révocation a eu lieu, elle ne peut pas avoir eu un caractère bien positif et bien prononcé. En effet, le peu de pièces publiées à ce sujet en France, à commencer par la lettre du ministre Champagny au général Armstrong, du 5 août 1810, sont conçues dans des termes si vagues, si louches ou si conditionnels qu'il était presque également permis de croire ou de ne pas croire à la révocation. Ce qui est certain, c'est qu'elle n'a jamais été formellement annoncée par des actes authentiques et publics. Quoi qu'il en soit, le Moniteur assure aujourd'hui que les décrets sont révoqués, par rapport à l'Amérique, sans clause ni restriction. En accordant à celte assertion toute l'autorité à laquelle elle puisse prétendre, en reconnaissant le Moniteur comme organe avoué du gouvernement français, il s'ensuivrait tout au plus que ce gouvernement veut enfin regarder ses décrets comme abolis à l'égard des Américains. Mais une insinuation pareille, ne s'appuyant sur aucun document légal et connu, suffirait-elle pour établir un fait

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jusqu'ici au moins extrêmement douteux? Et si elle prenait même le caractère et les formes d'un document légal, pourrait-elle nous convaincre de ce qui serait ouvertement démenti par des faits d'un genre opposé, ou pour d'autres déclarations claires et formelles? Il ftiul savoir avant tout ce que le gouvernement français entend par la révocation sans clause ni restriction de ses décrets, à l'égard des Américains.

En lisant les notes du Moniteur, et en consultant — ce qui est de bien plus de poids — les communications officielles entre M. Monroë et M. Foster, il est impossible de ne pas s'apercevoir que le gouvernement des Étals-Unis lui-même n'a jamais envisagé la prétendue révocation des décrets de Berlin et de Milan que relativement aux articles de ces décrets qui autorisaient les croiseurs français à saisir leurs vaisseaux en pleine mer, lorsqu'ils étaient suspects d'avoir communiqué avec l'Angleterre ou ses possessions, ou de porter des marchandises d'origine britannique. Mais la révocation de ces articles (en la supposant parfaitement prouvée) serait-elle une révocation des décrets sans clause, ni restriction, en ne les considérant même que dans leurs rapports avec les Américains? Mais l'article qui refuse l'entrée dans tous les ports, que le gouvernement français peut atteindre, à tout bâtiment sans exception qui se serait trouvé en contact avec l'Angleterre ou quelque pays gouverné par elle, mais celui qui prononce la confiscation de tout ce qui provient du territoire et des fabriques britanniques quel qu'en soit le possesseur