Cours de Politiqm constitutionnelle. Tome !•% page

peuple contre les lois adoptées par TÀssemblée? Il y aurait donc des cas où la loi serait la volonté du peuple^ et d'autres où elle ne le serait pas ? À quelle marque les r6connaît;*e ? Qui sera juge? Nous sommes en pleine confusion.

Rentrons dans la vérité des choses. Une Assemblée n'est pas et ne peut pas être le peuple incarné; elle est simplement un grand conseil national chargé^ sous sa propre responsabilité^ de faire les lois les plus sages et les plus utiles. On peut dire que la loi est la volonté du peuple en ce sens qu'étant faite par les mandataires de la nation^ personne ne peut refuser d'y obéir; mais c'est une fiction légale qu'il ne faut pas étendre trop loin : il n'est pas permis d'en conclure à l'identité du peuple et de ses représentants.

S'il en est ainsi, la division du pouvoir législatif n'est plus une question de souveraineté, mais de bon gouvernement. La Chambre, ou les chambres remplissent une fonction politique ; elles sont chargées de faire les lois, de voter les impôts, de contrôler l'administration; c'est un rôle considérable, un poste de confiance, mais il ne faut plus faire sonner si haut le nom du peuple. On n'est pas la nation parce qu'on a l'honneur de la servir. Estce avec une seule Assemblée, est-ce avec deux Assemblées qu'on obtiendra la meilleure confection des lois, le meilleur vote de l'impôt, le meilleur contrôle de gouvernement, voilà tout le problème; il est depuis longtemps résolu. Une expérience chèrement achetée a appris à nos pères qu'une Assemblée unique fait rarement de bonnes lois, qu'elle vote les imnôts avec peu de prudence, et qu'enfin , au lieu de contrôler le gouvernement , elle l'absorbe ou s'efface devant lui.

Il y a^ du reste^ les raisons les plus fortes pour diviser le pouvoir législatif. Quelques-unes de ces raisons^ et mon pas les moins considérables , sont peu connues en France et méritent Fattention la plus sérieuse. Dès qu'on nous parle d'une seconde Chambre^ d'un Sénat^ notre instinct d'égalité se révolte; nous sommes teatés de crier à Taristocratie. Il faut voir les choses de près; c'est dans l'intérêt de la souveraineté populaire^ c'est pour le maintien même de l'égalité qu'il est indispensable d'avoir deux Chambres. J'oserai dire que l'institution est plus nécessaire dans une république que dans une monarchie^ parce qu'il est plus facile aux partis d'usurper l'autorité d'un peuple que celle d'un roi.

Il est un point sur lequel on tombe aisément d'accord, c'est qu'il faut une double discussion des lois si l'on veut éviter des erreurs et des fautes regrettables. Quiconque a vécu dans une assemblée unique sait à quoi s'en tenir sur les inconvénients de la précipitation. Pour parer à ce danger trop visible, on a emprunté aux Anglais l'idée de soumettre la loi à trois lectures successives. Cela n'empêche point qu'au dernier moment, quand la Chambre est fatiguée ou passionnée, un amendement improvisé n'entre par surprise dans la loi et n'en altère l'esprit. Ce qui n'est pas moins grave : le budget, les impôts, les mesures politiques les plus importantes sont votées du premier coup. Une déclaration d'urgence dispense l'Assemblée de réfléchir à deux fois sur les lois mêmes qui demandent le plus d'attention. Et cela chez un peuple qui ne sait point résister à son premier mouvement.

En 4848, on a imaginé un conseil d'Etat chargé d'enseigner la sagesse au législateur. C'était une création

bâtarde qui ne potrvait rénsrsir. Une Assemblée, chatouilleuse à i'è&cès sur ses prérogatires, ne se laissera jamais feîre la leçon par un corps politique qui n'est point sorti comme elle des entrailles du pays. Pour que le double TOte des lois et le double contrôle du gouTernement s'exercent de façon efficace, il faut que les deux Chambres aient une même origine. L'égalité des deux Assemblées est pour la nation un gage de sécurité que rien ne peut remplacer.

Ce qui trompe sur l'utilité législative d une seconde Chambre, c*est que le plus souvent elle accepte les décisions de l'autre Chambre, et qu'en général elle iait moins de bruit. On ne se rend pas compte que l'idée seule du contrôle suffit à maintenir le Corps législatif dans les bornes de la modération. Une seconde assemblée est un obstacle à la témérité, aux caprices, aux emportements de la première : cela suffit. Nous avons des verrous à nos portes, cependant il semble que personne ne menace nos maisons; ces verrous sont- ils inutiles? Non, c'est la certitude de leur présence qui décourage les envahisseur».

Ce double contrôle n'assure pas uniquement la bonté des lois, il est d'un grand intérêt politique. Pour qu'on respecte la souveraineté du peuple et la liberté des citoyens, il faut qu'on ne puisse même pas avoir la tentation d'usurper. C'est là le rôle tutélaire qu'une seconde Chambre peut seule remplir. Il n'y a que le pouvoir qui limite le pouvoir. Tout règlement est sans force, toute barrière intérieure sans effet; il est si facile à une Assemblée de briser ce qui la gêne quand rien ne borne sa volonté ! Mais on ne supprime pas une seconde Chambre, nommée par la nation; il faut compter avec elle et d'autant plus qu'un corps politique^ naturellement jaloux de

son autorité^ n'entend pas qu*on empiète sur des droits qm sont les siens , puisqu'il est ehargé de les défendre. C'est de cette façon qu'une seconde ÂssemMée est le ' plm solide rempart de la Constitution et de la liberté. Elle rend au pays un autre service non moins considérable. C'est elle qui^ jen arrêtant les empiétements législatifs^ prot^ l'indépendance légitime du pouvoir exécutif. Sur ee points nous avons les idées les plus &usses« Longtemps conduits par des maîtres absolus^ nous nous sommes habitués à regarder le pouvoir comme un ennemi. Nous nous croyons libéraux quand nous faisons de l'opposition. Il est temps de voir que ce sont nos a£Eaires que gère le gouvernement. Il est la force au dehors^ la justice au dedans. C'est lui qui veille pour nous; c'est à son ombre que nous travaillons ou que nous jouissons des fruits de notre travail. Est-il menacé^ tout vacille; la sécurité disparaît et la liberté avec elle. Au fond de nos société modernes^ il y & des passions mauvaises qui grondent sans cesse; la civilisation n'est qu'à la surface; tout bouillonne au-dessous. Vienne un ébranlement^ une fissure, Téruption n'est pas loin. Nous avons donc tout intérêt à avoir un gouvernement fort, c'esVà-dire un gouvernement dont rien n'entrave l'énergie sur le terrain que la loi lui assigne. Il faut qu'il soit tout à la fois responsable, limité dans ses attributions, et tout-puissant dans son domaine. On oublie trop en France que le gouvernement représente le peuple tout autant que les Assemblées. Il a une autorité différente, mais non pas inférieure ; à lui l'action, aux Chambres le contrôle. Malheur au pays oii le pouvoir législatif s'empare du gouvernement ! c'est l'anarchie avec son terrible cortège. Mais pour empêcher cet envahissement, on n a

encore trouvé qu'un moyen ^ c'est le partage du Corps législatif. Comment le président se défendrait-il contre une Chambre unique et toute-puissante? Où serait son point de résistance? Lui donnera-ton un yéto suspensif? Avec deux Chambres, le veto est un appel à la modération des Assemblées, et en dernier ressort au pays. Avec une seule, c'est un défi jeté au souverain. On a bientôt fait de briser l'obstacle; Louis XYI en fit la triste expérience. Mais s'il avait eu l'opinion pour lui, il est trop visible qu'il aurait brisé l'Assemblée. En maintenant la Constitution, en forçant chacun des pouvoirs à respecter la loi qui le régit, une seconde Chambre empêche d'en venir à ces extrémités funestes; elle est tout ensemble la garantie de la paix publique et d'un bon gouvernement.

Reste enfin une considération des plus graves. Dans une république, il faut un Sénat, non-seulement comme pouvoir législatif, mais comme pouvoir conservateur. Le Sénat est la pierre angulaire de la démocratie, le seul fondement sur lequel on puisse asseoir un État populaire avec quelque chance de durée. Il n'est pas une république de lantiquité ni des temps modernes dont la fortune n'ait été liée à la puissance ou à la faiblesse d'une Assemblée de cette espèce. Ce nom même de Sénat réveille le souvenir de la grandeur romaine. Il n'est pas permis d'oublier que du jour où les tribuns, égarant le peuple, trouvèrent moyen d'annuler le grand conseil de la république et de faire voter les lois dans l'unique assemblée des tribus, la démocratie courut droit à la violence et passa rapidement de Marins à César. La liberté romaine tomba avec l'autorité du Sénat.

Il y a là une loi naturelle qu'on ne viole pas impunément. Dans une république, les pouvoirs politiques sont

nommés pour un temps assez court; ils disparaissent à jour fixe; c*est une mobilité incessante. Cependant nous vivons du passé plus que du présent^ qui n'est qu'un point dans la durée. Il faut donc dans l'État un élément politique qui conserve et maintienne la tradition. Dans une monarchie^ c'est le roi et son conseil qui représentent la perpétuité; dans une république^ c'est le Sénat. Aux États-Unis^ le Sénat est le pouvoir le plus considérable et le plus respecté; c'est lui qui fait la force du gouvernement; l'afiaire deVAlahamaj suivie pendant dix ans^ en est la preuve. Combien une pareille autorité serait-elle plus nécessaire en France? Menacés par un ennemi que rien n'arrête, entourés de peuples qui peuvent être tour à tour des adversaires ou dés alliés, pouvons-nous vivre sans diplomatie, sans armée, sans administration, sans finances, sans commerce? ou, ce qui revient au même, pouvons-nous changer tous les quatre ans nos alliances, notre système militaire, administratif, financier, commercial? Ne faut-il pas qu'au-dessus et en dehors des courants variables de l'opinion il y ait un lieu sûr où l'on garde en dépôt la fortune de la France? C'est au Sénat qu'appartient ce rôle qui en fait le premier corps de l'État; c'est de la bonne organisation de cette Assemblée que dépend l'avenir des institutions que nous essayons 'd-établir. Le Sénat est le lest de la république. Sans un Sénat, la démocratie, mal équilibrée, sera ingouvernable et sombrera au premier écueil.

Voyons maintenant comment on peut organiser chacune des deux Assemblées.

De la Chambre des Représentants j'ai peu de chose à dire. On peut, je crois, sans inconvénient, renvoyer à la loi électorale quelques-uns des plus gros problèmes, tels

que k ]UHnl»re des députés^ le scrutin de liste, la durée de TÂssemblée^ le mode de renouyellemeut^ etc. G* est ainsi qu'on fait bjjol États-Unis, où, de cette façon^ il est aisé de ^proportionner la r^résentation nationale au chiffre de la population, sans être obligé de toucher à la Constitution. En France^ au contraire, on a presque toujours été gène par des dispositions qui enchaînaient l'avenir. U a fallu tourner la Charte de 1814 pour abolir le renouvellement de la Chambre par cinquième, expressément ordonné par l'article 37. Le cens électoral, inscrit dans le même Acte, a été un obstacle aux mesures qui auraient peu à peu fait descendre la vie politique dans les profondeurs de la société. Du reste, ce sont là des questions qui , malgré leur importance, ne touchent pas essentiellement à la constitution de la république; je me contente de les indiquer.

Je dirai seulement qu'une Assemblée de sept cent trente membres est trop nombreuse. Comment discuter sérieusement et délibérer avec maturité au milieu d'interruptions, de murmures, d'agitations inévitables ? Sans doute, il ne &ut pas qu'une Assemblée politique soit un salon; on aurait trop à compter avec Tintérèt privé et les combinaisons particulières ; mais il ne faut pas non plus qu'elle soi4> une foule, car la passion en bannit la raison. Avec 38 millions d'âmes, les Américains n'ont que 292 députés; c'est un représentant pour 130000 habitants. Je n'irai pas aussi loin, parce qu'il faut tenir compte des habitudes françaises, mais je regarde le chiffre de 450 à 500 députés comme le maximum d'une Chambre qui a lintention d'écouter oeux qui lui parlent et de voter en sachant ce qu'elle ÊûL U est vrai qu'en Angleterre il y a 650 membres du Parlement; mais en général on dis^

cute iâs lois en comité^ ea présence de ceux qui s'y intéressent^ et il suffît de quarante députés pour constituer un qiwrum, c^est-à-dire une majorité suffisante. Ce n'est qu'à l'occasion des grandes mesures politiques que l'Assemblée est au complet. En pareil eas^ sur des questions où l'opinion est faite, le nombre a peu d'inconyénient. On ne vient pas pour discuter, mais pour Toter.

L'organisation du Sénat soulève un problème plus dé*licat.

Quel sera le mode d'élection! On peut en pn^ser plus d'un; on peut chercher dans l'âge, dans l'expérience, dans les services, dans la fortune même des séna* teurs une garantie de sagesse et de modération ; mais, à mon avis, tous ces essais seront stériles, sinon même dangereux» On échouera comme on l'a déjà fait avec la pairie constitutionnelle et le Sénat impérial. Pour qu'un Sénat fasse contre-poids à l'autre Chambre, il faut nécessairement que son origine ne soit pas moins populaire, autrement l'opinion ne l'adoptera pas ; au lieu d'être une fturce, il sera une faiblesse et un embarras. Je n'hésiterais donc pas à £siire nommer les sénateurs par le suffrage universel. Qu'on ne m'oppose pas le Sénat fédéral d'Amérique. Cette Assemblée, par suite d'un compromis, représentera souveraineté des États; il est donc naturel qu'elle soit nommée par la législature des États. Si l'on veut trouver un exemple qui nous instruise, ce sont les États particuliers de la Confédération qu'il faut étudier. Là aussi on a senti la nécessité d'un Sénat, mais, avec l'expérience de la démocratie, on le &it nommer par les électeurs ordinaires. La seule différence, c'est que les sénateurs étant trois fois moins nombreux que les députés (c'est la règle générale), les districts ou arrondissements

sénatoriaux sont trois fois plus larges que les districts électoraux. On obtient ainsi des hommes qui ont une notoriété plus grande^ ce qui suppose une certaine supériorité. Admettez qu'en France chaque département élise un sénateur (sauf à donner une double représentation aux départements les plus peuplés)^ il est visible que pour faire adopter un candidat par soixante ou cent mille électeurs^ sans scrutin de liste, sans coalition de partis^ il faudra choisir un personnage connu et dont le nom 9oit accepté par l'opinion.

Serait-ce assez pour la France ? Ce qui convient aux États-Unis nous suffirait-il ? Je ne le pense pas. Si l'on veut assurer l'influence politique du Sénat, je crois qu'il faut lui donner des racines plus profondes et plus étendues. La France est obligée, par sa situation, d'avoir une armée nombreuse, une administration puissante ; elle a de grands intérêts agricoles, industriels, commerciaux; elle aime les arts, les lettres, les sciences ; il serait bon que chacun de ces éléments de la vie nationale pût entrer au Sénat par élection spéciale. Les partisans de l'uniformité à outrance diront que ces nouveaux élus, quelle que soit leur valeur personnelle, ne parleront pas au nom du peuple, et qu'on aura deux classes de sénateurs qui n'auront ni la même origine ni le même caractère. Si l'on veut dire que des sénateurs ainsi nommés représenteront autre chose que le nombre, on a raison, mais dans un pays comme le nôtre c'est un malheur que le nombre seul soit représenté. L'Angleterre reçoit dans son Parlement les élus des Universités et ne s'en trouve pas plus mal. D'ailleurs sur ce terrain même il faut s'entendre; le chiffre des électeurs qui ont voté pour un candidat n'est pas la mesure exacte de ce que ce candidat représente. Quand un

sénateur, nommé par les Sociétés d'agriculture, défendra l'intérêt de la terre, n'aura-t-il pas derrière lui les trois quarts de la France ? Quand Télu de l'Académie de Médecine traitera une question d'hygiène publique ou s'occupera de l'organisation médicale de l'armée, n'aura-t-il pas une autorité toute particulière, qui tiendra à la nature même de son élection ? Il y a en France des hommes supérieurs par le talent, l'expérience, les connaissances acquises, les services rendus; ils sont l'honneur de la nation et sa force véritable; mais ils ne sont jamais mêlés aux agitations politiques, les partis les délaissent, les journaux ne s'en occupent guère; il faut, par des élections spéciales, attirer ces esprits et ces caractères d'élite et les enrôler au service de la France ; il faut composer un grand conseil national qui soit accepté par l'opinion comme la plus parfaite représentation du pays. Si l'on peut organiser un Sénat dans ces conditions, j'aurai plus de confiance dans l'avenir de la République.

Comment donner au Sénat l'esprit de suite? Dans une république où tout pouvoir est de courte durée, comment créer un corps qui maintienne la tradition? Les Américains ont résolu le problème, autant du moins qu'on peut le résoudre dans les démocraties modernes, qui n'acceptent même pas une autorité viagère. Il est d'usage aux États-Unis, que le Sénat (aussi bien le Sénat fédéral que celui d'un État particulier), dure trois fois autant que la Chambre des Représentants et se renouvelle par tiers à chaque élection de députés.

Dans la Constitution fédérale, par exemple, la Chambre des Représentants est nommée pour deux ans, et le Sénat pour six, avec renouvellement partiel tous les deux

ans. Supposons qu'en France, la prochaine Constitution

adopte trois ans pour la durée de la Chambre des Députés, on aurait un Sénat nommé pour neuf ans. Supposons encore que ce Sénat, qui ne doit pas être nombreux si Ton veut qu'il ait une grande autorité, soit composé de cent cinquante membres, il y aurait tous les trois ans cinquante places vacantes au Sénat. L'expérience des États-Unis permet de croire que, sur les cinquante sénateurs sortants, la moitié au moins serait réélue. Il y aurait donc tous les trois ans vingt-cinq membres nouveaux entrant dans une Assemblée de cent cinquante personnes . C'en est assez pour que l'esprit nouveau s' infiltre peu à peu dans le corps politique. C'est en même temps une garantie donnée au pays contre ces volte-faces subites qui du jour au lendemain changent de fond en comble le gouvernement de la France, et font de nous un peuple sans passé et par cela même sans avenir.

En proposant cette organisation du Sénat, je m'attends à plus d'une objection. C'est une nouveauté en France, et, de plus, cette nouveauté est contraire aux préjugés révolutionnaires. Il y a là tout ce qu'il faut pour prêter le flanc à la critique. Mais j'aurai atteint mon but si j'ai signalé recueil où nos devanciers ont fait naufrage. Il ne faut pas croire qu'on fondera la république avec de belles paroles. Le pays est las de vains discours; il a besoin de sécurité, il lui faut des institutions qui lui garantissent un lendemain. Le grand problème est donc d'établir quelque part dans la Constitution une assise assez forte pour porter un gouvernement régulier; nous ne pouvons passer sans cesse de la dictature d'un homme à celle d'une Assemblée. Il n'y a, selon moi, qu'un Sénat qui puisse nous mettre à l'abri de ce double danger. L'exemple des États-Unis est assez beau pour qu'on

puisse compter sur le succès en Fimitant, A-t-on quelque chose de mieux à proposer à la France? Qu'on le fassej afin que l'opinion puisse se prononcer. Mais là est la grande difficulté que rencontre une Constitution républicaine; ce n'est pas la rénoudre que de la négliger. J'appelle sur ce point l'attention de ceux qui s'inquiètent de notre avenir.

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