QUATRIÈME LETTRE

qu'est-ce qu'une constitution*?

Si TÂssemblée se décide à sortir du provisoire; si elle veut donner à la France un gouvernement régulier, elle ne s'amusera pas à proclamer solennellemeut la république, ce qui ne serait qu'une vaine parade; elle fera une Constitution.

Qu'est-ce qu'une Constitution? La question paraîtra singulière. Cependant, si l'on veut comparer une Constitution américaine avec une de nos Chartes républicaines, on verra bien vite que le mot de Constitution n'a pas le même sens dans les deux paya.

Qu'est-ce qu'une Constitution à la française ? C'est un ensemble de dispositions et de lois qui embrasse toute la vie publique de la nation. Prenons pour exemple la moins mauvaise de nos Constitutions populaires, celle où le législateur s'est tenu le plus près des idées américaines, la Constitution de Tan III; nous y trouvons, sous le titre de Déclaration des droits et des devoirs de Vhomme et du citoyen^ un préambule en trente et un articles, qui contient une série de maximes politiques et morales, proclamées par le peuple français en présence de VÊlre

1. V. dans mes Questions Constitutionnelles^ la Révision de la Constitution^ le Plébiscite et Tartiole du Pouvoir Constituani^

Suprême. En voici quelques-unes : « Devoirs^ article 4. « Nul n'est bon citoyen s'il n'est bon fils, bon père, bon « ami, bon époux. — Article 5. Nul n'est homme de « bien s'il n'est franchement et religieusement observa- « teur des lois. — Article 7. Celui qui, sans enfreindre « ouvertement les lois, les élude par ruse ou par adresse, a blesse les intérêts de tous; il se rend indigne de leur « bienveillance et de leur estime. » Ce sont là des vérités incontestables, des maximes excellentes qui seraient à leur place dans un catéchisme républicain, mais on est surpris de trouver dans une loi politique ces conseils vertueux qui échappent à toute sanction pénale. On sent que le législateur n'est pas sur son terrain.

La Déclaration c^es droits et des devoirs est suivie d'un Code politique en 377 articles qui règle sous treize titres la division du territoire, l'état politique des citoyens, les assemblées primaires, les assemblées électorales, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif, les corps administratifs et municipaux, le pouvoir judiciaire, la force armée, Tinstruction publique, les finances et la révision de la Constitution. Viennent enfin des dispositions gêné" raies où se trouvent pêle-mêle, avec la liberté des cultes, des mesures dirigées les unes contre les clubs, les autres contre les émigrés, le maintien de la confiscation, etc., le tout couronné par un appel sentimental, dans le goût du temps : « Le peuple français remet le dépôt de la présente Constitution à la fidélité du Corps législatif, du Directoire exécutif, des administrateurs et des juges, à la vigilance des pères de famille, aux épouses et aux inèreSy à r affection des jeunes citoyens, au courage de tous les Français. »

Quel est l'objet de ce grand travail législatif? Ce n'est

pas seulement de constituer un gouvernement^ c est de constituer une société. Élevés dans le culte de l'antiquité^ familiers avec la fable de Lycurgue^ les législateurs de la Révolution ont Tambition de refaire les mœurs par les institutions. Rien ne leur semble plus« naturel que de transformer en Spartiates ou en Romains les Français du dix-huitième siècle; il suffit pour cela d*une Constitution. Mais pour que ce grand œuvre réussisse^ il y ^ une condition essentielle^ c'est que le législateur ordinaire ne puisse toucher aux décrets des nouveaux décemvirs. En les chargeant de faire une Constitution^ le peuple les a sacrés infaillibles; l'inspiration ne passe point à leurs successeurs. C'est sur un fondement aussi solide qu'on établit des lois immuables pour une société qui se développe, c'est-à-dire qui change tous les jours. Il est vrai qu'en 1 795 comme en 1 791 , l'idée du progrès, entrevue par Turgot, n'est encore que le rêve de quelques bons esprits. Aveuglés par les erreurs de Mably, les constituants de l'an ni s'imaginent, malgré l'évidence des faits, qu'on peut donner l'éternité à des lois politiques qui règlent des intérêts mobiles et passagers.

Les constituants de 1848, qui n'avaient pour excuse ni la foi ni les illusions de leurs devanciers, ont eu, eux aussi, la prétention d enclouer la roue du temps. Dans leur Constitution, ils ont tout entassé : maximes morales ou politiques, administration, justice, instruction, armée. Au fond, ce que voulaient ces législateurs, enivrés de leur prétendue souveraineté, c'était d'enchaîner nonseulement leurs successeurs, mais le pays, à certaines institutions qu'ils empruntaient au passé. Le hasard des

révolutions avait amené au pouvoir un parti imbu de&

idées de 1794 et 1793. Ces funestes chimères étaient un dogme qu on imposait de force à la nation. La France n'avait pas le droit de toucher à la République qu'on lui choisissait, encore bien que cette République ne fût pas viable. Ainsi l'avaient décidé ses représentants.

Comment se fait-il que les élus de la nation aient à ee point méconnu leur mandat ? S'ils avaient ouvert l'évangile jacobin, la Constitution de 1793, ils y auraient trouvé les vrais principes démocratiques. — ce Art. 28. a Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer, « de changer sa Constitution. Une génération ne peut a assujettir à ses lois les générations futures. » C'est le langage du bon sens. On dira que rien n'est plus mauvais pour un peuple que l'excessive mobilité des institutions. D'accord ; mais c'est la bonté des lois qui en assure la durée ; ce n'est pas le caprice du législateur. Le Code civil règne depuis bientôt soixante-dix ans sans autre protection que la sagesse de ses dispositions ; en est-il moins solide ? De toutes ces Constitutions, éternelles de par un décret, il n'en est pas une qui ait duré cinq ans. Leur perpétuité forcée n'a jamais été qu'une cause de révolutions. Et de quel droit enchaîner le souverain? Une Constitution n'est pas un contrat; il n'y a pas de tiers dans la stipulation ; c'est un règlement politique qui n'a d'autre objet que d'assurer la paix et la félicité publique. Si le peuple en est mécontent, il a toujours le droit de le changer.

^.tendre une Constitution à tout, afin de tout immobiliser, forcer la nation à vivre d'idées qui lui sont étrangères, d'institutions qui la gênent, telle est l'erreur révxilutionnaire qui est au fond de toutes nos Chartes républicaines et qui les a toutes viciées. Il n'en est pas mte

seule qui ne soit une violation des principes démocratiques^ une usurpation de la souveraineté.

Passons aux États-Unis ; c'est là que sont nées ces Constitutions écrites^ qui ont si malheureusement changé de caractère quand on les a transportées sur notre sol. La-bas tout est simple et pratique. Prenez la Constitution fédérale ou quelqu'une des trente-sept Constitutions des États particuliers ; elles se bornent en général à établir les pouvoirs publics, à en déterminer la compétence, à en régler les rapports mutuels. Joignez-y quelques dispositions qui concernent la procédure de révision, procédure toujours ouverte, l'œuvre est achevée.

Ainsi donc, pour les Américains, il n'y a de constitutionnel que ce qui touche à l'organisation et à la distribution des pouvoirs publics. Toutes les autres lois, quelle qu'en soit l'importance, ne rentrent pas dans cette catégorie; c'est au législateur ordinaire qu'il appartient de régler le mouvement incessant des institutions. Pourquoi met-on à part la Constitution ? La raison en est facile à saisir. Une Constitution n'est pas une loi comme les autres, elle a une nature différente, un caractère particulier. Les lois communes obligent les citoyens, la Constitution oblige les Assemblées et le gouvernement ; c'est la garantie que prend la nation contre l'usurpation de ceux à qui elle confie le pouvoir législatif, exécutif et jadiciaire. Peut-on reconnaître aux législateurs le droit de Ésiire ou de modifier cette loi suprême ? Non, car de cette façon la Constitution se trouverait à la merci de ceuxlà même dont elle limite l'autorité. Qu'est-ce qu'un pou- T<^ qui détermine lui-même sa compétence et qui étend à "volonté ses attributions ? C'est un pur arbitraire, une

menace perpétuelle pour le gouvernement et pour la jus^ , tice^ un danger de toute heure pour la liberté et la propriété des citoyens. Convaincus de cette vérité^ queTexpérience des révolutions aurait dû populariser en France^ les Américains^ quand ils veulent rédiger ou réformer une Constitution^ s'adressent à un comité particulier^ à une Convention qu'ils chargent de rédiger un projet. Ce projet est soumis à la sanction populaire ; c'est après cette adoption qu'il devient la loi des pouvoirs publics. Le grand principe de la démocratie américaine, c'est que le peuple seul ayant le droit de choisir et d'établir le gouvernement qui lui convient, lui seul, par conséquent^ a le droit de lier ses représentants et de leur mesurer la part d'autorité qu'il juge à propos de leur conférer. Cette façon de raisonner n'est pas la nôtre ; mais il faut convenir qu^elle n'a pas porté malheur aux Américains.

Il est inutile de comparer les deux systèmes ; on juge l'arbre à ses fruits. En France, une Constitution est un thème à déclamations qui enflamme l'Assemblée et inquiète le pays pendant des mois entiers ; mais en général, elle dure d'autant moins qu'on a mis plus de temps à la discuter. Aux Etats-Unis, la Constitution, qui se fait sans bruit et en quelques jours, est chose si souple et si robuste à la fois, qu'elle se prête à tous les progrès de la démocratie sans rien perdre de sa vertu première. A vrai dire, toutes ces Constitutions sont les filles légitimes de la vieille Constitution anglaise. Les rapports des dififé* rents pouvoirs ont singulièrement varié ; leur division n'a pas changé.

Si l'on adopte la conception politique des Américains, conception que Benjamin Constant défendait avec beau-

coup de talent dès l'année 1814 ^, si Ton se décide à réduire la Constitution à ses éléments essentiels, résolution qui convient également à un peuple revenu des illusions révolutionnaires et à une Assemblée qui n^a pas de temps à perdre^ on en finira du même coup avec une opinion qui gagne du terrain et qui repose sur une confusion d'idées. On lit dans quelques journaux que la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires est une distinction chimérique^ qu'il faut en finir avec cette vaine métaphysique^ et que le plus sage serait de laisser chaque Assemblée pourvoir aux besoins du moment, et écrire la Constitution page à page, au jour le jour, comme fait le Parlement d'Angleterre, à ce qu'on prétend.

Si l'ou ne veut voir dans cette opinion que la critique de nos Constitutions monumentales, on peut la trouver plus ou moins ingénieuse ; mais c'est une erreur complète si on l'applique aux Constitutions américaines. Tout se tient dans l'organisation des pouvoirs publics comme dans l'organisme d'un être vivant. Essayer d'instituer un des trois pouvoirs sans régler ses rapports avec les deux autres, c'est se jeter dans la confusion où nous nous débattons aujourd'hui. On parle d'établir une seconde Chambre ou Sénat, c'est fort bien ; mais quelle sera la compétence de cette Chambre ? Aura-trcUe les mêmes droits que l'autre Assemblée, ou sera-ce une simple Chambre de révision ? Les deux Chambres auront-elles un pouvoir législatif sans limites? Le Président (s'il y a un Président) aura-t-il un droit de veto ? Ce veto serat-il suspensif? Quelle majorité sera nécessaire dans ch»'^

1. Voyez le chapitre intitulé : De ce qui n'est pas constilution" ml [Cours de politique constitutionnelle^ t. I, p. 263).

cime des deux Chambres pour annuler le veto du Président ? Est-ce la première Chambre qui accusera le Président? Est-ce le Sénat qui le jugera? Ce jugement serat-il purement politique^ comme aux États-Unis^ ou^ tout au contraire^ le Sénat sera-t-il un tribunal d'exception^ comme la Chambre des Lords ou notre ancienne Chambre des Pairs? Je m'arrête ; j'en ai dit assez pour faire comprendre qu'il est politiquement impossible d'organiser un des trois pouvoirs sans toucher aux deux autres. On ne fait pas une Constitution pièce à pièce^ comme une mosaïque ; c'est une balance dont il faut régler tout à la fois les plateaux^ les poids et le fléau.

D'un autre coté, comment ne voit-on pas que si chaque Assemblée a le droit d'écrire une page de la Constitution, elle a également le droit d'effacer ce qu'on a écrit avant elle? Supposons que l'Assemblée de 1873 établisse deux Chambres, donne au Président un droit de veto ou même (on en a parlé) lui accorde le droit de dissoudre la Chambre des représentants avec le consentement du Sénat, survient une nouvelle Assemblée en 1874. Qui l'empêchera de supprimer le droit de dissolution, le droit de veto, le Sénat et même le Président? Ce qu'une Assemblée a fait une autre Assemblée peut le défaire ; c'est un raisonnement irréprochable ; la logique, si puissante sur l'esprit français, est satisfaite; mais c'est la révolution en permanence et l'anarchie à Tétatd'institution. Cela n'a existé dans aucun temps ni dans aucun pays.

On cite Fexemple de TAngleterre; mais on se laisse tromper par les apparences. On donne une portée trop grande au dicton qui reconnaît au Parlement le droit de tout faire, excepté d'un homme une femme, et d'une femme un homme. Oui, sans doute, rien ne peut échapper

à l'adiion du Parlement angkis, car il représente Tensemble des pouvoirs publics, y compris la royauté qui siège en Parlement ; mais, outre que la coutume, plus forte que la loi, détermine exactement les rapports des Chambres et dai ^uvemement, je n'ai vu nulle part que le Pariement d'Angleterre s'attribuât le droit de changer cette antique Constitution que tous les partis invoquent comme le palladium des libertés britanniques. Le Pariexment réforme au jour le jour les institutions; il n'a jamais touché à l'organisation ni à la distribution des pouvoirs publics. Supprimer la Chambre des Lords, ou même la Royauté ne pourrait se faire que de l'aveu du pouvoir qu'on abolirait, ce qui rend la chose infiniment peu probable; mais dans cette suppposition même, oserait-on faire une pareille révolution sans demander le consentement du pays? J'en doute fort; je crois que Tidée de la souveraineté du peuple a fait de grands progrès en Angleterre; mais il est inutile de se perdre dans la région des hypothèses. Ce que sera l'avenir nous n'en savons rien, mais nous pouvons affirmer qu'aujourd'hui on ne peut pas s'appuyer sur l'autorité du Parlement anglais pour donner à nos Assemblées le droit de bouleverser à leur gré la Constitution qui les régit.

Par la force des ehoses, nous voici donc ramenés au système américain. Si nous voulons sortir de la confusion, il nous faut une Constitution qui règle l'autorité et Faction des pouvoirs publics. Cette Constitution une fois faite, il ne faut pas qu'on puisse la changer du jour au lendemain, au hasard des élections, sans l'aveu du pays. Ce qui revient à dire qu'on ne peut feire une Constitution durable sans la soumettre à la -sanction du suffrage universeL

Ce n*est pas ainsi qu*on Fa entendu chez nous jusqu'à présent. On a imaginé de créer des Assemblées constituantes^ armées d'un pouvoir indéfini; c'est à ces législateurs sans responsabilité qu'on a reconnu le droit de faire une Constitution et de l'imposer au pays sans lui demander son aveu. Il y a là une erreur particulière à la France ; rien de pareil n'existe ni en Suisse ni aux États* Unis. Que dirait-on d^un homme qui donnerait un man-* dat en blanc pour qu'on disposât de sa fortune et de sa de? Une nation est-elle plus sensée quand elle abandonne ses destinées à sept ou huit cents personnes animées des plus violentes passions politiques ? En livrant sa souveraineté, ne s'expose-t-elle pas de gaieté de cœur à être perpétuellement victime de son trop de confiance ? Consultons les faits. Depuis quatre-vingts ans, l'histoire du peuple français est celle de Samson. Il y a toujours une Dalila qui le flatte et le trompe pour lui surprendre le secret de sa force, afin de le lier et de l'asservir. Puis un jour vient où le captif, furieux d'avoir été joué, secoue les colonnes du temple et écrase tout sous des ruines. Cela s'appelle une révolution. Nous y voyons une crise fatale, un ouragan que l'homme ne peut prévenir; il n'en est rien. C'est notre ignorance qui fait tout le mal. Si, comme aux États-Unis, la nation, gardai^t son droit suprême, se réservait le privilège d'approuver, de rejeter, de réformer la Constitution, elle maintiendrait ses niandataires dans l'obéissance et ne serait pas la dupe de son éternelle crédulité.

Demander la sanction populaire est une mesure tellement simple et tellement conforme à la tradition républicaine de 1793 et de l'an m, les Constitutions de 1791 et de 1 848 se sont si mal trouvées de ce défaut de ratifi-

cation^ que je n'y insisterais pas si cette sanction ne s'appelait chez nous plébiscite.

Pour parler aujourd'hui de plébiscite^ il faut une foi robuste^ à Fépreuve des événements. Le premier empire^ qui a toujours reconnu la souveraineté du peuple en principe^ sauf à s'en constituer le délégué et à appuyer son omnipotence sur cette délégation^ a toujours eu grand soin de faire sanctionner par la nation les diverses Constitutions consulaires ou impériales ; le second empire a suivi l'exemple du premier. On n'a pas oublié avec quelle vivacité on a combattu le plébiscite de 1 870 ; ses adversaires sont aujourd'hui maîtres de l'opinion. A les en croire^ le plébiscite serait la cause des désastres qui nous ont accablés. Selon moi^ le plébiscite est aussi innocent de la guerre de 1 870 que de la révolution du 4 septembre; mais^ quoi qu'il en soit, il est temps d'en revenir à une vue plus équitable des choses. Si Ton veut orga* niser la démocratie en France, il en faut accepter les conditions et reconnaître franchement la souveraineté du peuple. On ne peut pas faire que, par ôon origine et sa nature, le plébiscite ne soit une institution républicaine et démocratique ; on ne peut pas se dissimuler que la sanction populaire est d'une nécessité absolue si Ton veut faire vivre la Constitution en la mettant au-dessus du caprice et de l'omnipotence des Assemblées. Ce retour aux principes est d'ailleurs commandé par la politique la plus sage. L'empire, établi et consolidé par trois plébiscites, maintiendra ses prétentions jusqu'au jour où le peuple souverain, en fondant de façon légale un nouveau gouvernement, sanctionnera du même coup la déchéance de l'ancien. L'Assemblée, dira-t-on, a déjà prononcé. Sans doute ; mais, si respectable que soit cette décision.

ce n'est qu'une présomption. Elle ne peut pas remplaeer entièrement la volonté nationale. .Quand l'empire a démandé sa consécration au sufiFrage universel^ il serait ^afige que la république^ le régime populaire par excellence^ s'établît en France sans qu'on daignât consulter le pays. On dit que le plébiscite est une comédie^ une carte forcée. Je n'admets pas ce brevet d'incapacité décerné au peuple français par ses mandataires; l'exemple des Ëtat»- Unis, l'exemple tout récent de la Suisse prouvent clairement qu'un peuple sait refuser la Constitution qui ne lui convient pas. Dans un pays de suffrage universel^ il est impolitique et dangereux pour le législateur de s'ériger en maître ; c'est toujours la nation qui doit avoir le dernier mot. Le peuple s'attache plus qu'on ne croit aux institutions qu'il a volontairement acceptées ; l'empire en est la preuve. Si vous voulez que le peuple adopte la république^ faites-en sa chose ; si vous voulez qu'il ait confiance en vous^ ayez confiance en lui.