LETTRE LXIII

Paris, le septembre 1845.

AdministrtUon en France. - Ministère actuel.

J ai lu avec un vif intérêt ce que tu me dis de l'organisation administrative anglaise : comme toi, j admire cette simplicité, et l'avantage qu'apportent dans l'expédition des affaires locales ces résolutions toutes prises sur les lieux et par les intéressés eux-mêmes ; comme toi, je crois qu elle a pour résultat de développer à un haut degré dans toutes les classes de la société les lumières et le sentiment de la dignité individuelle.

Tout en l'admirant néanmoins, je ne pense pas qu'il soit possible de la transporter en France; notre caractère ne s'y prêterait pas : nous avons dans l'esprit trop d'inconstance et de mobilité, et la centralisation nous est en quelque sorte indispensable pour combattre ce malheureux penchant : ce qui me paraît une preuve à cet égard, c'est que les gouvernements les plus habiles qui aient administré la France, ceux de Henri IV, de Richelieu, de Louis XIV, de Napoléon, ont constamment tendu vers la centralisation .

Tu me reproduis dans ta lettre une vive critique faite par des Anglais sur les inconvénients que la centralisation présente chez nous, et tu ajoutes qu elle est aussi à beaucoup d'égards ton opinion; peut-être le

spectacle que tu as maintenant sous les yeux en Angleterre des avantages de l'administration locale, t'a-t-il entraîné trop loin , et t'a-t-il porté à exagérer les inconvénients du système contraire : la centralisation sans doute a ses défauts , mais quelle institution politique, si belle et si admirable qu'elle soit, n'a pas les siens? et, en compensation de ces défauts, quels avantages n'offre-t-elle pas? quel moyen puissant d'autorité et d'impulsion elle met entre les mains du gouvernement I placé dans une sphère plus élevée , dominant tous les intérêts, les faiblesses et les passions locales, un seul acte de sa volonté répand partout la vie et le mouvement, établit la règle, forme l'unité, et fait enfin tourner les efforts et les travaux de chacun à la gloire et au bien de tous.

Ce qui me semble en résumé, c'est que tout en conservant le fond de notre système, que je regarde à la fois comme bon en lui-même et comme indispensable à la France , nous pourrions trouver dans l'organisation anglaise quelques exemples et quelques enseignements utiles.

Il en est de la centralisation comme de tous les autres moyens de gouvernement, il faut savoir en user, et, plus elle est puissante, plus elle est difficile à manier : il faut savoir tout embrasser d'ensemble, diriger, surveiller, en imposer plutôt qu'agir, maintenir tout dans le principe et dans la règle sans faire sentir aucun joug ; enfin , de même qu'en Angleterre où l'administration locale subsiste dans toute son étendue tant que les choses restent dans leur état normal , mais qu'à

l'instant du danger on resserre aussitôt tous les pouvoirs, cfe même en France, ou la centralisation est l'état normal, il faut dans les circonstances ordinaires en relâcher les ressorts, laisser plus de puissance à l'autorité locale, sauf, bien entendu, à tout ramener à soi de nouveau, si des circonstances extraordinaires venaient à l'exiger.

Et à cet égard même l'administration française a sur celle de l'Angleterre un immense avantage : c'est qu'il est bien plus facile, à un moment donné, de concentrer immédiatement des pouvoirs établis depuis longtemps, que de créer cette concentration, lorsque loin d'èlre préparée à l'avance , elle est au contraire opposée à toutes les habitudes des populations.

Malheureusement, la conduite du ministère actuel n'est nullement celle que je viens de t'exposer, et je ne doute pas que la manière dont elle applique la centralisation n'ait beaucoup contribué à en grossir pour toi les inconvénients.

Il y a un très-grand malheur dans l'administration actuelle , c'est qu'elle ne voit et ne considère qu'une seule chose : sa majorité dans la Chambre des députés ; c'est là pour elle le seul et Tunique point de vue auquel tout est sacrifié.

Elle devrait tout embrasser d'ensemble et elle ne voit que des choses particulières , elle devrait laisser e plus possible aux autorités locales en se contentant d'exercer à leur égard une surveillance suivie et éclairée et n'attirer à elle que les affaires qui par leur dif-

ficulté et leur importance méritent son intervention directe; mais elle veut tout avoir à Paris, pour tout donner aux députés; elle devient, par sa conduite, non le gouvernement d'un grand pays, mais une réunion d'hommes arrivés au pouvoir et qui cherchent à s'y maintenir; la patrie pour elle consiste dans des votes, et la France, au lieu d'être une et entière, et d'obtenir également tous ses soins et toute sa sollicitude , se divise en deux parties bien distinctes suivant les intérêts de sa propre conservation.

Il y a pour elle de bonnes et de mauvaises villes, de bons et de mauvais arrondissements, d'une part ceux qui nomment des députés ministériels, et de l'autre ceux qui nomment des députés de l'opposition : pour les premiers sont les livres, les tableaux, les dons aux églises, les privilèges de foire et de marché : pour eux seuls on construit des ponts, on ouvre des routes et des canaux, on améliore la navigation des rivières, on forme dans les ports des bassins à flot et des entrepôts. Partout et dans toutes leurs demandes ils trouvent secours et facilités.

Les autres, au contraire, n'éprouvent que difficultés et embarras : ils sont déshérités de tout, on leur refuse Don-seulement ce qui est de faveur et de préférence , mais aussi ce qui est de droit et de justice : on sacrifie même quelquefois le bien général, et Ton voit des routes et des canaux importants, intéressant les populations de plusieurs provinces et la France même , suspendus parce qu'ils auraient à traverser des arrondissements mal pensants, ou bien encore des ports inachevés parce

qu'ils enrichiraient des départements mal disposés pour le ministère.

S'il s'agit de délivrer des encouragements d'agriculture, des primes administratives, des secours de bienfaisance et pour des incendies ou des inondations , les opinions politiques sont mises en ligne de compte; et te le dirai-je, on est allé jusqu'à se servir, dans des élections, de remises d'amendes ou de peines pour des délits, et de grâces de crimes.

Parfois, à défaut de faveurs réelles, on fait aux localités des promesses qu'on ne peut pas tenir, qui les induisent en erreur et qui désorganisent leur administration.

D'affreuses inondations ont eu lieu en 1840 et 1841 dans le midi de la France : je ne veux pas dire que le déboisement sans cesse croissant du territoire en soit la cause ; mais enfin beaucoup de personnes instruites et éclairées le pensent, et dans tous les cas, la conservation des bois est à d'autres égards pour la France d'un haut intérêt : des dispositions précises de lois défendent d'accorder la permission de défricher, si ce n'est dans des circonstances particulières et prévues , et cependant, sitôt qu'un député demande une semblable permission, elle lui est aussitôt accordée.

J'ai vu, au moment d'une élection, des agents du gouvernement, des préfets et des sous-préfets , demander à des inspecteurs des finances de ne pas vérifier les comptes de tel ou tel percepteur, que cette vérification aurait pu gêner ou mécontenter.

Mais ce qui sert par-dessus tout au ministère actuel

de moyen électoral 9 ce sont les emplois : Napoléon avait la faiblesse de croire qu'il feut choisir avant tout des hommes capables, qu'ils sont les premiers et in* dispensables éléments d'une bonne administration; pour les trouver, il ne négligeait aucun moyen : il avait recours aux renseignements de toute espèce; une de ses recommandations continuelles à ses ministres et à tous ceux qui l'entouraient, était de les lui faire connaître autant que possible, et j'ai entendu raconter à mon père qu'un jour, ayant eu occasion de voir par hasard M. Henrion de Pansey, il adressa de vifs reproches au grand-juge, M. Régnier, de ne l'avoir pas mis plus tôt à même d'apprécier et d'employer un homme d'un tel mérite ; quant aux opinions politiques, il n'en tenait qu'un compte tout à fait secondaire, et ne repoussait que les hommes qui , désirant le renversement de ce qui existait, ne pouvaient servir utilement la France.

Aujourd'hui Ton fait précisément tout le contraire de ce que faisait l'empereur : les opinions politiques et les votes sont tout, et la capacité est devenue une chose entièrement secondaire.

Vous pensez peut-être, parce que vous avez suivi avec zèle et assiduité la carrière que vous aviez embrassée, parce que vous y avez développé de la capacité , parce que vous vous êtes trouvé en position de rendre à l'État quelques services, que vous avez acquis par cela même des titres; vous pensez peut-être encore, parce que vous êtes sincèrement , profondément attaché à la charte et à la royauté de juillet, que vous

pouvez être considéré comme partisan du gouvernement; nullement, il faut encore savoir si vous êtes partisan du ministère en général et de chacun des membres du ministère en particulier, si vous admirez chacune des conceptions sorties de leur cerveau ou du moins si vous votez pour elles, car ce sont des voix bien plus encore que de l'admiration qu'ils vous demandent.

Si vous voulez obtenir quelque chose du ministère, ne lui faites pas valoir vos travaux ni les approbations et les éloges de vos supérieurs ; tout cela est inutile , montrez-lui seulement de belles et bonnes recommandations de députés. On racontait l'autre jour devant moi que le tailleur d'un de nos ministres se désolait, parce que n'ayant pu se faire recommander par un député, il craignait d'être supplanté par un confrère plus heureux que lui.

Qu'une affaire grave et importante survienne, mais étrangère à leur existence ministérielle, nos ministres n'y feront qu'une très-médiocre attention.

Il y a quelque temps a eu lieu à Paris une circonstance grave, plus encore en réalité qu'en apparence : les ouvriers charpentiers étaient en chômage, et ils réclamaient non-seulement une augmentation de salaire, mais une chose manifestement injuste, l'abolition de tout prix fait pour le travail c'est-à-dire de tout marché libre ; pour arriver à ce résultat, ils menacèrent de leurs vengeances les ouvriers qui voudraient continuer de travailler, et j'ai pu juger par moi-même de ces menaces, ayant à ce moment des travaux commen-

cés de construction : il y avait là à la fois une atteinte portée à la paix publique, une influence inique de la minorité violente sur la majorité sage et laborieuse , enfin un funeste exemple donné aux ouvriers de Paris et de la France : l'interruption causée par le chômage des ouvriers charpentiers, réagissant sur toute espèce de travaux, devait nécessairement amener des perturbations et des faillites; cependant le ministère n'a pas sougé un seul instant à s'en occuper, et des interpellations lui ayant été faites à cet égard dans la Chambre des députés, il a paru presque ignorer ce dont on lui parlait.

Mais qu'il s'agisse de faire réussir l'élection d'un candidat ministériel, ou de combattre celle d'un candidat de l'opposition, rien ne sera négligé, on emploiera les efforts et les promesses, on enverra courrier sur courrier ; qu'il s'agisse de gagner un député nouvellement nommé et dont la couleur est encore douteuse, si peu distingué qu'il soit par son mérite et par sa capacité personnelle, on lui prodiguera les caresses et les prévenances , on étudiera ses goûts et ses penchants , on lui demandera, comme à M. Dimanche, des nouvelles de son petit chien.

Oh! s'il pouvait se trouver un mécanicien assez habile pour construire des automates semblables aux députés et qu'on pût mettre à leur place sur les bancs de la Chambre, quelle reconnaissance n'obtiendrait-il pas de la part du ministère, et quelle récompense nationale ne demanderait-il pas pour lui! Qu'on voie en effet : plus de luttes, plus de contradictions ; on attri-

bueraii à chaque automate un certain nombre de places , de faveurs , de pensions ; on pourrait en quelque sorte en faire un chapitre du budget.

Les hommes qui ont une voix dans la Chambre sont beaucoup, ceux qui disposent d'une seconde voix sont bien davantage, ceux qui en ont plusieurs sont des espèces de demi-dieux pour lesquels on ne saurait trop faire.

La faculté d'obtenir a multiplié les exigences : pour y satisfaire, on a multiplié sans mesure le nombre des emplois. Napoléon pensait qu'il fallait avoir non-seulement des fonctionnaires capables mais peu nombreux , leur donner des traitements convenables , et qu'il y avait de l'avantage pour les affaires à ce qu'elles fussent faites par le plus petit nombre d'hommes qu'il était possible.

Aujourd'hui l'on procède tout au contraire : on ne vise qu'au nombre des emplois : pour un fonctionnaire du temps de l'Empire, on en a créé deux, quelquefois trois, et qu'on juge quel avantage, ils ne coûtent presque que le même prix : cela ressemble bien , il est vrai, à la monnaie de M. de Turenne ; mais qu'importe au ministère? Ce sont des voix qu'il acquiert ou qu'il pense acquérir.

Non content des titres principaux d'emplois, il y a ajouté des suppléants, des adjoints, des surnuméraires, des aspirants, des aspirants surnuméraires ; et s'il n'en a pas créé davantage encore, c'est je crois que la langue française s'est refusée à lui en fournir les noms.

Dans une des directions générales dépendant du mi*

nistère des finances, il y a quinze cents candidats pour des places de surnuméraires, et comme on en nomme environ quatre-vingts par an, les derniers de ces canv didats peuvent espérer d'être au bout de seize ou dixhuit ans surnuméraires sans traitement.

En vérité, c'est tromper les gens que de leur laisser croire qu'ils ont une carrière et un avenir, quand ils n'ont en réalité qu'une semblable perspective.

Au surplus , on a clos la liste dont je viens de te parler ; dans quelque temps sans doute on la supprimera ; de même que font les gouvernements obérés et imprévoyants, on fera banqueroute aux promesses déjà faites, et l'on recommencera sur de nouveaux frais pour satisfaire à de nouvelles exigences.

On se plaignait sous Louis XIV et sous Louis XV de tous ces emplois à noms bizarres dont la plupart chargeaient inutilement le peuple et qu'on ne cessait d'ajouter l'un à l'autre ; la seule différence aujourd'hui, c'est que les noms de ces emplois ne sont plus ni si étranges ni si ridicules.

Et il est arrivé ce qui était inévitable dans cette fureur de créer des emplois : c'est que parfois on en a créé de doubles : ainsi par exemple , l'on a nommé récemment des inspecteurs généraux des établissements de bienfaisance ; on en a nommé pour les écoles de droit, de médecine, on en a nommé plusieurs dans chacune de ces attributions, et leurs traitements sont de cinq, six et huit mille francs, sans compter les irais de poste et de tournée ; or, ils font double emploi, d'une part pour la surveillance met les délégués ordi-

naires de l'administration, les préfets et les sous-préfets , et, de l'autre, pour la comptabilité, avec les inspecteurs généraux et particuliers des finances.

On a fait des lois contre les fonctionnaires qui cumulent ides emplois ; il faudrait maintenant en faire contre les emplois qui cumulent des fonctionnaires ; si tant est du reste que toutes les lois puissent jamais porter efficacement remède à un mauvais système d'administration.

Comme les avancements ordinaires ne suffisaient pas, on en a augmenté le nombre par des classifications multipliées de localités : sans cesse on envoie les fonctionnaires d'un bout de la France à l'autre, on les ruine en frais de voyages, de transport, de mobilier, on diminue d'autant leur traitement en général déjà si faible , on en fait en quelque sorte des vagabonds. Jadis les magistrats suivaient leur carrière dans le ressort de leur cour : ils en connaissaient le barreau et les clients, ils pouvaient mieux apprécier le fondement et la justice des demandes qui leur étaient adressées : bien que le Code ait cherché à tout prévoir et à tout régler , il reste toujours et il doit rester beaucoup au juge pour l'appréciation des faits et l'application même de la jurisprudence ; aujourd'hui, on les envoie dans des lieux où ils ne connaissent plus personne : les fonctionnaires de toute espèce sont étrangers aux localités où ils se trouvent : ils y sont comme par billets de logement ; loin qu'ils s'y attachent ou qu'ils y prennent quelque intérêt , leur premier soin en arrivant est seulement de savoir com-

ment ils pourront en sortir ; ils se voient seulement entre eux et s'intitulent la colonie.

Une place est vacante, une mesure est nécessaire , et cependant on tarde à donner la place et à prendre la mesure , l'intérêt public souffre de cette suspension, il y a détriment, danger même à ce délai ; n'importe, des intérêts plus graves sont enjeu, l'attente de cette mesure, la perspective de cette place peuvent acquérir des voix au ministère, lui donner des partisans , empêcher des défections, et l'on tire quelquefois plus de parti d'une semblable suspension que des concessions et des faveurs réelles.

Il y a tel fonctionnaire qui se montre plein de soin et de zèle, ses supérieurs demandent pour lui une récompense; mais cette récompense est demandée en même temps par un député ou par un électeur influent qui n'a rien fait pour la mériter , et c'est à ce dernier qu'on s'empresse de l'accorder.

Tel autre fonctionnaire au contraire se rend coupable de négligence ou d'insubordination , il remplit mal tous ses devoirs, ses supérieurs provoquent contre lui une punition sévère ; mais il est appuyé par un député, et l'on s'arrange pour éluder la plainte; si l'on ne peut se dispenser de sévir et de le priver de son emploi, on fait en sorte de le replacer ailleurs , quelquefois même avec plus d'avantage; j'en ai vu à qui l'on a donné la croix à titre de dédommagement.

Entre autres exemples nombreux, je pourrais te citer un ingénieur en chef, dont les travaux tous dirim. il

gés dans les intérêts d'un député ministériel offraient un tel caractère de scandale, qui avait tellement détourné un canal de sa direction naturelle pour le faire passer devant la propriété de ce député, que la voix publique s'était soulevée contre lui ; on Ta rappelé et changé de département , mais pour le placer dans un département plus avantageux et avec un traitement plus élevé.

Afin d'assurer la justice dans les récompenses de l'armée de terre, on a établi un tableau d'avancement : ce tableau est dressé par les inspecteurs généraux sur le rapport des colonels et officiers supérieurs ; mais lorsqu'un intérêt ministériel s'oppose à ce qu'il soit suivi, on cesse aussitôt d'y avoir égard ; dans le courant de la dernière session, M. le maréchal Soult a été interpellé à la Chambre des députés par M. Lanjuinais, au sujet de la nomination d'un sous-intendant qu'il avait fait intendant sans qu'il eût été porté sur le tableau d'avancement. M. le maréchal Soult s'est contenté de répondre qu'il l'avait porté d'office sur le tableau. A cela M. Lanjuinais a répliqué et avec raison, qu'alors ce tableau devenait complètement inutile, et qu'autant valait établir le pouvoir discrétionnaire et absolu : au surplus, le choix était si déplorable, que M. le maréchal Soult qui l'avait fait pour satisfaire un député, n'a pas osé donner d'emploi actif à l'intendant qu'il avait ainsi nommé.

Quant à la marine , il n'y a pas de tableau d'avancement : les ministres, dans leurs nominations , sont entièrement libres, et ils n'ont pas même à craindre

d'interpellations. Tu conçois ce qui peut résulter de cet arbitraire qui leur est laissé.

M. S., conseiller à la cour royale de , est un

magistrat honorable, éclairé, laborieux, attentif à ses devoirs ; une place de président de chambre devint vacante dans sa cour, et aussitôt la voix publique te désigna pour y être appelé : le ministère lui-même la lui promit, -il voulait donner par ce choix l'exemple de récompenser le mérite. M. S... partait à ce moment pour se rendre en congé dans sa famille, et le garde des sceaux, M. Martin du Nord, l'autorisa à en parler et à en recevoir les compliments : cependant l'ordonnance de nomination ne paraissait pas, ou plutôt elle parut quelques jours après, dans le Moniteur, pour un autre candidat ; pendant son voyage, une combinaison d'élections avait été faite dans laquelle entrait cette charge de président, et, sur l'insistance absolue de M. Duchâtel, elle avait été donnée à un simple juge connu par son incapacité.

Il atrive quelquefois qu'un fonctionnaire habile et éclairé obtient de l'avancement uniquement parce que sa place est entrée dans une combinaison de ce genre, et que ne pouvant pas la lui ôter sans une injustiee criante, on n'a pas d'autre moyen de la rendre vacante. Il apprend alors que le ministre a écrit à un député : (( Monsieur, je m'empresse d'avoir l'honneur de vous annoncer que, par suite de l'avancement qu'a

obtenu M , monsieur votre neveu (ou monsieur

votre gendre) pourra occuper les.fonctions qu'il vient de quitter. » Le fonctionnaire avancé est r comme tu

penses, infiniment flatté de cette manière d'agir à son égard.

Il y a encore pour le ministère un autre genre de concession, c est celui qui consiste à laisser faire la vente d'une place, soit par cession et en prenant sa retraite, soit par voie de permutation. Ce mode a un très-grand avantage, celui de satisfaire deux personnes à la fois.

Une chose éminemment utile pour la France, ce seraitque le ministère fit choix de jeunes gens capables, et qu'il leur donnât des missions à l'étranger, soit scientifiques, soit de pure instruction. Les Français en général ne voyagent pas : ils manquent de goût ou de moyens de fortune suffisants , leur position d'ailleurs en général ne les met pas à même de voir avec fruit et d'une manière élevée, enfin beaucoup ont une carrière commencée, et qu'il leur est impossible d'interrompre sans de graves inconvénients ; le gouvernement pourrait suppléer à toutes ces difficultés et les aplanir, et, en agissant ainsi, ilcompléteraitl'instruction de ces jeunes gens, les rendrait plus utiles à leur pays, et réaliserait ainsi pour eux ce qui arrivait par le fait du temps de l'Empire pour les auditeurs du conseil d'État; enfin il répandrait en France, sur les aulres peuples, des notions exactes qui nous manquent généralement.

Aujourd'hui des missions à l'étranger existent et se donnent en effet, l'argent qu'elles ont coûté figure chaque année au budget et pour une somme considérable , nominalement elles ont l'objet que je viens de

t'indiquer, mais en réalité elles sont données à des fils ou à des neveux de députés , à des jeunes gens, non pas choisis parmi les plus capables, mais dont les parents sont embarrassés en France ou auxquels ils veulent procurer l'occasion de faire à peu de frais un • beau voyage ; en cela, comme en tout le reste, l'intérêt de la France est celui dont on s'occupe le moins ; puis si par hasard un Français habile se trouve à l'étranger, qui pourrait tirer un grand parti des ressources que l'on mettrait à sa disposition , c'est à celui-là précisément que le ministère n'a aucune somme à accorder.

J'ai quelquefois entendu dire qu'il n'y avait pas aujourd'hui en France d'hommes capables comme il y en avait par exemple du temps de l'Empire : on disait la même chose sous le Directoire ; Bonaparte vint et montra le contraire : qu'avait-il fait pour arriver à ce résultat? Il avait repoussé l'intrigue et encouragé le mérite et la modestie.

Car le véritable mérite est modeste et fier.

Lors du 18 brumaire, M. Boulay de laMeurthe, qui occupait dans le conseil des cinq cents une position politique éminente, avait été l'un des premiers initié dans le projet et avait beaucoup contribué à son succès; il pouvait donc, et avec justice, s'attendre à obtenir dans le nouveau gouvernement des emplois importants; cependant, fatigué de la session, il ne songeait qu'à se retirer à la campagne, et le premier Consul, qui lui donna en effet la place la plus importante de son conseil d'État celle de président du comité de législation, fut obligé d'user à son égard

d'insistance pour le faire rester. Les foaactkmnaires les plus haut plaoés du temps de l'Empire avaient tous été nommés sans aucune demande ou démarche de leur part» «et je mets en fait (et personne de ceux qui ont été à même de voir les hommes de cette époque ne «ae démentica) que la plupart de ses ministres, en . y comprenant mon grand-père , seraient aujourd'hui laissés à l'écart et dans un complet oubli.