LETTRE LXII

Londres, le 1845.

Comparaison entre les deux administrations anglaise et française. — Mode de centralisation adopté en Angleterre pour certains points de l'administra tion. — Lettre de l'amiral Decrès. — Actes de l'état civil en Angleterre. — Conseil d'état de France.

§ I. Comparaison entre les deux administrations anglaise et française. — Mode de centralisation adopté en Angleterre pour certains points de l'administration.

Dans l'exposé qui précède sur l'organisation administrative de l'Angleterre, diverses observations se sont présentées par occasion ; il me reste à t'en faire encore quelques-unes, surtout en la comparant avec ce qui existe en France, et à cet égard, je te reproduirai ce qui m'a été dit par des Anglais : j'emploie souvent cette forme, parce qu'il me semble que tu dois être plus curieux de connaître l'opinion des Anglais sur nos institutions que la mienne propre, et qu'au surplus ce qui les concerne se trouve également expliqué ; d'ailleurs, en cette circonstance, je suis sur beaucoup de points d'accord avec eux.

« L'administration de France, me disaient-ils, pro- » cède par des règles obligatoires et uniformes, sans y» aucune distinction de temps, de lieu ni de per- » sonnes ; elles sont les mêmes pour les pays de mon- » tagnes et pour les pays de plaines, pour les contrées

» agricoles et pour les contrées industrielles ou com- » merçantes, pour les villes situées sur les côtes de la » mer ou sur de grands fleuves, et pour les villes les » plus reculées dans l'intérieur des terres.

» En France d un autre côté, on a tout centralisé » sans mesure et sans limite : par là, les localités voient » leur volonté complètement paralysée ; on ne leur a » laissé pour se mouvoir qu'un cercle restreint et res- » serré ; tout en même temps devient embarrassant, » rempli de longueurs, hérissé de difficultés ; la de- » mande la plus simple et de la plus minime impor- » tance entraîne, pour obtenir sa solution, une série » de formalités plus compliquées les unes que les » autres.

« S'agit-il, par exemple, de l'alignement d'une roule » royale dans la traverse d'un village, il faut pour ar- » river à la fixation de cet alignement :

» Un rapport de l'ingénieur ordinaire et un avis de » l'ingénieur en chef;

» Une enquête ;

» L'avis du conseil municipal ; » L'avis de la commission d'enquête nommée par le » préfet;

« Le dépôt à la préfecture des pièces et l'ouverture » d'un registre d'enquête pendant quarante jours ;

» L'avis de l'ingénieur ordinaire, celui de fingé- » nieur en chef, celui du conseil de préfecture, celui » du préfet;

» L'envoi au ministre des travaux publics ;

» L'avis du conseil général des ponts et chaussées ;

» Le rapport des bureaux au ministre avec renvoi au » conseil d'Élat;

» L'avis du conseil d État;

» EnGn le rapport au roi et la signature royale.

» Pour un é tablissemen t dit incommode ou insalubre , » par exemple pour une porcherie renfermant dix ou » douze porcs, ou une fonderie de suif si peu impor- » tante qu'elle soit, il faut :

» Une demande au préfet ;

» Le renvoi au maire pour faire apposer les affiches » pendant un mois;

» Une enquête ;

» Un avis du conseil de salubrité, un autre du con- » seil de préfecture, un autre du préfet ;

» Le renvoi au ministre de l'intérieur, le rapport » des bureaux du ministère de l'intérieur, et le plus » souvent l'avis du comité consultatif des arts et ma- » nufactures ;

» Le renvoi au conseil d'État, l'avis du comité du » commerce du conseil d'État, l'avis du conseil d'État;

» Le rapport du ministre au roi ;

» Et enfin le projet d'ordonnance signé par le roi.

» Ainsi, partout la nécessité d'autorisations, d'en- » » quêtes, de rapports, de contre-rapports, une multi- » tude d'écritures et d'employés ; les fonctionnaires » de tous les grades en sont accablés, et on les entend » sans cesse se plaindre que le meilleur de leur temps, » celui qu'ils pourraient employer à des travaux » grands et utiles, est absorbé par des occupations fa- » tigantes et presque sans aucune utilité.

» Des années se passent ordinairement avant qu'on » ait pu obtenir la solution d'une affaire quelconque, » et pendant quelle traîne ainsi en longueur, tous les » intérêts attachés à cette solution souffrent et sont » compromis.

» Parmi cette multitude de questions qui arrivent à » l'administration centrale, toutes à beaucoup près ne » peuvent pas être examinées et décidées par les chefs, » et il s'en trouve quelquefois, et des plus graves, dé- » volues en définitive à l'arbitrage d'un simple com- » mis; il, y a des affaires importantes par leur nature , » d'autres , qui peu importantes d'abord au fond , » sont devenues telles par les circonstances ; or, dans » la classification nécessitée par cette masse énorme » d'affaires , il est absolument impossible de tenir » compte de ces distinctions ; dans tous les cas, la dé- » cision est rendue par des fonctionnaires éloignés, y> qui ne connaissent par eux-mêmes, ni les choses, ni » les lieux, ni les personnes.

» Enfin, il résulte de votre centralisation ce qui » nous parait absurde à nous autres Anglais, c'est » qu'il faut que les ministres dont le temps est compté, » dont l'esprit bien reposé doit s'occuper des grands » intérêts de l'État, passent une partie de leur journée » à donner des signatures, et deviennent ainsi des es- » pèces de machines à paraphes ; alors, de deux choses » l'une, ou ils signent sans examen, et engagent ainsi » aveuglément leur responsabilité , ou ils essayent » d'examiner les affaires qu'on leur présente , et se » perdent dans les détails.

» En Angleterre rien de semblable : la solution » de toutes les difficultés est simple , facile , exempte *» d'embarras et de retards; les personnes chargées de » prononcer, et qui sont ordinairement les juges de » la paix , se trouvent sur les lieux , elles connaissent » par elles-mêmes toutes les circonstances ; elles ap- » portent à la fois dans leurs décisions, et on esprit de « conciliation, et l'ascendant de leur autorité person- » nelle ; enfin , elles appliquent les règlements avec » équité et sans les pousser jamais h l'extrême.

» Four ce qui est de l'administration ordinaire, d'une » part on laisse les localités libres d'agir comme elles » l'entendent, et de l'autre on respecte toutes lesdiffé- » rences qui peuvent exister entre elles : c'est sur la » demande des villes et à leur convenance qu'on leur » accorde des chartes de corporation : pour les autres » paroisses, on a réuni les dispositions qui paraissaient » convenir au plus grand nombre , et on en a fait » des règlements généraux, mais en laissant à chacune j> d'elles la latitude d'adopter ou de rejeter ces règle- » ments, et de les adopter en tout ou partie.

» Il y a des points pour lesquels l'administration » locale, si fortement constituée qu'elle fût en Angle- » terre , n'a pas paru avoir encore une suffisante » énergie, et être trop exposée à se voir entraînée par h des considérations de popularité , ainsi pour ce qui » concernait la taxe des pauvres ; dans d'autres points, » comme pour les prisons, ou pour le maximum fixé » au travail des enfants dans les manufactures, on » avait à craindre de sa part de la négligence ou une

- iSi -

» économie mal entendue et cruelle ; dans d'autres » cas enfin, il était nécessaire non-seulement d'établir » l'ordre et une régularité trop longtemps négligés, » mais de fournir continuellement à l'administration » et au parlement des renseignements; ainsi les nais- » sances, les mariages, les décès, en un mot tout ce » qui se rapporte à la population.

» Dans ces cas, par une complète exception, mo- » tivée sur une longue expérience ou sur une nécessité » évidente, on s'est décidé à établir une centralisa- >: tion, non pas toutefois semblable à celle de France, » en appelant tontes les affaires qui concernaient ces » points dans des bureaux obscurs et sans responsabi- » lité de la ville de Londres, mais en les faisant aboutir » à des commissions composées d'hommes haut placés, » responsables, el nommant eux-mêmes leurs subor- » donnés.

» Hors ces cas exceptionnels, les localités conser- » vent, et dans une sphère très-étendue, une liberté » entière d'action et de mouvement , et par là l'esh prit se développe et s'éclaire, les capacités se for- » ment pour de plus grandes questions , enfin se dé- » veloppe dans toutes les classes le sentiment de la » dignité personnelle et l'attachement aux institu- » tions. »

Puisque j'en suis à ce sujet de la centralisation administrative française, voici la lettre qu'écrivait un jour, sur les complications qu'elle entraîne, M. l'amiral Decrès , ministre de la marine sous l'empire, à son collègue M. Mollien, ministre du trésor public :

M. l'amiral Decrès était, comme lu le sais, avec M. de Talleyrand, l'un des plus spirituels parmi les ministres de l'empereur : la question était celle d'un trésor trouvé à Lorient par un colonel Godebert , et au sujet duquel M. Mollien lui avait écrit de nouveau pour rappeler son attention.

Paris, le 4 juin 1812.

Je réponds tout de suite, mon cher collègue, à votre

lettre d'hier sur le trésor trouvé à Lorient.

Il m'en a été écrit par le préfet. ... l re lettre.

J'en ai écrit au préfet et j'ai décidé. . . 2 e lettre.

Je vous ai informé de la décision. . . 3 e lettre.

Le préfet m'a répondu 4 e lettre.

Le commissaire de police a écrit à son

ministre . 5 e lettre.

Le ministre de la police vous a écrit le

18 mai 6 e lettre.

Il vous a demandé une réponse que

vous lui avez faite 7 e lettre.

Vous lui avez promis des détails, ce

sera la 8 e lettre.

Pour avoir ces détails vous demanderez des renseignements au trésorier de

Lorient 9 e lettre.

Il vous répondra 10 e lettre.

Vous m'écrivez , et c'est la lettre du 3 * %

à laquelle je réponds 11 e lettre.

Vous m' engagez à écrire de mon côté

à Lorient pour le môme objet 12 e lettre.

Si je le fais 13 e lettre.

— iki —

On me répondra 14 e lettre.

Vous me demandez de vous transmettre les renseignements que j'aurai reçus. . . 15 e lettre.

Vous aurez la politesse de m'aceuser réception 16 e lettre.

La présente qui peut bien compter. . . 17 e lettre.

Et tout cela fait, l'affaire ne sera pas encore commencée.

Et si nous ajoutons toutes les lettres et toutes les écritures déjà faites à Lorient à celles auxquelles on peut et on doit nécessairement être conduit, nous aurons des cartons, et pourquoi ? pour un trésor ; le mot en vaudrait la peine, mais le trésor n'est que de cent pistoles (mille francs).

Convenez, mon cher collègue, que depuis qu'il y a des trésors trouvés et des colonels, il n'est pas arrivé qu'on ait fait autant de bruit et qu'on ait exécuté et préparé autant d'écritures pour un pareil objet de mille francs.

Quant à moi, je vous avoue que je n'ai pas la force d'y donner plus d'attention que je l'ai fait, et je vous demande en conséquence la permission de ne plus m'en occuper...

Mille amitiés . Decrès.

§ II. Actes de l'état civil en Angleterre.

Longtemps en Angleterre les actes de l'état civil et l'état civil lui-même sont restés dans l'état le plus déplorable : c'étaient les ministres anglicans des diverses paroisses qui étaient chargés d'en tenir les registres,

mais de cela seul résultaient des lacunes sans nombre : les ministres n'enregistraient que les enfants qui leur étaient apportés pour le baptême, que les mariages qui étaient faits devant eux, que les décès des personnes que l'on présentait à l'église : tous les dissidents en étaient en quelque sorte exclus : beaucoup même d'anglicans pauvres, afin d'éviter les droits que l'usage avait atlacHés à chaque déclaration de naissance ou de décès, s'abstenaient de la faire.

Ces inexactitudes entraînaient les plus graves inconvénients : d'un côté le parlement, l'administration, le public , se trouvaient dans l'impossibilité de connaître le mouvement de la population , et les compagnies d'assurances sur la vie étaient obligées, pour se former, de recourir à des tables de mortalité dressées dans d'autres pays ; de l'autre , lorsque des particuliers avaient à fournir la preuve d une naissance, d'un mariage, d'un décès, ou qu'ils avaient intérêt à établir leur identité, leur situation, et leur parenté, ils étaient exposés à des embarras, à des difficultés, et toujours à de très-grands frais.

A diverses reprises, notamment en 1812, on avait cherché à apporter quelques améliorations à cet état de choses, mais sans grand succès; enfin, en 1836, lord John Russel, ministre de l'intérieur, présenta à la Chambre des communes, au nom du cabinet, un plan complet par lequel il proposait d'entrer dans un système nouveau, celui d'un enregistrement purement civil et placé tout à fait en dehors des fonctions ecclésiastiques.

D'après ce projet, qui fut adopté par le parlement, le soin des actes de l'état civil est confié à un fonctionnaire supérieur, qui porte le titre d'enregistreur général (gênerai registrar). Ce fonctionnaire est nommé par la reine, et son traitement, qui ne doit pas dépasser vingtcinq mille francs, est, ainsi que celui des employés de ses bureaux, filé par le conseil de la trésorerie. Il correspond avec des enregistreurs de comtés (s>uper-intendant registrars), et ces derniers, avec des enregistreurs nommés dans chaque paroisse par les administrateurs des pauvres : les fonctions des enregistreurs de paroisses sont de tenir un registre exact des actes de l'état civil, et d'en rendre compte ensuite aux fonctionnaires de comtés , lesquels les transmettent au bureau central de Londres. Les enregistreurs de paroisse peuvent être choisis parmi les secrétaires de vestries et autres employés de la paroisse, et leurs émoluments sont supportés par les taxes paroissiales ; leur choix doit être soumis à l'enregistreur général, qui conserve le droit de les révoquer.

Mis ainsi à même de suivre tout le mouvement de la population en Angleterre, le registrar gênerai doit présenter chaque année au parlement un état complet des naissances, des mariages et des décès.

Afin d'assurer dans les paroisses la régularité des déclarations, toute omission ou retard à ce sujet, de la part des personnes qui en sont naturellement chargées, est puni par une amende plus ou moins forte que prononce le juge de la paix.

§ III. Conseil d'État de France.

Notre conseil d'État n existe pas dans l'organisation administrative anglaise : les affaires dont il s'occupe ne s'y rencontrent pas, ou font partie d'autres attributions : au reste , pour te mieux faire comprendre ce qui précède, en te donnant lieu de l'envisager sous un point de vue nouveau, il sera peut-être bonde t' exposer avec quelque détail les fonctions du conseil d'État de France, et de te dire à quelles personnes ou conseils les mêmes fonctions, en Angleterre, se trouvent dévolues.

Pour cela, je passerai successivement en revue les divers comités du conseil d'État, qui sont, comme tule sais sans doute, ceux de législation, de l'intérieur, de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, des finances, de la guerre et de la marine, et enfin, du contentieux.

1° Le comité de législation, chargé à la fois des affaires concernant la justice , les cultes et les relations extérieures, a dans ses attributions toutes les questions de conflit entre les tribunaux ordinaires et administratifs, celles de prises maritimes, celles de naturalisations et de changements de nom; il examine les demandes en autorisation de poursuites contre les fonctionnaires publics et celles en autorisation de plaider faites par les communes; enfin, il connaît d une manière générale de toutes les affaires concernant les cultes : les appels comme d'abus, les vérifications des bulles du pape, les projets d'ordonnances

relatifs aux établissements religieux, aux fabriques, aux séminaires , aux chapitres , ainsi que les dons et legs qui leur sont faits.

En Angleterre, les affaires de contentieux administratif, très-peu nombreuses du reste par suite du défaut de centralisation, étant dévolues comme les autres aux juges de la paix, aux juges d'assises, et aux cours supérieures de justice, il n'y a point de conflits; les questions de prises maritimes se portent devant le conseil des lords de l'amirauté, celles de naturalisation et de changements de nom devant le lord chancelier; pour poursuivre en justice un fonctionnaire public, il n'est besoin d'aucune permission , et , sauf dans les affaires très-importantes des villes, pour lesquelles l'autorisation de la trésorerie est nécessaire, les communes ou paroisses, s'administrant elles-mêmes, sont libres de soutenir comme elles l'entendent leurs droits litigieux.

Quant aux affaires concernant les cultes, il n'y a point de vérification à faire des bulles du pape, puisque l'autorité du pape n'est pas reconnue. Les ministres du culte anglican n'ont point de ce que nous appelons des séminaires : ils sont élevés et étudient dans les universités d'Oxford ou de Cambridge, soumises aux conditions de leur fondation, et dont les règles, comme celles de toutes les corporations en Angleterre, sont assujetties au contrôle de la cour du banc du roi.

Les affaires du clergé anglican , contentieuses ou non contentieuses, sont réglées exclusivement par les archevêques, les évêques, les diverses cours ecclésiasm. 10

tiques et la cour suprême des délégués ; et, pour les dissidents (dissenters), dont l'existence n'est pas reconnue par l'État, ce qui les concerne dépend, comme matière de haute police, du secrétaire d'état chargé de l'intérieur.

2° Le comité de l'intérieur examine les projets de loi d'intérêt local relatifs aux départements , aux arrondissements et aux communes, les questions qui concernent les bureaux et associations de bienfaisance, les hospices , les monts-de-piété , les institutions universitaires, la formation de sociétés savantes et d'utilité publique, ainsi que les autorisations qui sont nécessaires à ces divers établissements.

En Angleterre, les comtés et paroisses s'administrent eux-mêmes, et les bills privés qui les concernent sont portés directement devant le parlement. Les établissements d'éducation, la formation de sociétés de bienfaisance, celle de sociétés savantes et d'utilité publique, la fondation d'hospices, sont parfaitement libres et n'ont besoin d'aucune autorisation. En général, en Angleterre, on emploie peu le système prévçntif et d'autorisation, niais seulement le système répressif en cas d'abus ; la surveillance des établissements dont je viens de te parler est exercée, au nom du roi, tantôt par la cour du banc du roi, tantôt par le lord chancelier. Il n'y a point en Angleterre de monts-de-piété.

3° Le comité de l'agriculture, du commerce et des travaux publics s'occupe de ce qui concerne les ponts, les routes, les canaux^ les chemins de fer, ks rivières,

les mines et établissements métallurgiques , les marais, les digues et les tourbières, les élablissements insalubres, les sociétés anonymes, les caisses d'épargne, les foires et marchés.

En Angleterre , tous les objets dont je viens de te parler sont étrangers au gouvernement et livrés à Tindustrie privée ; dans les campagnes, les établissements insalubres ou dangereux sont soumis à l'appréciation des juges de la paix ; dans les villes, ou du moins dans la plupart d'entre elles, on a établi, pour décider de ces questions et autres analogues, un jury composé d'un certain nombre de citoyens, et qu'on appelle jury d'annoyance.

4° Le comité du contentieux connaît d'un très-grand nombre d'affaires diverses dont le caractère général est d'avoir pour objet des différends ou difficultés élevés entre l'administration et les particuliers, lorsqu'à ces différends ou difficultés se mêlent des questions d'utilité publique : l'utilité publique en effet, doit dominer à un certain point et d'une certaine manière la solution à rendre, laquelle, par conséquent, ne peut être abandonnée aux tribunaux ordinaires, assujettis à d'autres principes de jugement.

C'est dans cet esprit par exemple que le premier consul Bonaparte , en formant le conseil d Etat , avait attribué au contentieux de ce conseil un certain nombre des contrats passés pendant la durée des crises révolutionnaires et en vertu des lois de cette époque, et notamment ceux relatifs aux domaines nationaux; s'ils avaient été laissés aux tribunaux ordinaires, ceux-ci,

d'après leur manière de juger , y auraient trouvé la plupart du temps, comme il existait en effet, des causes de nullités, tandis qu'il importait à l'ordre général du pays et à la consolidation de la propriété que le plus grand nombre de ces contrats fût validé.

En Angleterre, il y a près de deux siècles qu'il n'est plus question de crises révolutionnaires, et, quant au contentieux administratif ordinaire, je viens de t'en parler à propos du comité de législation.

5° Le comité des finances s'occupe des règlements pour les droits d'octrois des villes ; ainsi que tu l'as vu, ces droits n'existent pas en Angleterre, si ce n'est d'une manière très-exceptionnelle et très-restreinte , dans quelques villes ayant des chartes anciennes de corporations ; dans ce cas, les administrations de ces villes les disposent comme il est établi dans leurs chartes, sauf, si les dispositions en étaient violées , le recours des personnes lésées devant la cour du banc du roi.

6° Le comité de la guerre et de la marine a surtout pour fonction la liquidation des pensions pour les militaires et les marins.

Et au surplus, les autres comités du conseil d'État ont également à liquider les pensions des fonctionnaires et employés des départements ministériels auxquels ils correspondent.

En Angleterre , l'organisation de la solde des militaires et des marins ne laisse rien à faire à cet égard ; et les pensions ne sont accordées qu'à titre de récompenses spéciales et personnelles : alors, le conseil des

ministres en décide sur la proposition du commandant en chef de l'armée ou du conseil de l'amirauté.

Le conseil des ministres décide également des pensions à accorder aux grands juges et autres principaux officiers des cours de justice ; celles des ministres du culte sont fixées par la commission des délégués , et les dépenses du reste en sont prises sur les revenus des biens du clergé; enfin, les pensions des fonctionnaires et employés civils en général, sont réglées par le conseil de la trésorerie.

Il est à remarquer que parmi les affaires du ressort des divers comités, les unes sont réglées par eux définitivement, les autres sont simplement préparées par eux et rapportées ensuite au grand conseil formé de la réunion de tous les comités, pour y être discutées et jugées : les affaires ainsi soumises au grand conseil sont telles ou par leur nature ou parleur importance, ou bien encore parce que le comité qui en est chargé ou le ministre au département duquel elles appartiennent le juge convenable.