DEUXIÈME LETTRE

SOMMATEw.—I. Dans les pays où la forme de Gouvernement est fédérative comme la Puissance du Canada, la Constitution a trois interprêtes, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, Application pratique de cette doctrine à l'interprétation juridique de la Conetitution Canadienne—Il. Elle a dans les jurieconsultes un quatrième interprète. Motifs q'ii ont engagé l’auteur de ces Lettres à entreprendre son travail—Ill. Utilité des décisions judicit aires sur les conflits constitutionnels dans l'interprétation de la Coustitution. Dissertation sur les pouvoirs respectifs du parlement fédéral et des législatures de faire des lois de licences d’auberge—IY. Texte du jugement rendu le 15 décembre 1883, par le Conseil Privé dans la cause de Hodge et la Reine—V. Conclusions de la présente dissertation et application de ce jugement.

Dans les pays gouvernés par un seul corps législatif, l'autorité de la loi est suprême, et personne ne peut en mettre la légitimité en question. Tel est le principe prévalant en Angleterre. Avant la Confédération, il était également en vigueur dans ses colonies de PAmérique du Nord, où les lois non désavouces des législatures commandaient une obéissance absolue aux populations et prescrivaient une exécution rigoureuse aux tribunaux. Dans les

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pays unitaires, les questions soulevées sur la validité, ou pour nous servir du terme consacré, sur la constitutionalité de la loi sont inconnues.

Il en est autrement dans les Etats confédérés, comme la Puissance du Canada où le pouvoir législatif est scindé en deux parts, dont l’une appartient au gouvernement central ou fédéral et l’autre aux gouvernements particuliers ou provinciaux. Il en est ainsi du pouvoir exécutif.

Par une conséquence nécessaire de cette division de pouvoirs l'acte de chaque législature et de chaque exécutif soulève une question sur la compétence du corps à le faire, et est susceptible de créer un conflit d'antorité entre le parlement et les législatures, le gouvernement central et le gouvernement local. Avant de recevoir la sanction définitive de la force publique et d’être mise en opération par les tribunaux, la compétence de la loi doit passer par trois épreuves, exigeant chacune l'interprétation de la constitution. La première se fait par le corps légis latif lui-même, appelé à juger de sa compétence, et devant lequel * tout projet de loi soulève implicitement la question préalable de jurisdiction. Lors de l'introduction du projet de loi, ce corps doit se demander si la constitution lui donne compétence sur la matière, et pour résoudre cette question il lui faut l’interpréter. Ce n’est que quand la réponse est favorable au projet de la loi, qu’il le débat. Pour juger de ses pouvoirs il faut donc qu’il se fasse l'interprète de la constitution. Il est le premier. (1)

Le second interprète de la constitution est le gouvernement exécutif, qui avant d'exécuter la loi doit être convaincu de sa valeur

constitutionnelle et interprêter la constitution en ce sens. Il est vrai que suivant la pratique du gouvernement responsable, les

ministres qui ont conseillé la sanction de la loi ne pourraient

(1) Le rôle d'interprête de la constitution ainsi attribué aux législatures, aux gouvernements exécutifs et aux tribunaux est emprunté au juge Story, on Constitution n. 273 et suiv.

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s'opposer à son exécution, et que la seconde question d’interprétation se trouve résolue par la première et se confond avec elle. Il n’en est cependant pas moins vrai que dans la théorie abstraite des pouvoirs, le corps législatif et le gouvrrnement exécutif sont distincts, forment deux branches séparées de la puissance publique, et que pour l’exécuter, le second doit être convaincu par l'interprétation de la constitution, de la compétence du premier à passer la loi.

Il peut d’ailleurs arriver que le mode adopté par l'exécutif pour mettre une loi en opération, ne soit pas garanti par la constitution. Préalablement à l'adoption du mode d'exécution d’une loi, de même qu’elle s’est présentée devant le corps législatif su, son pouvoir de la faire, la question de compétence de ce mode se présente de nouveau devant le conseil exécutif, et c’est encore ici par l'interprétation de la constitution qu’elle se résout.

La loi ainsi sanctionnée et exécutée n’a cependant pas encore reçu sa perfection définitive, et ne reste pas à l'abri de la contestation. Pour être mise en vigueur par les tribunaux, il faut qu’ils soient convaincus de sa constitutionalité, c'est-à-dire de la compétence du pouvoir législatif à la faire et de la compétence du mode employé par le pouvoir exécutif pour la mettre à exécution. Dans l’un des cas contraires ou dans les deux, les tribuaux ne doivent pas accueillir la loi ni la revêtir de la sanction judiciaire. ÆEt comme c’est sur l'interprétation de la constitution qu'ils doivent former leur décision, il s’en suit que le corps judiciaire est le troisième interprète de la constitution.

Comme on le voit la constitution a trois interprètes obligés publics et authentiques. Mais pour être tous trois revêtus du même caractère, ils ne sont pas investis de la même autorité, puisque le corps judiciaire juge en dernier ressort de la rectitude de l'interprétation des deux autres, et prononce définitivement sur la corstitutionalité de leurs actes. La nature du régime

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fédéral qui est un régime de contention et de conflits de pouvoir, d'empiétements possibles d’un corps législatif sur le domaine de l’autre, —conséquences de l'obscurité des constitutions de leurs difficultés d'interprétation et souvent de l'ambition et des passsions politiques—fait donc voir qu’il est nécessaire qu'il y ait un tribunal ou un arbitre souverain, investi de l'autorité de juger ces questions en dernier ressort, chargé de faire parler à la constitution son véritable langage et de l’interpréter d'autorité suprême et définitive. Or cet arbitre et juge en dernier ressort de la constitution, où le trouverons-nous, :‘ ce n’est dans le corps judiciaire ? Que ce pouvoir soit exercé par un tribunal revêtu d’une autorité spéciale pour juger les causes constitutionnelles, ou par les tribunaux ordinaires, le mode d'application importe peu au principe.

Dans quelques confédérations, comme la chose se pratiquait dans la Confédération des Etats d'Allemagne abolie en 1866, pour faire place à la Confédération de l’Allemague du Nord aujourd’hui en force, et dans la Confédération Helvétique où ils sont encore en usage, c’est à ces tribunaux spéciaux que se défèrent les conflits constitutionnels. Dans les Etats confédérés qui ne possèdent pas ces tribunaux, ou dans ceux où la loi est silencieuse sur ce point, c'est aux tribunaux de droit commun que cette attribution incombe, comme les autres attributions judiciaires.

Aux Etats-Unis d'Amérique, la Cour Suprême juge en dernier ressort les questions constitutionnelles mues d’abord devant les tribunaux inférieurs, fédéraux et d'Etats. Ces questions ne sont cependant pas l’objet principal de l'instance, en ce sens qu'il n’existe pas de recours principal pour faire déclarer inconstitutionnelle une loi du Congrès ou des Etats. Ce n’est en général qu’incidemment et dans le cours de l'instance, que la question se soulève sur l’objection de l’une ou de l’autre partie, à la constitu-

tionalité de la loi invoquée par la partie adverse, ou sur le con-

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ft d’une loi d’un des Etats, opposée à une loi du Congrès et vice versa. Il en est de même dans les provinces de la Confédération Canadienne, et dans celle de Québec en particulier.

A première vue on pourrait s'étonner du silence de la Constitution à ce sujet et il semble que les arteurs de ia Confédération auraient dû s'attendre à ces conflits entre les deux corps législatifs, et pourvoir à un mode spécial de les décider. Il n’y a cependant rien dans les résolutions de la Conférence de Québec, ni dans la constitution, qui dénote une semblable préoccupation. La seule disposition se rapportant aux tribunaux se trouve dans la clause 101 qui décrête, ‘“ que lorsque l’occasion le requerra, le parlement “ du Canada pourra adopter des mesures à l'effet de créer, main- ‘ tenir et organiser une cour générale d'appel pour le Canada et ‘“ établir des tribunaux additionnels pour la meilleure adminis- “ tration des lois du Canada,” et il est certain que cette clause n’a aucun rapport particulier au règlement des questions constitutionnelles.

En vertu de la première partie de cette clause, le parlement fédéral a pu établir la Cour Suprême et lui conférer une juridiction d'Appel, et en vertu de la seconde, la Cour d’Echiquier dont la juridiction s'applique à la perception du revenu de la Couronne, des péualités qui lui sont dues en vertu des lois du Canada, et à d’autres objets énumérés dans la loi de. création des deux tribunaux ; mais c’est là que se borne son autorité, qui ne s'étend pas au droit d’ériger un tribunal pour le jugement des conflits de pouvoir qui se décident, non par les lois du Canada, mais par la constitution même.

Il est vrai que les questions constitutionnelles peuvent être portées devant la Cour Suprême, mais c'est en vertu de ses attributions générales d’appel sur les causes qui sont de sa compétence, et non à titre privilégié. Si les causes dans lesquelles ces

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questions ont été soulevées sont du ressort de la Cour Suprême dans sa juridiction d'appel, c’est-à-dire, si dans la Province de Québec, la demande s'élève à deux mille piastres, si c'est une cause portée devant la Cour de l’Echiquier, si c'est un mandamus, un habeas corpus, ou s'il s'agit d’un règlement municipal, ce tribunal en connaîtra, mais dans les cas contraires, elles resteront dans le ressort attribué à la cause dont elles sont un incident, comme tout autre accessoire suit son principal.

La théorie légale sur laquelle repose la jurisdiction des tribunaux sur la constitutionalité des lois est la suivante: Toute loi inconstitutionnelle par défaut d'autorité dans le corps législatif qui l’a faite, est frappée de nuilité irritante, irréparable et absolue. C'est le néant: Pro mnihilo habetur. Il en est de même des actes inconstitutionnels du pouvoir exécutif, et chaque fois que le pouvoir judiciaire est appelé à connaître, de l’un ou des autres, il doit non pas les annuler, —on n'annule pas le néant, —muis les déclarer nuls et inexistants. La première condition d'un recours judiciaire est d’être fondé sur une loi en

vigueur.

En l’absence d’un tribunal spécial comme nous venons de le voir, ou d’une procédure organisée pour dénoncer ces nullités aux tribunaux ordinaires par demande principale, elles sont invoquées pendant l’instance par la partie adverse de celle qui fonde sa prétention sur la loi ou l’acte nuls. Si une action ou poursuite devant un tribunal civil ou mixte, est fondée sur cette loi ou sur cet acte affecté d'inconstitutionalité, la défense, en dénonçant cette inconstitutionalité et en prétendant que le litige doit être jugé sans égard à cette loi ou à cet acte privés de l’existence légale, obtient congé de la demande, ou de la poursuite, sans même être tenue de prendre de conclusions à cet effet. Si c'est la défense qui les invoque, la demande a le même droit

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que la défense, et ainsi de suite dans tous les étages de la cause. Tous les juges, quelque soit leur compétence civile, criminelle ou mixte, ou leur rang dans la hiérarchie judiciaire, depuis le commissaire des petites cours et le juge de paix jusqu'au juge de la Cour du Banc de la Reine, ont un pouvoir égal de repousser une loi ou un acte exécutif inconstitutionnels et de n’y avoir aucun égard dans leur jugement. Si la cause principale dans laquelle l'incident est soulevé est appelable ou sujette à un recours au tribunal supérieur par certiorari, l'incident le sera aussi, mais ce ne sera pas par la propre vertu et à raison de la question constitutionnelle, mais par la vertu du principa qu’il le sera. Si le principal n'est ni appelable, ni évocable, le jugement sur l'incident sera définitif comme sur le }rincipal. Pas n’est besoin d'ajouter que la solution de la question constitutionnelle n'offre d'intérêt qu’en tant qu’elle forme un élément du procès, et que ce n’est que dans ce cas que la solennité du jugement est

importante.

D'un autre côté, le défaut d'appel d’un tribunal à l'autre n’est pas irréparable puisque, en définitive toute cause coloniale ressort au Conseil Privé, en vertu de la prérogative du souverain d'attirer à lui tout jugement rendu dans l'étendue de son empire, quelque soit le ressort du tiibünal qui l'a rendu. C’est ainsi que malgré que nul appel statutaire ne soit permis au Conseil Privé contre les jugements de la Cour Suprême, ils y sont fréquemment reçus, surtout dans les causes constitutionnelles, et ce qui a lieu pour la Cour Suprême peut arriver pour les tribunaux provinciaux jugeant en dernier ressort. C’est peutêtre même pour éviter le soupçon de chercher à diminuer la prérogative royale, que les auteurs de la Confédération n’ont pas

érigé de tribunal constitutionnel.

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LA CONSTITUTION A DANS LES JURISCONSULTES UN QUATRIÈME INTERPRÊTE. MOTIFS QUI ONT ENGAGÉ L'AUTEUR DE CES LETTRES A ENTREPRENDRE SUN TRAVAIL,

Nous avons vu que la constitution a trois interprètes obligés, officiels et authentiques, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Elle en a un quatrième, le jurisconsulte.

Sous le régime fédératif, qui est un gouvernement limité et où les pouvoirs sont définis, pour paralyser l’absolutisme du pouvoir législatif, empêcher le gouvernement central et les gouvernements locaux d’empiéter les uns sur les autres, et trancher les conflits d'autorité soulevés entre eux, le pouvoir judiciaire exerce une surveillance nécessaire sur les législatures et sur les gouvernements. D’un autre côté, quoique le pouvoir législatif ou le pouvoir exécutif doivent céder au pouvoir judiciaire et que la loi déclarée inconstitutionnelle reste sans vigueur, le jugement qui la déclarée telle n’en crée pas moins un conflit entre deux grands corps de l'Etat. (Ces conflits trop nombreux, sont de nature à. créer un antagonisme fâcheux entre les pouvoirs, à alarmer l’opinjon publique et à mettre en suspicion la rectitude des jugements. De trop fréquentes décisions en faveur du même corps législatif, gouvernement central ou provincial, peuvent faire planer des soupcons sur la partialité des tribunaux en faveur du corps trop souvent victorieux dans la lutte judiciaire.

D'un autre côté, de trop fréquents accords peuvent faire soupconner la connivence, et accuser le pouvoir judiciaire de complaisance pour les corps législatifs ou les gouvernements, le gouvernement fédéral surtout, à cause du patronage dont il dispose

A un troisième point de vue le pouvoir judiciaire ne doit pas

Lettre.] Constitution Fédérale. 71

devenir absolu, car dans toutes les branches de l’ordre social l’absolutisme et le despotisme se touchent.

Pour toutes ces raisons, une surveillance raisonable de la législation, et la discussion des jugements des tribunaux sont nécessaires pour donner à la société des garanties de la bonne administration de la justice, et la rassurer contre les abus de pouvoir. Cette surveillance et cette discussion constituent un recours en permanence, interjeté des tribunaux autorisés par la constitution à un tribunal qui ne l’est pas dans les termes de la loi, mais qui l'est dans son esprit, le tribunal de l'opinion publique. Le grief relevé sur cet appel est la violation de la constitution par l’un ou plusieurs des trois pouvoirs, quelquefois par les trois à la fois, et les avocats sur ce recours sont les jurisconsultes que nous avons appelés les quatrièmes interprètes de la constitution. Ces interprètes privés, non revêtus de la puissance juridique mais qui exercent dans le monde de la légalité, une puissance morale égale, quelque fois supérieure à celle des interprètes publics, dont l'interprétation désintéressée et nourrie par l'étude porte avec elle la garantie de sou impartialité et de sa fidélité, qui ne sont pas des législateurs mais qui sont les conseillers des législateurs, qui ne sont pas des juges mais des témoins appelés pour ou contre les juges, sont, à certains points de vue, les véritables gardiens de la constitution.

Que serait la science du droit et l'autorité morale des jugements qui s’inspirent de ses enseignements, sans les livres des jurisconsultes ? Les textes législatifs de Rome étaient inconnus, les sénatus-consultes, les plébiscistes et les édits des préteurs éta’ent perdus ou condamnés à l'oubli, quand Justinien en coordonnant les écrits des grands interprètes du droit et les réponses des prudents, en a fait le corps du droit civil.

Napoléon voulut v: ‘nement défendre les commentaires sur son . Code, pour éviter disait-il, l’obscurcissement des textes par des

Ï | dl | | |} | |

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chicanes d'avocats. Si cependant ce Code est resté le plus beau monument de la légalité moderne, s’il a été conservé par plusieurs nations de l’Europe, après leur délivrance de la force armée qui le leur avait imposé, en un mot s’il est resté le prototype des codifications européennes et américaines, n'est-ce pas en grande mesure, à ses commentateurs qu’il est redevable de sa gloire ?

Nous-mêmes pouvons-nous nier les services rendus à la pratique des tribunaux et à la jurisprudence par nos arrêtistes et par les rares jurisconsultes qui ont écrit sur notre droit, quelque modestes et quelque fragmentaires que soient leurs ouvrages ? L'interprétation par voie de doctrine est à l'interprétation par voie d'autorité, ce que la théorie d’une science est à la pratique de l’art, elle la guide, éclaire, et la perfectionne. Disons pour fermer cette parenthèse, que les jurisconsulées sont dans le monde légal ce que, suivant l’expression anglaise, les journalistes sont dans le monde politique, le quatrième état, the fourth state.

Les jurisconsultes n’ont pas dans les temps modernes l'autorité dont ils jouissaient dans les siècles reculés de Rome où ils formaient une caste privilégiée et étaient investis de la puissance politique, ni celle que sous le nom de prudents ils possédaient dans la Rome Impériale, où ils étaient à la fois rhéteurs, philosophes et conseillers du prince. Il fût même un temps où sous

certaines circonstances, leurs réponses avaient force de loi.*

C’est un de ceux-là qui disait : “ C’est à bon droit qu’on nous “dit revêtus d’un sacerdoce, nous révérons la justice, nous “répandons la notion du. juste et de l’injuste, distinguant “ l’équitable de l’inique, séparant le licite de l’illicite.” Cujus

* Il est vraisemblable que les réponses des jurisconsultes ont eu l'autorité de loi sous Valentinien IIT, en ce qu’il contirma les écrits de Gaius, d'Ulpien, de Paul de Papinien et des autres ; et qu’il défendit aux juges de s’écarter dans les questions de droit, du sentiment de ces jurisconsultes. Pour obvier à l'inconvénient que la diversité des sentiments sur une ruême question pourrait causer, il ordonna qu'en ce cas les juges seraient tenus de déférer au plus grand nombre, et qu’en nombre égal le sentiment du Papinien prévaudrait. Le Unica Cod. Theod. de Respons Prudent. Ferrière, Histoire du Droit Romain, p. 196.

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merito quis nos sacerdotes appellet ;'justitiam namque colimus, et boni et œqui notitiam profitemur, æqum ab iniquo separantes ; licitum ab illicito discernentes.

Les jurisconsultes modernes ne prétendent pas à cette excellence, mais ils n’abdiquent pas le droit non plus qu’ils ne reculent devant le devoir—droit et devoir consacrés par dix siècles de nobles traditions et de dévouement à la cause lég..le—d'offrir (l le secours de leurs études et le tribut de leurs veilles à l’interprétation des lois, chaque fois que le bien public les réclame d'eux. Or, s'est-il jamais offert aux jurisconsultes canadiens une occasion à la fois plus favorable et plus urgente, de prouver leur zèle pour le sacerdoce dont parle le jurisconsulte romain et leur dévoue-

ment aux intérêts du pays, en prêtant le secours de leur plume à la solution des difficultés d'interprétation qu’une constitution fondée sur des principes nouveaux et destinée à créer une révolution dans le droit public de l'Amérique Britannique du Nord, a déjà fait naître dans les corps législatifs et dans les tribunaux ? Plus noble cause a-t-elle jamais sollicité plus noble ardeur !

Pour moi, à qui une retraite propice de la carrière judiciaire en laissait le loisir, et l'exercice de fonctions liées à la législation

de la province semblait en prescrire le devoir, j'ai accepté, ou plutôt je me suis imposé sans hésitation cette mission aussi ardue que je la tiens pour glorieuse! Je ne me cache pas les obstacles que j'aurai à vaincre dans l’accomplissement de cette tâche hérissée de difficultés, tâche que, mu par la seule ambition d'être utile, j'ai embrassée sans craint, et que j'espère

continuer sans faiblesse. Je sais que voguant sur une mer nou-

velle et parsemée d’écueils, il me sera difficile de ne pas errer, et À que parcourant une route encore inconnue, il me sera impos-

sible de ne pas perdre mon chemin, mais fort de la con-

autres et animé du seul désir de trouver la vérité, je réclamerai de tous la bienveillance qui est due à la bonne volonté ; à ceux qui

| science qu'en me trompant je n'aurai pas cherché à tromper les (l Î | À

74 Lettres sur l'interprétation de la [Deuxième

m’approuveront d’avoir entrepris ce travail, je demanderai leur indulgence pour des erreurs involontaires et à ceux qui m'en blâmeront, la justice que méritent les bonnes intentions !

UTILITÉ DES DÉCISIONS JUDICIAIRES SUR LES CONFLITS CONSTITU- TIONNELS DANS L’INTERPRÉTATION DE LA CONSTITUTION. DISSÉRTATION SUR LES POUVOIRS RESPECTIFS DU PARLEMENT FÉDÉRAL KT DES LÉGISLATURES DE FAIRE DES LOIS DE LICENSES D'AUBERGE.

Comme dans cette interprétation de la constitution qui devra se faire de la même manière que l'interprétation ordinaire de toute autre loi, par voie de doctrine et par la discussion des précédents, les conflits soulevés entre les corps législatifs eux-mêmes et entre les tribunaux et les corps législatifs doivent occuper une large place, et que pour leur donner de l'actualité, la solution des questions qu'ils soulèvent doit se faire autant que possible au fur et à mesure qu'ils se présenteront, et quand l'intérêt du sujet le demandera, une place doit leur être réservée dans ces Lettres, au risque d’en interrompre l’ordre didactique.

C’est ainsi que la discussion du conflit soulevé entre la loi des licences de la Province de Québec, et la loi portée sur le même sujet par le parlement fédéral, dernièrement saisi d’un projet d’abrogation de cette dernière loi, —dont j'ai affirmé l’inconstitutionnalité dans un autre ouvrage, —va primer dans la présente Lettre, la discussion de la question commencée dans la précédente, et c'est par l'application des règles qui y sont établies pour assigner au parlement fédéral et à la législature les attributs de leurs jurisdictions respectives, que devra se vider ce conflit,

La jurisdiction du parlement embrasse les matières d’un intérêt

Lettre.] Constitution Fédérale. 75

commun à toute la puissance et celles des législatures s'applique aux matières d’un intérêt particulier à chaque province.

Les pouvoirs des deux corps se divisent également en deux catégories : les pouvoirs spécialement ou exclusivement attribués à chacun d’eux par les articles 91 et 92, et les pouvoirs géné-

raux assignés au parlement par la disposition principale du premier de ces articles et aux’ provinces par le paragraphe 8 du dernier,

Il n’y a que quatre classes de sujets, sur lesquels le parlement et les provinces ont un pouvoir concurrent de législation sous certaines circontances : la taxation directe, l’agriculture, l’immigration et les travaux publics. Dans tous les autres cas, les pouvoirs sont exclusifs et se repoussent. Cette dernière inférence se tire du langage restrictif de l’article 91 qui dit “ l'autorité exclu- “ sive du parlement du Canada s'étend à toutes les matières tom- “ bant dans la catégorie de sujets ci-dessous énumérés,” et de la “forme également restrictive de l’article 92 qui porte:“ dans “ chaque province la législature pourra exclusivement faire des “lois relatives aux matières tombant dans les catégories de “ sujets ci-dessous énumérés.”

Le pouvoir d'accorder des licences d’auberge et d’en faire l’objet d’une loi ne peut appartenir à la fois au parlement et aux législatures, et celui des deux corps auquel il est assigné excluant l’autre, l’une ou l’autre des deux lois, celle de la puissance ou celle de la province de Québec est inconstitutionnelle et ultra vires.

L'article 92 ayant dit ‘* que la législature de chaque province “peut exclusivement faire des lois relatives aux licences de “ boutique, de cabarets, d’auberge, d’encanteurs et autres licences,” n'est-il pas évident que ce pouvoir prouvé par le texte même, appartient aux provinces seules, et à l'exclusion du parlement ?