DES CONFLITS

Il, peut sembler extraordinaire que je parle (le l’autorité administrative dans un écrit qui a pour objet la justice civile. Mais par suite d'empiètemens successifs, tant de questions, dont la connaissance devrait naturellement être attribuée aux tribunaux ordinaires, sont aujourd’hui jugées par l’administration qu’il en résulte, pour un grand nombre de matières civiles , une véritable juridiction exceptionnelle. Cette juridiction , exercée en première instance par les préfets , les conseils de préfecture et les ministres , et en appel par le Conseil-d’Etat, rappelle, sous quelques rapports, la juridiction des cours d 'équité en Angleterre ; sa jurisprudence est rarement fondée sur la loi écrite , mais presque toujours sur l’autorité des précédens , et plus encore sur l'intérêt du pouvoir ; les juges prononcent à huis-clos , et sont amovibles.

Avant la révolution, le contentieux de l’administration se confondait avec les matières civiles ; néanmoins, un grand nombre d’affaires étaient renvoyées devant des tribunaux exceptionnels , tels que les élections, les cours des monnaies, les maî-

INTRODUCTION. kxxiij triscs des eaux et forêts , les cours des aides , etc. Au surplus , tous ces corps étaient de vrais tribunaux , devant lesquels on plaidait publiquement , et qui offraient toutes les garanties de la justice commune.

Les parlemens , qui étaient des corps politiques auxquels appartenait presque toute la police de l’Etat , connaissaient aussi de beaucoup de causes que nous rangeons aujourd’hui dans le contentieux administratif. Ces cours , envahissantes de leur nature , inquiétaient^ souvent le pouvoir exécutif ; aussi le conseil évoquait-il fréquemment les causes portées devant la juridiction ordinaire. De là résultait que le gouvernement se plaignait sans cesse des empiètemens des parlemens , et que les parlemens réclamaient continuellement contre les évocations du conseil. Les uns et les autres étaient également fondés.

Au moment de la révolution , tous les anciens tribunaux périrent simultanément ; ceux qui les remplacèrent furent d’abord investis non - seulement des affaires ordinaires , mais encore de celles dont la connaissance appartenait aux cours d’exception. On craignit bientôt tde retrouver en eux les parlemens ; et l’assemblée constituante s’empressa d’opposer des dignes puissantes à l’agrandissement de leur pouvoir. La loi du 24 août 1790, après avoir établi la nouvelle organisation judiciaire , ajouta : « les fonctions judiciaires sont dis- « tinctes et demeureront toujours séparées des

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« fonctions administratives; les juges ne pourront, - à peine de forfaiture, troubler de quelque ma- » nière que ce soit les opérations des corps admi- « nistratifs, ni citer devant eux les administrateurs « pour raison de leurs fonctions (titre a, art. i3). » Bientôt on étendit imprudemment la compétence de l’administration ; la peur que l’on avait eue du despotisme des tribunaux fit donner à la tyrannie du pouvoir exécutif une arme d’autant plus redoutable , que nulle autorité supérieure ne pouvait en arrêter l’action.

L’autorité administrative , déjà saisie par la loi de beaucoup de matières importantes, se montra promptement plus envahissante que la magistrature ne l’avait jamais été. Elle prononça sur une foule de matières civiles , sous prétexte de leur liaison avec les intérêts administratifs ; et l’on pense bien que le pouvoir exécutif seconda constamment ces empiètemens. Le gouvernement consulaire et le gouvernement impérial posèrent en principe que la juridiction contentieuse comprend tout ce qui fait légalement obstacle à l’administration , lorsqu’en marchant elle froisse sur sa route les intérêts particuliers ; ce dogme fut adopté par le gouvernement royal. Dès lors on attribua successivement à l’administration la connaissance des contestations sur les contributions directes , sur les chemins vicinaux , sur les marchés de fournitures passés avec le gouvernement , sur la restitution des biens d’émigrés , sur les indemnités , sur les ea-

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naux , sur les élections , etc. , etc. Les préfets reçurent la mission d’élever les conflits d' attribution, ou,- en d’autres termes, de revendiquer pour l’administration la connaissance des litiges incompétemment portés devant les tribunaux, et le Conseild’Etat fut chargé de prononcer sur la validité de ces conflits. Ainsi, chose monstrueuse, le même corps qui jugeait en dernier ressort les contestations administratives , put décider préalablement que l’administration était bien fondée dans sa revendication.

Jusqu’à une époque très-rapprochée, les préfets abusèrent du droit de conflit ; le cours de la justice fut violemment interrompu ; des arrêtspassés en force de chose jugée, des arrêts de la cour de cassation, furent attaqués et renversés ; les justiciables furent enlevés à leurs juges naturels : des réclamations se firent entendre de toutes parts , et les doléances du peuple retentirent à la tribune législative.

Lorsque les sceaux furent confiés à M. le président Portalis, un de ses premiers soins fut de travailler à réparer les calamités signalées dans l'administration de la justice. Sans doute le travail le plus important aurait été de réviser cette masse de dispositions législatives si diverses , qui fixent en toutes sortes de matières la compétence de l’un et l'autre pouvoir : on aurait trouvé la source du mal dans ces habitudes et ces traditions bonapartistes dont notre administration est encore aujourd’hui trop empreinte , et dans la tendance perpétuelle des

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gouvernemens antérieurs à se rendre juges et parties dans leurs propres causes; on se serait empressé alors de préparer une loi qui eût rendu aux tribunaux ce qui doit naturellement leur appartenir, et qui eût fixé, entre les sentences judiciaires et les décisions administratives une distinction digne d’un gouvernement franchement constitutionnel. Peut-être le ministère pensa-t-il qu’un semblable ouvrage demandait plus de temps et de maturité; peut-être aussi crut-il plus convenable de ne pas faire un Code général de compétence. Quoi qu’il en soit , on voulut , par des mesures réglementaires , mettre un terme au fléau qui excitait tant de plaintes , [ou du moins rendre son retour plus difficile et moins fréquent.

A cet effet, M. le garde des sceaux nomma une commission de neuf membres, i° pour examiner suivant quelles règles et quelles formes le conflit pourrait être élevé ; 2° pour proposer et rédiger les réglemens qui paraîtraient nécessaires ou utiles pour concilier l’indépendance des tribunaux avec celle de l’administration. On distinguait dans cette commission M. le président Henrion de Pensey, M. le baron Cuvier, M. le président Lepoitevin, etc.; M. le vicomte de Cormenin fut nommé rapporteur.

Le rapport de M. de Cormenin est remarquable par le talent avec lequel il est rédigé, et la solidité avec laquelle les questions y sont discutées (i). La

(i) Voyei le Commentaire sur l'Ordonnance du i*' juin i8a8.

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plus importante de celles qui occupèrent la commission est celle qui avait pour objet de fixer l’autorité chargée de juger les conflits.

M. de Cormenin dit que le droit de régler 'es conflits appartient au Roi, parce que dans notre monarchie tonte justice émane de lui (i); parce que dès lors il agit comme juge aussi bien que comme •souverain. « Non, répond M. Lepoitevin ; sous une monarchie constitutionnelle, le pouvoir judiciaire ne peut , en aucun cas , être exercé par le Roi ; toute justice émane de lui , comme s’administrant en son nom par des juges qu’il nomme et institue j lesquels juges sont inamovibles. » De là , M. Lepoitevin conclut qu’il faut faire une loi qui attribue définitivement à la cour de cassation la connaissance des conflits. M. Cuvier ne partage point cette opinion ; il voit dans le conflit une arme donnée au pouvoir amovible et responsable contre les invasions du pouvoir inamovible et irresponsable ; il craint les empiètemens des corps judiciaires, et il trouve dans la responsabilité ministérielle une garantie suffisante contre les abus de l'administration.

La commission n’avait à rédiger qu’un réglement,

par A. H. Taillandier, avocat aux Conseils du Koi et à la courdc cassation , page 7.

M. Taillandier Était secrétaire de la Commission. C’est dans son ouvrage que j’ai puisé les principaux documens sur les Ira- • vaux de la Commission.

(1) Voyez la Charte constitutionnelle , art. 5y.

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et non un projet de loi; elle ne fut donc dans le cas de se prononcer ni pour l’avis de M. Uepoitevin ni pour celui de M. Cuvier. Je me permettrai quelques mots sur cette importante question.

Chez nous , le Roi n’est jamais juge ; aujourd'hui meme aucun de ses ministres n’exerce plus de fonctions judiciaires : c'est lui qui nomme les juges, mais ce n’est pas autrement que toute justice émane de lui ; et il est malheureux qu’une règle pouvant prêter à l'équivoque se soit glissée dans la Charte ; on aurait dû lui en fermer l’entrée, comme on aurait dû écarter de la salle d’audience de la cour de cassation le trône que le gouvernement impérial y a mal à propos fait placer. Quant à l’opinion de M. Cuvier, elle n’est que spécieuse. Un pouvoir inamovible est toujours plus indépendant qu’un pouvoir amovible, et dès lors il offre plus de garanties. Quant à la responsabilité, les forfaitures des juges en sont encore moins à l’abri que ne le seraient celles des ministres, s’ils pouvaient s’en permettre.

Sans doute il faut prévenir les envahissemens de Ja magistrature : mais il faut aussi redouter ceux d’une autorité qui presque toujours se juge elle-même, et qui exécute ses décisions sans aucun recours. Peut-être ce qu’il y aurait de mieux serait-il de faire régler les conflits par un corps spécial et inamovible , composé de magistrats et d’administrateurs ; mais il faudrait, avant tout , travailler à rendre très-rare l'occasion des conflits, en rédui-

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saut l'administration à de simples décisions administratives, et en renvoyant devant les tribunaux toutes les questions susceptibles d'être jugées par arrêts. On verrait que le gouvernement ne serait pas plus entravé par cette mesure qu’il ne l'a été par l’attribution aux juges ordinaires d’une foule de questions portées autrefois devant la cour des aides, les amirautés, les tables de marbre, etc. Sous ce rapport , on ne saurait trop louer l’ordonnance rendue le ao juillet 1818 , par le conseil des ministres du roi de Prusse, pour les provinces rhénanes, dans lesquelles le droit français est encore en vigueur (i). C’est là qu’on trouve une saine application de principes dans la distinction des pouvoirs et des attributions. La procédure des conflits n’y est pas suffisamment réglée; mais ils doivent être bien rares dans un pays dont le gouvernement , tout absolu qu'il est, remet aux tribunaux la décision de la plupart de ses intérêts avec une générosité digne d’être imitée par un gouvernement constitutionnel.

La commission , par une délibération spéciale , exprima le vœu de voir rédiger, sur la matière des conflits, une loi fixe et invariable; elle demanda aussi instamment qu’on rétablit dans nos écoles Une chaire de droit administratif , pour répandre en France cette science aujourd’hui complètement inconnue.

(i) Voyei celte ordonnance dan* le C onnmntnirc de M. Taillandier, page a fa.

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Cette demande de la commission donne lieu à une triste réflexion. Comment se fait-il que, dans cette France autrefois si remplie d'administrateurs et de magistrats éclairés , un préfet instruit de ses devoirs et de ses fonctions soit aussi rare qu’un savant magistrat ?

Depuis que la vieille société a été dissoute sans qu'une société nouvelle lui ait succédé ; depuis que la nation ne présente plus qu’un groupe d'individus isolés devant le pouvoir, l'égoïsme a pris la place du bien public , et l’on n’a plus pensé qu’à attirer ou à récompenser les hommes , au beu de s’occuper de faire des choix utiles au pays , et de préparer, par des institutions salutaires, une administration et une magistrature capables de remplir dignement l’attente du peuple. Quand on aura guéri cette plaie cruelle et profonde , on sera bien près d’avoir remédié à nos maux les plus sensibles.

L’ordonnance rendue le Ier juin 1828, sur la proposition de la commission, restreint le droit d’élever les conflits , en prévient l’abus , introduit dans cette revendication une procédure plus équitable , consacre le respect dû à la chose jugée ; mais cette ordonnance n’est qu’un palliatif, et le mal subsiste. D’ailleurs , quelle garantie de stabilité présente une ordonnance ? Et pouvons-nous espérer de long-temps la loi qui serait si nécessaire P

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CAPITRE VIII.

DES APPELS COMME d’aBUS.

Les appels comme d’abus sont les recours à l’autorité séculière contre les entreprises du pouvoir ecclésiastique. Ces appels étaient indispensables ’ dans un temps où le clergé était le premier corps constitué de l’Etat, et où les ministres de l’Église établie étaient des magistrats et des officiers civils. Les invasions perpétuelles du spirituel sur le temporel avaient amené la nécessité d’élever de fortes barrières ; les parlemens s’étaient chargés d’empècber et de réprimer les abus du clergé , et la législation leur en avait confirmé le droit. Néanmoins , il faut le «lire, le contrôle exercé par les cours judiciaires sur les actes du corps ecclésiastique amenait souvent de vrais scandales, et ne pouvait manquer d’atténuer le respect dù au sacerdoce.

La révolution vint , qui détruisit et les parlemens et le clergé. Après quelques années d’oppression , l'Eglise fut tolérée ; la constitution de l'an 111 , sans reconnaître ni salarier aucun culte, permit à chacun de suivre celui qu’il aurait choisi. Les ministres purent jouir alors de toute 1 indépendance que leur assurait le défaut de protection de la part du Gouvernement.

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Sous le consulat, une alliance nouvelle fut contractée entre le pouvoir ecclésiastique et le pouvoir civil. Le clergé se soumit au patronage du pouvoir temporel, et par conséquent reconnut, en beaucoup de points, sa suprématie. La loi du 18 germinal an N, sur le régime de l’Eglise catholique , porte les dispositions suivantes : « Art. 6. Il y aura recours « au Conseil-d'Etat dans tous les cas d’abus de la « part des supérieurs et autres personnes ecclésias- ■* tiques. Les cas d’abus sont : l’usurpation ou « 1 excès de pouvoir, la contravention aux lois et * « réglemens de l'Etat , l infraction des règles con- « sacrées par les canons reçus en France , l’attentat • aux libertés , franchises et coutumes de 1 Église « gallicane, et toute entreprise ou tout procédé « qui , dans l’exercice du culte , peut compromettre « l’honneur des citoyens , troubler arbitrairement « leur conscience , dégénérer contre eux en op- « pression, ou en injure, ou en scandale public.

« — Art. y. Il y aura pareillement recours au Con- « seil-d’État , s’il est porté atteinte à l’exercice pu- « blic du culte, et à la liberté que les lois et ré- « glemens garantissent à ses ministres. » La loi du même jour, sur les cultes protestans , porte, art. 6 :

« Le Conseil - d’Etat connaîtra de toutes les entre- « prises des ministres du culte , et de toutes dis- « sensions qui pourront s’élever entre ces mi- « nistres. »

Telle est la législation que l’empire nous a transmise.

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On a souvent recherché s’il ne serait pas à propos d’attribuer la connaissance des appels comme d’ahus aux cours royales ; plusieurs fois même on a soutenu que certains actes législatifs, postérieurs à ceux que je viens de citer, avaient enlevé cette juridiction au Conseil-d’Etat ; mais il me semble que la question doit être prise de plus haut , et qu’il faudrait, avant tout, examiner si la conservation des appels comme d’abus est convenable et conforme à notre système général de législation.

Aujourd’hui l’Eglise n’est plus dans l’État comme autrefois : le Gouvernement protège la religion et ses ministres , et cette protection est indispensable. Dès lors, le clergé a dù se mettre en harmonie avec l’organisation sociale, recevoir des limites territoriales , soumettre le choix de ses chefs à l’autorité séculière ; en un mot , acheter l'appui dont il avait besoin par les sacrifices que la conscience n’interdisait pas. A part cela , les prêtres sont des citoyens comme les autres ; ils ne doivent être ni plus gênés ni plus libres. Le pouvoir spirituel et le pouvoir temporel doivent être entièrement séparés et indépendans.

Voyons maintenant quels sont les écarts que peuvent se permettre les ministres du culte.

Ils infligent , à raison de délits tout spirituels et de conscience , des peines toutes spirituelles et de conscience , telles que l’excommunication , l’interdit , les pénitences , les aumônes. Il est possible que, dans l’application de ces peines, ils violent

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les règles consacrées par les canons : cependant estil raisonnable que, dans ce cas, l'autorité civile se mêle de contrôler l'exercice du ministère apostolique? Les canons peuvent être les lois de l’Eglise; mais ce ne sont pas les lois de l’Etat; il n'appartient donc pas aux puissances de l’Etat d’en revendiquer l’observation.

Un homme et une femme se présentent à l’autel, et demandent le sacrement de mariage ; le prêtre refuse de l’administrer , arbitrairement , injustement , j’y consens : le pouvoir temporel pourra-t-il l’y contraindre ou le punir de son refus? Je comprends bien qu'il en fût ainsi dans le temps où les ministres du culte étaient officiers de l'état civil , et ne donnaient acte du mariage qu’en conférant le sacrement; mais aujourd'hui , de quel droit peuton forcer celui qui juge les consciences à conférer un sacrement qui ne peut être reçu qu’en état de grâce? Le gouvernement remplit ses devoirs envers les citoyens en assurant leur état civil ,1a liberté de leurs mariages, la légitimité de leurs enfatis , l'inviolabilité de leurs sépultures; il n’est garant ni des sacremens ni des prières de l’Eglise.

Quel sera donc la ressource de l’ecclésiastique ou du laïque injustement affligé par le pouvoir spirituel ? Si le trouble n’a rien de public , il se bornera à demander justice au supérieur ecclésiastique de celui dont il se plaint ; et si l'auteur de ses maux ne reconnaît pas de supérieur sur la terre, il s’humiliera , gémira , et offrira ses souffrances à

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la divinité, qui saura prononcer un jour entre l’oppresseur et la victime. Si les vexations ont été publiques , si l’inférieur a été injurié ou diffamé par son supérieur, s’il a éprouvé quelque préjudice dans sa personne ou dans sa fortune, les tribunaux n’auront aucun besoin duConseil-d’Etat pour faire faire la réparation.

L’ordre social est-il troublé par quelque entreprise d’un ministre du culte, un prêtre attaque-t-il l’autorité temporelle dans un discours ou dans un écrit , quelque atteinte est-elle portée au libre exercice d’un culte, nos Codes ont prescrit des peines; les tribunaux ordinaires les appliqueront. Mais aussi il faudra que les délits soient légalement constatés, et que le Conseil-d’Etat ne puisse pas llétrir comme abusif un acte que la loi n'aurait pas déclaré répréhensible.

Le royaume de Dieu n’est pas de ce monde : les serviteurs de Dieu, qui s’imposent librement le joug de sa loi ne doivent point murmurer contre ses ministres, tant que ceux-ci restent dans les bornes du pouvoir spirituel qui leur est confié. S’ils excèdent les limites de leurs fonctions sacrées, ils ne sont plus ministres , ils ne sont que citoyens, et leurs délits tombent dans le domaine de la loi civile. Rendez à César ce qui est à César , et à Dieu ce qui est à Dieu : la séparation franche des deux autorités ne peut que donner à l’une et à l’autre plus de pouvoir et d’indépendance.

La juridiction exceptionnelle du Conseil-d’Etat,

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comme jugeant les appels comme d’abus , me paraît donc devoir être purement et simplement supprimée. .

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