CHAPITRE III

La division du corps législatif au point de vue économique

De tous les temps, la division du corps législatif en deux assemblées a été un problème essentiellement politique. Cette division est considérée par certains auteurs comme un axiome du droit constitutionnel moderne (1). Réellement, ses avantages au point de vue politique sont indiscutables. Nous n'avons pas à nous préoccuper de ces questions. Pour notre étude, il est nécessaire de savoir par quels éléments de la Nation les deux Chambres ont été composées.

Dans certains pays, cette division s’est effectuée en vertu d’une tradition, il en était ainsi en Angleterre. L'aristocratie devait avoir une représentation à part. La distinction entre aristocrates et plébéiens à également servi de base dans d’autres pays pour l’établissement de deux Chambres représentatives. Montesquieu, dans l'Esprit des Lois, avait aussi admis cette division. Il s'était inspiré des principes anglais. La délibération séparée est nécessaire, d’après Montesquieu, pour assurer l’harmonie des différents intérêts de la Nation, parce que l'aristocratie el le peuple ont des intérêts séparés (2).

D'ores et déjà, nous pouvons affirmer que dans un pareil système l'intérêt général et l'intérêt person-

(4) ESMEIN, op. cit, p. 98.

(2) Voir Esprit des Lois, I, XI, chap. VI.

Re

nel sont en désaccord. La volonté de la Nation ne s'exprime pas par un vœu général, et les lois, élaborées par ces deux Chambres, représentatives de deux éléments différents, n’aboutiraient qu’en vertu d'une concession réciproque. Si toutefois une Chambre était plus puissante, l'équilibre est rompu (1). C'est presque par «la lutte des classes» que se traduit ce système. Nous recourrons en effet à la doctrine marxiste pour analyser ces faits. Ajoutons, que nous ne nous servirons de cette méthode que pour arriver à déterminer de quelle manière les intérêts des masses de la société seront sauvegardés par ses représentants. On aurait pu suivre une méthode analogue dans le chapitre précédent, on en a fait, par ailleurs, une application partielle. Mais, la distinction par classes sociales paraît beaucoup plus évidente lorsque le corps législatif est divisé en deux branches et composé par des éléments différents. La division en deux Chambres sur une base aristocratique doit léser forcément les intérêts économiques d’une partie de la Nation; d’auire part, les conditions de cens spécialement établies pour l'élection et l'éligibilité à la Chambre haute, ou le Sénat, (2) ont une tendance de réserver à l'aristocratie capitaliste tous les sièges de cette Assemblée.

On aurait faussé la vérité si on disait que les Constitutions révolutionnaires, qui n'ont pas adopté la Chambre unique, ont observé cette distinction par

(1) Nous savons déjà que les théoriciens pourraient nous objecter qu'en Angleterre le Roi exerçait aussi le pouvoir législatif et qu'il remédiait à cet état de choses. Mais pour le moment, nous faisons une hypothèse.

(2) La seconde Chambre est appelée quelquefois Conseil des Anciens, Sénat Conservateur, Chambre des Pairs, ete.

classes. Précisément, la crainte d'une pareille dislinction à provoqué l’ajournement du projet de deux Chambres jusqu’en 1795. Notre étude consistera à savoir comment le facteur économique est intervenu dans ces débats ; d’abord pour le maintien d'une hambre unique, ensuite dans la composition des deux Chambres à partir de l’an TI.

L'utilité des deux Chambres a été invoquée pour la première fois dans le rapport de Chapion de Cicé le 27 juillet 1789. Il faut assurer la maturité des délibérations, disait-il. On ne voit pas encore comment seraient composées ces deux Chambres. Quelques jours après (1) Thouret, dans son projet, se rallie par principe au système de l'unité de Chambre. Les inconvénients des deux Chambres apparaissent dans l'inertie de la machine législative et dans l’absence de la volonté unique. Mais Thouret entrevit un autre danger, c'était l'influence de la noblesse. Mounier, dans ses Considérations (2) sur les gouvernements se montra partisan des deux Chambres. Il fait un éloge de la Constitution anglaise et il s'attache au système en vigueur aux Etats-Unis, où la plupart des Etats avaient deux assemblées représentatives. Notons bien que, pour Mounier, la Chambre des lords n’est pas une classe distincte de citoyens; elle a lout simplement le devoir de conserver l'autorité de la Couronne. La conception du système anglais par

(4) Voir Séance du 4 août 1789, Archives Parlementaires, tome VIII, p. 325. |

(2) Voir Séance du 12 août 1789, Archives Parlementaires, tome VII, pp. 407 à 422.

Mounier était fausse. Mais il n’a pas longtemps insisté sur ce fait, puisqu'il a voulu introduire un système différent en France. Il se déclare adversaire d'un Sénat ou les Sénateurs seraient élus à vie ; il croit avec raison, qu'ils pourraient trop se préoccuper de leurs propres intérêts et de celui de leurs familles. Après le 4 août, les charges héréditaires seraient vues d’un mauvais œil ; Mounier s’en aperçoit et il adopte un autre procédé, il faut profiter de la distinction de fortune, disait-il. Pour cette distinction, il invoque les mêmes raisons dont on a usé quand on à voulu établir un cens élevé pour devenir électeur (1). Nous avons bien le droit de conclure que le projet Mounier aboutissait quand même à la création d’une nouvelle classe de privilégiés, qui pouvait, par son action dans la Chambre haute, entraver l'exécution des réformes exigées par les représentants de la majorité de la Nation. Le projet Sieyès (2) contient aussi quelques particularités originales en matière de division des Chambres. D'après ce projet, la première Chambre pouvait être composée de représentants de toutes les classes; mais la seconde ne devait renfermer que les laïques et ecclésiastiques; élus en qualité de propriétaires de fiefs, ayant dix mille livres de rente, au moins, en fonds de terre (3). La tendance évidente était de concilier les intérêts anciens avec les intérêts nouveaux; des concessions réciproques devaient être faites.

(1) Un riche propriétaire a plus d'intérêt au maintien de la tranquilité publique, ete. Voir infra, Chap. IT, Deuxième partie.

(2) Voir le projet Sieyès, Archives Parlementaires, tome VIII, p. 424.

(3) Cette Chambre devait s'appeler Chambre du Conseil.

Le petit nombre de projets réclamant les deux Chambres et la diversité dans les systèmes proposés, quant à la formation de la seconde Chambre, laissent supposer déjà, que le projet de division du Corps législatif était voué à un échec certain. Jusqu'à la fin du mois d'août 1789, aucun débat ne s'était engagé sur ce sujet. Le 31 de ce même mois Lally Tollendal, au nom du Comité de Constitution, présente un projet, d’après lequel les élections à la seconde Chambre se feraient soit par les provinces, soit par l’Assemblée Législative.

D'autre part, ce projet avait pour but de diviser le pouvoir Législatif entre une Chambre, un Sénat et le Roi, Par conséquent, c'était l’application des principes qui étaient en vigueur en Angleterre. L'utilité des deux Chambres a été présentée avec beaucoup de bon sens par Lally. Il est insuffisant d'envisager les bommes uniquement sous le rapport de leurs facultés et de leurs droits naturels, disait-il ; il faut tenir compte d’un facteur psychologique important qui agit sous forme de passions et d’affections humaines. Tally conclut que les hommes ont un penchant inné vers la domination ; en outre, tout pouvoir est voisin de l’abus du pouvoir ; il faut donc tous les limiter. Les inconvénients causés par le pouvoir exorbitant d’une seule Chambre sont écartés par une pareille division. Un équilibre parfait est établi entre toutes les branches du Pouvoir Législatif. En outre, le danger d'une Chambre haute composée uniquement par une classe sociale ayant des intérêts propres ; c’est-àdire des intérêts qui ne sont pas communs avec ceux de la majorité de la Nation, semblait être détourné.

Mounier, dans la même séance, insista sur le fait que tous les ordres soient confondus et qu’ils n'aient. plus, à l’avenr, d'intérêts divers à défendre.

Les jours suivants plusieurs amendements furent proposés au projet du Comité. Dupont de Nemours voulut que parmi les trois députés que le peuple devait élire on en désignât un qui rentrerait au Sénat. Malouet voulut que les deux Chambres soient électives. Thouret intervint aussi dans la discussion, il exposa les vues contenues dans son projet. Lanjuinais a donné des conclusions intéressantes. Il approuverait le système des deux Chambres, à condition qu'elles soient élues et composées sans distinction. « Mais, disait Lanjuinais, si on admettait une Chambre haute, le petit nombre commanderait au plus orand :; les intérêts particuliers seraient mis à la place des intérêts généraux. L'Assemblée Nationale sera paralysée et sur les ruines de cette noblesse qui maintenant n’est que ce qu'elle peut et ‘doit être, vous élèveriez le plus mostrueux monument d’aristocratie qui puisse exister, aristocratie aussi funeste au Roi qu'au peuple. »

L'influence de l'aristocratie est nettement formulée. La majorité de la Constituante s’est attachée à celte supposition. La question des Chambres n’aboutit à aucun résultat le 9 septembre. Le 10, après deux votes successifs de l’Assemblée, le système des deux Chambres est complètement repoussé, On n'en reparla plus jusqu'à la fin des travaux constitutionnels de la Constituante.

Nous verrons maintenant quels enseignements nous pouvons tirer des conclusions apportées par les

Constituants, relativement à la question des deux Chambres.

En examinant les projets admettant la division, nous voyons que la base politique est prédominante et unique. Nous ne trouvons pas stipulé dans un seul plan que les aristocrates auraient une place à part dans la vie politique. Personne ne voulait qu’une seconde Chambre fut composée par le seul élément de l’ancienne noblesse. Une pareille proposition eût été impolitique après les événements du mois de juin, quand on a supprimé entièrement le vote par ordres. Les députés qui voulaient que le Roi soit chargé de la nomination des membres de la seconde Chambre, ne croyaient pas non plus que le Roi choisirait ses membres uniquement parmi les nobles. Cependant, nous constatons que la raison qui fit échouer ce projet de deux Chambres à été surtout d'ordre social appuyé sur des considérations d'ordre économique.

Ce facteur économique que nous avons extrait se trouve précisément dans certaines: observations formulées contre l'influence de l’aristocratie sur la seconde Chambre. Il est de toute évidence qu’une Chambre composée par les nobles entraverait toutes les réformes économiques dans lesquelles on s'était engagé. Nous ne croyons pas qu’elle serait arrivée à abolir la réforme obtenue dans la nuit du 4 août, Mais, elle tâcherait d'adoucir et de tempérer ses effets, et au lieu d'une complète disparition de la féodalité, qui s'était produite en 1793, on aurait peut-être vu apparaître une mesure analogue à celle qui à été prise sous la Restauration : «le milliard des émigrés ». Il

est certainement hasardeux de faire des hypothèses aussi abstraites; il nous semble pourtant que ces hypothèses s'imposent, puisque l'aristocratie aurait pu s'assurer dans la seconde Chambre une majorité et le corollaire d’un pareil état de choses est nettement exposé dans le discours de Lanjuinais.

Il n’est pas douteux, que l'adoption et l'application immédiate des deux Chambres législatives auraient donné de bons résultats au point de vue politique, On observera particulièrement que certains plans — celui de Sieyès par exemple — prévoyaient la nécessité de laisser une petite part active aux aristocrates, non pas en vertu de leur titre nobiliaire, mais en tant que propriétaire de fiefs. À côté de la marche quelque peu rétrograde des nobles, on constate une avance en sens contraire d'une nouvelle classe : la bourgeoisie. Nous arrivons enfin à cette conclusion que le but en 1789 en adoptant une seule Chambre était de considérer toutes les classes sociales sur un même niveau et de ne pas admettre au sein du pouvoir législatif la lutte entre ces diverses classes.

La division en deux Chambres n’était même pas envisagée en 1793. Condorcet en parle un peu dans son discours du 15 février (1). Il déclare que les représentants du peuple se réuniront en une seule Assemblée. Les deux Chambres peuvent présenter aussi des inconvénients au point de vue politique, nous dit Concordet. D'autre part, il ne peut concevoir que certaines Constitutions soient fondées sur le préjugé que les hommes peuvent se réunir dans une même société pour y exercer des droits inégaux, et

(4) Discours précité.

que des classes particulières peuvent prétendre à conserver une volonté indépendante de la volonté générale. Concordet croit, avec raison, que celte distinction doit son origine à des peuples qui n'avaient pour lois que d'anciennes coutumes. Dans une Chambre haute, il ne voyait pas un pouvoir qui «put agir». mais un pouvoir qui «empêchait de changer ».

L'analyse de Concordet a été poussée un peu trop loin. Il a méconnu la véritable utilité des deux Chambres. Nous nous contenterons de retenir les observations de Concordet qu'on peut appliquer à notre assertion, ‘c’est que le système des deux Chambres apparaissait bien à cette époque comme un privilège accordé à une classe sociale.

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En l’an IT, un revirement s'était opéré dans les

esprits relativement à la formation du Corps Législatif. En nous référant au discours de Boissy d’Anglas du 6 Messidor, nous verrons que la Chambre unique pouvait présenter de graves inconvénients. La liberté peut être exposée à la perte, disait Boissy, dans le cas où quelques hommes ambitieux arriveraient à la .dominer. M. Aulard nous présente très bien ce revirement en disant que c'est surtout l'expérience française, l'exemple même de la Convention qui décida la majorité à renoncer au régime d'une Chambre unique (1).

, (4) Voir AULARD, op. cit, page 559.

Echasseriaux aîné, dans la séance du 29 Messidor avait ainsi exprimé sa méfiance envers une Chambre unique : « C'est dans l'expérience de nos fautes et de nos infortunes passées, dans nos rapports politiques avec les autres peuples, dans notre population, dans notre caractère national, dans la position que nous

Des considérations politiques ont guidé Boissy à en juger même d’après ses conclusions. Il voudrait que la seconde Chambre n'ait rien de semblable avec une Chambre des pairs héréditaires, qui est une production de l’orgueil féodal. Il devient intéressant de savoir maintenant si en dehors de foute influence aristocratique, des faveurs spéciales devaient être accordées à la bourgeoisie dans ce système. On a l'habitude d'appeler la période à partir de l’an IT, la République Bourgeoise. Est-ce que le système des deux Chambres y est pour quelque chose ? Nous le verrons dans la suite. Le chapitre précédent nous a déjà donné des preuves certaines que la bourgeoisie a trouvé un privilège assez important dans le suffrage censitaire.

Un cens plus élevé n’est pas demandé pour l’élection au Conseil des Anciens. La procédure électorale est la même pour les deux assemblées. Lakanal avait insisté sur ce fait que les deux Assemblées soient composées d'éléments entièrement semblables (1). Echasseriaux aîné aperçoit également le danger dans un Corps Législatif composé de deux éléments d'une nature différente. Mais il continue après dans un sens opposé et jusque-là inconnu, la plupart des: démocraties sont pour lui, soit une lutte des pauvres avec les riches, soit de la plèbe avec l'aristocratie, il faut qu'une nouvelle magistrature vienne apaiser les

devons prendre un jour, que nous devons tourner notre Constitution, et surtout les principes qui doivent former le Corps Législatif. » € (1) Voir Moniteur (réimpression), tome XXV, pp. 268-270. Lakanal voulait aussi que le nombre des membres dans les deux assemblées soit égal.

haines et les ambitions des uns et des autres. Echasseriaux cite des exemples de l’histoire grecque et de l’histoire romaine pour prouver que pendant les révolutions on créait {toujours un pouvoir pour tempérer l’autre.

Les conditions d'éligibilité étaient les mêmes pour les deux assemblées sauf celle de l’âge, dont nous n'avons pas à nous occuper (1). Nous sommes donc autorisés à supposer que l'introduction du système des deux Chambres n'avait pas pour but de former une ploutocratie. Néanmoins, ce projet suscita quelques méfiances bien modestes, en effet, un seul député les exposa, ce fut Deleyre. Il craignait que la seconde Chambre ne servit de moyen de transition vers l'Ancien Régime. «Les prêtres, les nobles, les rois n'y sont plus, disait-il, à moins que vous ne les fassiez entrer par les portes des deux Chambres.» Non seulement cette critique n'a produit aucun effet, mais elle était aussi déplacée. Les hommes qui élaborérent la Constitution de l'An III se montrèrent réellement démocrates dans les discussions sur les deux Chambres, Ainsi, Cambacérès proposa que les corps électoraux choisissent les représentants sans désignation des membres des deux Conseils. Ce projet à échoué. Il importe quand même de donner encore une preuve à l'appui de notre affirmation que dans les débats relatifs à la division en deux Chambres, en 1795, personne n’a réclamé que la seconde Chambre soit composée par une classe sociale déterminée. Nous

(4) Primitivement on a exigé que les membres du Conseil des Anciens aient une propriété foncière quelconque, depuis une année au moins, mais cette condition ne rentra pas dans le texte définitif.

avons le droit de dire que dans ces travaux, le facteur économique n’y trouva aucun écho.

Nous avons déjà vu (1) que dans les travaux de la constitution de l’an VIII, il n’y a pas d'éléments intéressants pour notre sujet. Réellement, le facteur économique ne joua aucun rôle. La division des pouvoirs est réglée avec une parfaite netteté. Mais il n’est pas permis de supposer que telle ou telle Assemblée devait être réservée à une classe sociale économiquement puissante. Lorsque nous examinons la formation primitive du Sénat Conservateur, nous constatons que la voie nouvelle tracée par la Constitution de l'an VIIT conduit vers le despotisme. Une classe sociale nouvelle est en formation. Ce n'est ni l’ancienne noblesse qui réapparaît, ni la nouvelle aristocratie terrienne qui se fortifie, mais c’est une nouvelle classe composée par l’ensemble des individus ayant pris part au 18 brumaire et disposée à suivre la politique de Bonaparte.

Nous devons nous écarter un peu de la Constitulion pour trouver des dispositions intéressantes dans les projets qui ont plus ou moins exercé une influence sur elle.

Mignet, dans son «Histoire de la Révolution Française », nous dit que depuis l’an VIIT jusqu'en 1814 c’est le plan Sieyès qui a servi de base pour les travaux constitutionnels. Nous avons vu la part qu'il faut attribuer au projet Sieyès en l’an VII; quoique “un peu défiguré par Bonaparte, ce projet a laissé

(1) Voir Chap. NT, Première Partie.

néanmoins une empreinte assez forte sur cette Constitution.

Sieyès s’est attaché surtout à ce point de la Constitution : «Divisez pour empêcher le despotisme; centralisez pour empêcher l'anarchie.» C’est dans la séance du 2 thermidor, an III qu'il présenta son plan pour la première fois. L'établissement d'une jurie constitutionnaire est exposé. Nous ne pouvons pas nous arrêter plus longtemps puisque nous ne trouvons que des dispositions essentiellement politiques.

Or, le point de vue économique n’est pas complètement négligé dans le projet Sieyès. En demandant une législature unique, chargée de voter, Sieyès propose que sa composition soit faite d'une manière spéciale. Cette combinaison consistait à donner à la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués aux trois grandes industries qui composent le mouvement et la vie d’une Société qui prospère (1). Ces trois grandes industries sont : l’industrie rurale, l’industrie citadine et celle, dont le lieu est partout et qui a pour objet la culture de l’homme. Sieyès pense qu’un jour on s’apercevra de l’importance et de l'utilité d'une pareille réforme. Indubitablement, il ne s'était pas trompé; on dirait même qu'il a prévu l’essor économique universel du XIX' siècle et le rôle que jouera dans la vie politique la représentation par profession. Il est évident qu'il n’a pu entrevoir l’antagonisme qui se produira entre le capital et le travail. La base dont il s’est servi est la rivalité observée à cette époque entre les villes et les campagnes — tout en laissant aux intellectuels une place à part.

(4) Nous nous servons des termes de Sieyès.

Un tel système de représentation ne doit sûrement pas être approuvé. Mais le seul fait qu'un homme l'ait conçu au XVII: siècle mérite notre attention; d’autant plus que dans ces dernières années on a vu quelques propositions tendant à accorder à certains groupements économiques de la Société une représentation à part, soit en Chambre séparée, soit en réclamant pour eux un nombre de sièges déterminés dans la Chambre Législative.

Malgré la composition artificielle de ce chapitre, nous croyons que notre analvse n'a pas été inutile. Dans cette question, le facteur économique n’a joué qu'un rôle négatif. [l n’est intervenu qu'au moment où l’on à voulu rejeter le système des deux Chambres. Cependant, la bonne volonté ne manquait pas de notre part pour dégager le facteur économique, on s’était servi même de la doctrine matérialiste.

Les quelques lueurs économiques que nous avons recueillies dans ce chapitre n'auraient peut-être pas mérité une place à part dans cette étude. Mais, étant donné qu'une assise économique à servi de base aux divers recrutements des deux Chambres soit dans quelques Constitutions françaises postérieures à Ja Révolution, soit dans les Constitutions étrangères, il est indispensable lorsqu'on à fait une recherche comme la nôtre, de voir comment le facteur économique à exercé son influence sur ces questions pendant la Révolution. Un résultat presque nul ne doit pas nous décourager. Nous pouvons seulement rendre hommage aux révolutionnaires pour avoir conçu la division du Corps Législatif sur une base beaucoup plus conforme aux principes démocratiques que, celle qui fait appel à un facteur économique.