MT
Lors de la discussion de la Déclaration des droits de l’homme (1) le 22 août 1789, le Comité a présenté un article relatif aux contributions publiques. L’impôt est défini d’une manière un peu bizarre, il est ainsi conçu : «La contribution étant une portion retranchée de la propriété de chaque citoyen...» La fausseté de cette définition est évidente, les Constituants ne tardèrent pas à s’en apercevoir, Au premier abord, nous voyons Périssé-Dulac critiquer cette disposition quant à la forme. Il considère que beaucoup de citoyens, devant cette idée de retranchement, chercheraient un moyen d’éluder la contribution.
Robespierre, s’attaqua au fond même de la question : l'impôt n’est pas une portion retranchée de la propriété qui est mise en commun dans les mains de l’'Administrateur public. Si c'était une portion retranchée de la propriété, Robespierre observa que les citoyens n'étant plus propriétaires n'auraient pas le
(1) Voir Archives Parlementaires, tome VIII, pp. 487-489.
droit de s'en faire rendre compte. Ces discussions doctrinales ont été bien rares et dans l'examen qui suit nous n’aurons en grande partie, que des questions pratiques à envisager.
Dans le projet de Constitution de Sievès du 12 août 1789, une très petite place est réservée aux finances. Il est stipulé que les manœuvres et les journaliers seraient exemptés de toute imposition. Par la voie de l'impôt, on allait donc produire des conséquences sociales. Tout en accordant une faveur à cette classe bénéficiant de faibles revenus, on allait la dépouiller d'un droit politique. La collaboration de cette classe dans l'établissement d’un pouvoir législatif, représentatif, devenait impossible. Cette demande de Sieyès est restée complètement isolée dans les travaux de 1789 ; aucune suite ne lui a été donnée.
Dans le projet de plan constitutif du Corps Législatif du Comité de Constitution, présenté par Target dans la séance du 29 septembre 1789 (1) quelques articles relatifs aux finances ont été insérés. Un article (art. 4 du projet) stipulait que le consentement exprès des représentants de la Nation était exigé pour l'établissement d'un impôt ou d’un emprunt. La théorie très ancienne du droit public français, du consentement à l’impôt, a été appliquée. Nous ne pouvons nous empêcher de signaler qu'un amendement assez original à été proposé par Morin. Il voulut qu'aucun papier-monnaie ne pût êfré mis en circulation sans un décret exprès de l’Assemblée des représentants. L'échec du système de Law a produit un tel effet que soixante-dix ans plus fard on se méfiait de toute
(4) Voir Archives Parlementaires, tome IX, pp. 210 et suivantes.
espèce d'émission de papier-monnaie, On a songé qu'il serait utile de déterminer constitutionnellement à quel pouvoir appartenait la réglementation d’une mesure pareille. Sur l'intervention de Mirabeau, on a ajourné cette question de papier-monnaie à une séance ultérieure; mais on n’y reviendra plus jamais. Nous remarquerons aussi que le clergé s'est bien gardé d'aborder la question du papier-monnaie, puisqu'il avait des craintes, bien justifiées d’ailleurs, que ses biens y soient affectés comme garantie. Nous sommes donc autorisés à dire que ces questions ne soulevaient pas purement et simplement un problème de droit public.
Les discussions sur le projet présenté par le Comité ont duré jusqu’au 7 octobre. Nous avons encore deux articles à retenir. Originairement l’article suivant du projet (article 5) a été ainsi conçu : «Toute contribution sera supportée également par tous les citoyens et tous les biens sans distinction.» Mirabeau à aperçu qu'une erreur s'était glissée dans cet article et, sur sa proposition, on l’avait quelque peu modifié, en précisant surtout que les impôts seront supportés proportionnellement. Naturellement, il était impossible et inique de dire que les contributions seront également supportées par tous les citoyens, el tous les biens. Nous pouvons conclure que le principe qui a guidé le législateur, dans la détermination des facultés contributives, tout en étant subordonné à une règle de Justice, n’en était pas moins rattaché aux qualités purement économiques d'un bien ou d'une personne. Les distinctions, pour ainsi dire, sociales d’une personne ou d’un bien, dans l’établis-
sement de l'impôt, devaient disparaître. Un dernier article, relatif aux contributions, a été introduit dans ce projet (article 6) d’après lequel la durée d’un impôt ne pourra s'appliquer que jusqu'au dernier jour de la session suivante du Corps Législatif, s'il n'est pas renouvelé. Un certain nombre de députés, avait présenté quelques amendements d'ordre financier, mais ces amendements furent sans importance. Robespierre avait très judicieusement remarqué qu'il s'agissait d'un acte constitutionnel et non d’un principe financier; finalement la rédaction de cet article fut conçu dans un sens nettement politique (1).
Jusqu'au 26 août 1791, la partie financière de la Constitution a été entièrement négligée. C'est à cette date que le titre V de la Constitution de 1791 a été définitivement établi et adopté.
On a rappelé certaines dispositions contenues dans le projet de 1789, mais la plus grosse partie de ce titre avait été formée par quelques décrets que la Constituante à promulgés dans le courant de ces deux années. Ainsi, par exemple, l’article II du titre V stipulait que les fonds nécessaires à l’acquittement de la dette nationale et au paiement de la liste civile ne pourront être ni refusés ni suspendus ; un abbé objecta qu'on à oublié le clergé. Démeunier, rapporteur du Comité, répliqua qu'un décret existait déjà relativement au traitement des ministres du culte, et sur sa proposition, ce décret fut codifié. Il y à eu encore des discussions au sujet des emprunts ; Pison du Galand
(1) Nous ne reproduisons pas cet article intégralement puisqu'il ne présente aucun intérêt pour notre sujet. On le trouvera dans les Archives Parlementaires, tome IX, p. 379.
avait proposé qu'à l'avenir aucun emprunt ne put être établi pour amortir la dette constituée. C'est par les emprunts qu'on est arrivé à cette dette énorme, disait-il. Gette observation a soulevé une critique très juste de la part d’Anson; dans cette critique se trouve résumée la valeur qu’on doit aecorder aux principes financiers contenus dans une Constitution. Anson rendait hommage aux intentions de Pison, mais il remarqua très logiquement, qu'un tel principe ne devrait pas lier les législatures suivantes. Dans une Constitution, le seul principe financier qu’on doit observer c’est celui que la Nation doit délibérer et fixer l’impôt. La motion de Pison du Galand a été rejetée. Le titre V, composé de 5 articles, a consacré encore d’autres dispositions aux questions finan- ‘cières mais elles n'intéressent pas notre sujet.
Il n’est pas difficile de déduire de ce qui précède que lors de l'élaboration de la première Constitution française, les questions financières ont été envisagées en dehors de toute considération économique. Quelquefois, à travers une couche diaphane de préceptes de droit public, nous apercevons un petit nombre d'éléments économiques, mais ils ne méritent pas une attention particulière. Il nous semble bien que la théorie d’Anson, exposée ci-dessus, a été suivie par les Constituants.
En 1793, les questions financières à base économique paraissent obtenir un peu plus de faveur dans les travaux constitutionnels. La Constitution Girondine renferme dans le titre XII, intitulé «Les Contri-
butions Publiques», trois articles, dont le contenu est le résultat direct des influences économiques. Nous n'insisterons pas sur l’article qui déclare que les contributions seront également réparties entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. L’article suivant (article 5), introduit une nouveauté dans un texte constitutionnel français ; il est ainsi conçu: «Néanmoins la portion du produit de l’industrie et du travail qui sera reconnue nécessaire à chaque citoyen pour sa subsistance, ne peut être assujettie à aucune contribution.» Nous avons déjà vu que Sieyès avait proposé que les manœuvres et les journaliers fussent exemptés de toute contribution. La réforme proposée par les Girondins est bien plus vaste; d'autre part elle ne supprimait par là aucun des droits politiques. Il est très vraisemblable que des considérations humanitaires ont poussé les Conventionnels à formuler ce principe d’exemption de l’impôt. Un économiste cependant verrait là une règle de législation ouvrière, Nous croyons aussi voir dans ces principes une ébauche de la protection du salaire ouvrier et du revenu du petit artisan. L’ouvrier et le petit artisan trouvent, pour ainsi dire, la sécurité de la partie alimentaire de leurs gains. Une pareille mesure de protection nous semble très utile à une époque où l'écart entre le salaire réel et le salaire nominal d’un ouvrier ne devait pas être bien grand. Par conséquent, le facteur économique a pu exercer une influence sur cet article. Nous nous gardons toutefois d’une affirmation inébranlable, dans ce cas nous préférons limiter notre assertion à une hypothèse. Le dernier article que nous examinerons (article 6) süpulait d’abord une règle de conduite pour
le législateur. On ne peut établir des contributions qui par leur nature ou par leur mode violeraient les droits reconnus et déclarés par la Constitution. Il est dit, en outre, qu'aucune contribution qui nuit à la libre disposition des propriétés, au progrès de l'industrie et du commerce, et à la circulation des capifaux ne pourra être instituée. Réellement la base économique gagne du terrain. Dorénavant le législateur ne pourra créer une imposition nouvelle sans une stricte observation de tous ces principes économiques. Nous apercevons immédiatement un très grand inconvénient pour le législateur. On pourrait invoquer à tout propos que tel ou tel impôt entrave la circulation des capitaux ou le progrès de l’industrie. Quoique cet article soit formulé en des termes simples et explicites, il n’en est pas moins vrai que ces termes peuvent être soumis à une interprttation très extensive. Nous arrivons par là à conclure que l’action du facteur économique sur les travaux constitutionnels se traduit presque toujours par un résultat malheureux et par de fâcheuses complications.
Nous revenons encore au plan de Paunou (1) pour trouver quelques conclusions intéressantes en matière de contribution. Daunou considère l'impôt comme l'un des quatre éléments composant l’établissement social ; les trois autres sont : les lois, les pouvoirs et les forces. Il répète que l'impôt doit être également réparti en raison des facultés des citoyens. Mais il voudrait aussi qu’un autre principe soit consacré,
(4) Dauxou, projet précité, présenté dans la Séance du 17 avril 1793. Voir Archives Parlementaires, tome LXII, pp. 374-411.
c'est que Ja principale et la plus commune des impositions soit celle qui affecte le territoire, car si le propriétaire fait des avances, disait-il, elle est réellement supportée par ceux qui veulent jouir.
Il s'agissait donc bien d'exposer dans un texte constitutionnel le système d'impôt qui devail caractériser toute la période révolutionnaire. On s'occupe à cette époque surtout de la contribution réelle ; et encore on cherche à frapper les richesses terriennes des plus grosses impositions. Cependant nous avons déjà vu que des considérations sociales n’ont pas été complètement rejetées. Daunou en a tenu compte également. Il disait précisément que les autres tributs sont accessoires, il cite, à cet effet, l'impôt sur le nombre des domestiques ou sur la vie célibataire. Nous voyons done qu’un système d'impôt personnel n'apparaît que d’une manière accidentelle.
Daunou avait résumé ses vues, que nous venons de présenter, en deux articles, dans le paragraphe concernant les principes de la législation française, et dans la section des finances, de son projet. Dans le premier article (article 9 du projet) il est établi que les contributions directes seront réparties suivant un système progressif, entre les individus dont les facultés excèdent le strict nécessaire. L’impôt progressif a été très en vogue à cette époque, nous le retrouverons dans d’autres projets. Mentionnons encore que le projet Daunou contenait un autre article (article 40 du projet) qui disait que tous les individus non mariés, âgés de plus de trente ans, et n'ayant pas d'enfants paieraient le double des contributions directes totales (1).
(1) I1 serait intéressant de faire un rapprochement entre cette
Lorsque le 22 avril 1793 la discussion sur la Déclaration des Droits commença (1), d'importantes questions financières furent traitées. Les articles de la Déclaration des Droits du projet Girondin servirent de base pour la discussion (2). Nous ne nous arrêterons que sur quelques particularités dignes d’atten- Uüon. Un Conventionnel, Jacob Dupont, proposa que la Déclaration des Droits exprimât nettement que l’impôt ait certaines limites et certaines proportions qui doivent être déterminées par la loi. Il craignait que le législateur ne vienne profiter des circonstances favorables à l'établissement des contributions exagérées. Une autre addition aux articles de la Déclaration fut proposée par Charlier; il voulait que la motion suivante fut insérée : « Chaque citoyen doit contribuer en proportion de ses facultés territoriales ou industrielles. » Mais Danton objecta que si on adoptait l'opinion de Charlier, on pourrait enlever au législateur la faculté de faire payer aux riches, pour des besoins pressants, un impôt extraordinaire. On constatera que la tendance de ces deux propositions a été de limiter par la Déclaration même le pouvoir du législateur en matière de l'établissement des contributions. Mais on voit qu'un pareil système devait se heurter à d’autres difficultés. Danton les a bien exposées. Il est évident qu’une pareille réforme ne pourrait trouver sa place dans une Déclaration des Droits. Barrère, qui était rapporteur du Comité de Constitution à ce moment, s'était aperçu de cette
proposition et la loi qui a été votée en 1920, établissant un impôt
plus élevé pour les célibataires et les ménages sans enfants. (4) Voir Archives Parlementaires, tome LXIIT, pp. 107-127. (2) Voir les articles 21 et 22 du projet Girondin.
exagération et proposa que les amendements de Dupont et de Charlier fussent renvoyés au Comité de Constitution pour y être examinés quand on discutera le chapitre relatif aux contributions publiques. Mais nous ne retrouverons plus aucune trace de ces deux propositions.
Robespierre, dans la séance du 24 avril 1793, en développant sa théorie sur la propriété, avait aussi proposé que le principe de l'impôt progressif soil inséré dans la Constitution. Nous avons vu que des demandes ont été déjà faites pour l'établissement d'un pareil système de contribution. Un certain nombre d'auteurs aperçoivent dans ces discussions les tendances égalitaristes de la Révolution. Il y a peutêtre une part de vérité dans leur affirmation, surtout si on tient compte de l’ensemble du projet Robespierre (1). Mais, les réquisitoires contre les riches faits par plusieurs Conventionnels en 1793 avaientils pour but légalisation des fortunes ? Nous en avons toujours douté. Notre incrédulité est fondée d’abord sur des raisons d'ordre politique, ensuite sur des raisons d'ordre fiscal. Il est incontestable que l'établissement de l'impôt progressif devait servir comme un moyen démagogique et surtout comme une mesure d'assainissement des finances. Par ailleurs, Robespierre avait donné dans son discours un sens différent, au principe de l'impôt progressif, que celui qu'on pourrait lui attribuer. La base de l'impôt progressif devrait être consacrée, d'après Robespierre, afin que chacun payât d’après ses facultés, c’est-à-
(1) Voir Chap. 1, Deuxième Partie. Voir le rapprochement que
nous avons fait entre la théorie de Robespierre et le Socialisme d'Etat.
do
dire en proportion des avantages qu'il retire de la société. On voulait donc élargir le principe formulé dans la Constitution Girondine. Lorsqu'on paye en raison de ses facultés, plus elles sont grandes, plus il est juste que l'impôt croisse en raison de ces facultés contributives. Dans l’article définitif proposé par Robespierre, il est simplement stipulé que l'impôt doit être supporté progressivement selon l'étendue de la fortune ; or, les individus dont les revenus n’excèdent point ce qui est nécessaire à leur subsistance doivent être dispensés de toute contribution. Il est donc illusoire de rechercher dans l'impôt progressif préconisé par les Conventionnels un caractère égalitariste.
Après les événements du 31 mai 1793, il n’est plus question de l'impôt progressif. Levasseur l'avait proposé dans la séance du 17 juin (1), mais la Convention ne s'en est pas préoccupée. La discussion s’engagea surtout sur le principe de lexemption en matière de contribution. C’est la seule question financière qui fut traitée pendant l'élaboration de la Constitution Jacobine. Cambon avait insisté sur Île fait qu'il ne fallait déterminer aucune limite aux lois relatives à l'impôt, une pareille restriction pourrait donner à quelques égoïstes des moyens de se soustraire à l'impôt. Fabre d'Eglantine exposa encore plus clairement son opinion et demanda que toui citoyen soit tenu de concourir au payement des contributions. Cependant c'est un principe de stricte justice, disait Ducos, que l’homme qui ne jouit que de l'absolu nécessaire ne paye aucun impôt. Les consi-
(4) Voir Archives Parlementaires, tome LXVI, pp. 596-602.
dérations de Fabre avaient une base bien plus profonde. Il examine d’abord la question d’un point de vue social et il déclare’ qu’au lieu d’un principe de justice rigoureuse, l’exemption d'impôt de certains individus provoquerait plutôt la division de la société par classes, en citoyens actifs et passifs. En outre, si cette distinction n’est pas établie par la loi, Fabre croit qu'elle n’existera jamais. Du reste, Fabre donne encore une raison économique à l’appui de son assertion. Le propre de l’industrie étant de grossir les fortunes, il en résulte que cette distinction, entre contribuables et exemptés, n’existera pas longtemps pour les mêmes personnes.
Robespierre continua cette plaidoirie de Fabre. Il est un peu surprenant de voir un même orateur soutenir le contraire de ce qu'il avait demandé deux mois auparavant. «J’ai partagé un moment l'erreur de Ducos », avoua Robespierre, mais maintenant, en juin 1793, il est éclairé par le bon sens du peuple, qui sent que l'espèce de faveur qu'on lui présente n'est qu'une injure. Robespierre dit que l'insertion dans la Constitution d’un principe qui exclut la misère de l'honorable obligation de contribuer aux besoins de la patrie, produit un véritable avilissement de la classe la plus pure de la Nation ; d'autre part, il disait: «Vous décrétez l'aristocratie des richesses.» Les conséquences entrevues par Robespierre sont indubitablement inacceplables, nous nous en assurerons quand nous verrons la suite de son raisonnement. Les riches profiteraient de leur situation, disait Robespierre, — comme si cet article créait un droit nouveau pour les riches — et priverait ceux
qui ne paient pas d'impôts de partager les bienfaits du Gouvernement. Voilà par quel procédé imaginaire Robespierre arrive à conclure qu'il s’établira dans la société une classe de prolétaires, ou, pour employer ses propres termes, une classe d’ilôtes ; ce serait la fin de la liberté et de l'égalité (4). Il admet pourtant que la misère existe, mais pour lui trouver un remède il s'adresse à la Déclaration des Droits, qui a formellement proclamé que la Société doit les moyens de subsistance à ceux de ses membres qui ne peuvent se les procurer par leur travail. Pour satisfaire un soi-disant principe d'équité, l'indigent versera une partie de l’obole qu'il à reçue de la Nation dans le Trésor Public.
L'exposé de Robespierre et les autres critiques du principe de l’exemption de l'impôt réfute complètement l'hypothèse que nous avons émise en analysant la Constitution Girondine. Nous ne pouvons pas connaître exactement les intentions des Girondins ; pour cette raison nous nous sommes bornés à une hypothèse. L’intention du législateur est d’ailleurs difficile à connaître, puisqu'il changeait d'opinion très fréquemment. Dans tous les cas nous avons préféré voir dans l'influence du facteur économique une tendance plus conforme à la réalité que ne l'avait fait Robespierre. On ne peut concevoir que l'exemption de l'impôt produise une division par classes, du moment qu'il est établi, comme dans la Constitution de 1793, que tous les citoyens sont égaux en droits
(4) L'article unique relatif aux contributions publiques inséré dans la Constitution du 24 juin 1793 est ainsi conçu : «Nul citoyen ne peut être dispensé de l'honorable obligation de contribuer aux charges publiques. »
politiques. Nous croyons même qu’un marxiste n'irait pas chercher dans cette raison une cause de la lutte des classes. Il fallait vraiment pousser jusqu'à l’outrance les procédés démagogiques pour arriver à la solution de Robespierre.
En l'an II, la question de l’exemption de limpôt ne fut pas reprise. Les discussions sur la partie financière de la Constitution occupent une place secondaire dans l’ensemble des débats parlementaires. Les critiques financières sont surtout formulées dans les discussions relatives au suffrage. Nous avons déjà vu (1) la critique de Thomas Payne, de Merlin de Douai et de Daunou, Nous ne nous arrêlerons maintenant que sur quelques principes nouveaux, jusqu'à présent passés sous silence.
Quand le Comité présenta son rapport sur les Contributions publiques, un article nouveau fut rédigé. Cet article (article 2? du projet) stipule que les propriétaires de fonds seront imposés sur le produit qu'ils en retirent. D'autre part, ceux qui ne possedent pas et qui par leur industrie sont en état de subvenir aux dépenses publiques paient une contribution personnelle. Charles Delacroix avait demandé que les mots «ceux qui ne possèdent pas» soient retranchés, car on pourrait croire que les propriétaires, exerçant une industrie avec les revenus de leurs fonds, ne seraient pas imposables pour cette industrie. L'’amendement de Delacroix et cet article ont été adoptés, mais nous ne le retrouverons plus dans le
(4) Voir Chap. Il, Deuxième Partie.
texte définitif ; nous croyons que c’est un résultat très heureux. Il est sans doute dangereux de déterminer l'assiette de l'impôt par une Constitution, d'autant plus qu’on peut souvent se tromper dans la rédaction. Ainsi, par exemple, si Delacroix n'était pas intervenu pour modifier la rédaction de cet article, tous les grands propriétaires de fonds seraient exemptés de l'impôt personnel. Lorsque le facteur économique est prédominant dans une question, il demande de très grandes précisions.
Un autre article (article 3 du projet) est en liaison irès étroite avec le système de suffrage. En effot, il est établi que le Corps Législatif ne pourra jamais supprimer la contribution foncière ni la contribution personnelle. L'importance de cette disposition a été surtout accentuée dans un discours de Garrand, quand celui-ci demanda une nouvelle rédaction craignant, qu'à un moment donné, le Corps Législatif ne renouvelle ces deux contributions et ne les laisse prescrire. Enfin, cet article a été ainsi conçu et inséré dans la Constitution (article 303). «Le Corps Législatif peut créer tel genre de contribution qu’il croira nécessaire ; mais il doit établir chaque année une imposition foncière et une imposition personnelle. »
Dans sa critique de la division des citoyens en actifs et passifs, Dubois-Crancé en profita pour attaquer en même temps le système d'imposition. Il n'admet pas que le mode de contribution soit établi constitutionnellement ; il se demande s’il y aura toujours des impôts personnels. Dubois-Crancé fail
ensuite le procès des autres principes financiers. Il
demanda pourquoi on n’adopterait pas un système de finances tel que les charges publiques soient uniquement supportées par les consommateurs afin de rapprocher les contributions des facultés premières des contribuables. Creuzé-Latouche dit que Dubois avait pris ses exemples en Angleterre et en Hollande, où les impôts sur les consommations existaient à cette époque. Dubois-Crancé considère, du reste avec raison, qu’il ne faut pas empêcher la postérité d’établir d’autres contributions et de rejeter le système de l'impôt direct, sans s'attaquer à un principe constitutionnel. Cette opinion de Dubois-Crancé n’eut aucun succès, il a eu peut-être tort de fonder sur ce développement tout simplement une réforme politique (4) ; il aurait mieux valu qu’il se soit servi de ces arguments en vue de remaniement de la partie relative aux finances.
Le trait caractéristique de ces questions financières renfermées dans les débats constitutionnels, est que le facteur économique ne se présente pas d’une manière cohérente et nettement dégagée. Pour une même question, on peut donner des explications économiques différentes; @e qui prouve bien un caractère aléatoire et instable, Dans l’ensemble des parlies financières, nous voyons, en outre, que le facteur économique est éparpillé dans des directions très diverses. En résumé, l’action du facteur économique ne peut être nettement déterminée; nous nous con-
(1) Paiement d’une contribution civique égale à une journée de travail pour pouvoir exercer le droit de vote (Voir Chap. I, Deuxième Partie).
tenterons de dire que ce facteur qui est d’une nature très complexe, a agi incontestablement sur certains articles que nous venons d'examiner.
La Constitution de l’an VIIT ne contient aucune disposition financière. Nous devons entièrement approuver les rédacteurs de cette Constitution, puisque, à notre avis, ces questions, qui sont de par leur nature très variables, ne doivent pas rentrer dans un texte de lois fondamentales et rigides. Il est évident qu'il n’y a pas de très grands dangers d'insérer dans un texte constitutionnel des règles fondamentales de droit public concernant les finances, mais dès que le facteur économique s’en mêle, mieux vaut laisser une complète liberté au législateur.
