CHAPITRE V

Les caractères de droit privé de l'O. C. P.

dans la vie interne de cet office

SOMMAIRE. — Importance spéciale des faits en ce qui concerne l'Office des Phosphates. — Les faits de la vie constitutive de l'Office : personne morale, capital, organes d'action. Les faits de sa vie financière : emprunts à courts termes; engagement de dépenses ne rentrant pas dans ses attributions légales. — Les faits de sa vie comptable : Arrêté viziriel. Non intervention de la Cour des Comptes. La commission des comptes, le Caissier Général et leurs pouvoirs. Inspecteurs des Finances. Modes de comptabilité industrielle. — La figuration des comptes au budget du Protectorat. — La question des décisions du Conseil.

Si l'étude théorique du service public nous montre que cette notüon demande pour se faire jour des caractères que l'Office Chérifien des Phosphates ne possède pas, s1 la jurisprudence, nous confirmant cette théorie, nous présente déjà, incidemment, la possibilité de cette notion nouvelle de FEtat ou d’une commune exerçant une profession dont la formule ne procède pas dans ses conséquences de l’idée de service public, il y a lieu de croire, qu'à l’heure où le législateur annonce formellement qu'il veut créer un organisme d’un genre nouveau, une industrie d'ordre privé, ce législateur ait eu, dans l’idée, de faire justement un organisme chargé d'exercer une profession et non d’assurer un service.

L’affirmative semble commandée par la logique même. Les faits, dans la vie de l'Office, vont nous le démontrer spéciale-

ment,

Nous n’allons pas certes, décrire point par point le fonctionnement ou l’organisation de cet Office ; nous ne prendrons et ne signalerons que les manifestations suscepübles de nous servir de preuve par leur incompatibilité avec la notuon de service pubic où d'organe administratif, et expliquer celles qui peuvent paraître, à première vue, en faveur de la thèse Adminislralive.

L'importance de ces faits, dans notre étude des caractères de l'Office, présente, en effet, une importance particulière.

Nous ne nous bornerons pas à répondre à ceux qui prétendraient que les faits peuvent dépasser les termes et la volonté de la loi, qu'il serait étonnant de n’avoir constaté, au cours de ces sept années d'existence, aucune protestation contre ces faits, s'ils allaient ainsi au-delà de ce qui avait été non seulement fixé formellement mais voulu par le législateur.

Nous leur dirons en outre, qu’au contraire, ces faits peuvent nous donner ici des précisions complémentaires de cette volonté. parce que l’activité de l'Office n’a pas pu ne pas faire l’objet de la surveillance constante du gouvernement et mieux encore parce que ces faits sont pour la plupart l'œuvre même des personnes qui ont créé l'Office. Ces faits sont donc, en quelque sorte, la mise en application de la conception des auteurs de la loi de consülution, par ces auteurs eux-mêmes.

Leur importance en est donc, d'autant plus considérable.

— Nous nous expliquons. L'élaboration des textes législatifs au Maroc n’est pas l'œuvre d’un législateur spécial mais de l'Administration elle-même. Les textes élaborés par ses soins sont ensuite soumis pour recevoir les retouches juridiques nécessaires el leur présentation de forme, à un service juridique, le service des Etudes législatives.

Or, il se trouve que les personnes qui ont présidé à la conception de fond du dahir de constitution : Secrétaire Général du Protectorat, Directeur Général des Travaux publics, Directeur des Finances, Directeur Général de l'Agriculture, du Commerce et de l'industrie, sont justement les membres du Conseil d'Administration de Office et de son Comité technique perma-

nent. Mieux, ce sont les mêmes hommes (1) qui furent titulaires de ces places pendant les quatre premières années de l’Office. Dès lors, nous croyons pouvoir dire que les actes faits sous leur contrôle et leur conseil, voire même sur leur instigation doivent effectivement répondre à la conception qu'ils avaient élaborée et qui peut être prise autant dans ces faits que dans la loi. C’est à la lueur de ces faits qu’en cas de doute on doit, si elle paraît douteuse, saisir la portée véritable de la pensée du créateur, puisque c'est ce créateur lui-même qui procède par eux à la mise en application de détail de ce qu'il a conçu.

— Ce que lon a voulu faire, nous le savons déjà : c’est une organisme autonome et calqué sur le modèle d’une industrie privée (rapport Calary de la Mazière). Ces deux caractères sont bien antinomiques avec un organisme quasi-Administratif, tel qu'un Etablissement public, qui, quelque autonomie qu’on veuille bien lui donner, doit garder inévitablement quelque chose de son caractère de démembrement de l'Administration. [ls le sont encore plus avec l’idée de régie où le caractère de dépendance est encore plus accusé. C’est du degré d'autonomie en quelque sorte que dépend la classification juridique de lorganisme qui nous occupe. C’est cette autonomie que les faits vont nous montrer similaire à celle d’une société vis-à-vis de ses actionnaires et qui nous feront dire à nouveau : cet Office est une personne morale exerçant une profession et qui doit, de ce fait, être traitée comme un industriel ordinaire ou un commerçant ordinaire d’un bout à l’autre de son activité. Toute entrave qui surviendrait, toute décision contraire violerait la conception affirmée non seulement par les textes mais par les faits qui lui ont succédé, et serait sinon illégale aux termes de la loi, du moins contraire à la volonté même du législateur, donc illégale au fond.

(1) MM. de Sorbier de Pougnadoresse, parti en 1924; Delpit qui fut l’un des conseillers les plus actifs, décédé en 19928; Piétri élu député en 1924; Malet encore à son poste de Directeur de l’agriculture et d'administrateur de l'Office. d

Qu'eut donc fait une industrie privée? et qu’a-t-on fait. L'Office agit-il avec des modalités de service public ou seulement comme un particulier ayant une profession ? et par suite semble-t-il être l’un ou l’autre de ces postulats ?

Examinons d’abord la vie constitutive de l'Office. Le protectorat avait voulu faire un organisme industriel de domaine privé, le but est indéniable par les travaux préparatoires.

On nous objectera que pour atteindre ce résultat, 1l lui appartenait en conséquence de ne pas employer une formule de droit public pour obtenir la création de cet organe à personnalité distincte.

Si les individus pour atteindre un tel but forment entre eux une société qui par sa constitution prend bien une personnalité distincte de ses membres, était-11 possible pour l’Etat d’en faire autant ?

L'Etat était seul et entendait rester seul dans l'affaire.

Y mettre des tiers, n’était-ce pas perdre une partie des béncfices escomptés et perdre aussi la puissance de direction. N’étaitce pas enfin ouvrir inévitablement les protestations étrangères. Chaque pays du fait de l'acte d’Algésiras eut pu prétendre à entrer dans cette société. L'Office deviendrait comme la Banque d'Etat à ses débuts et la régie internationale des tabacs une société internationale. Or, l’on entendait garder intégralement au protectorat les fruits de son Dahir de Janvier, qu'il avait déjà été pénible de faire admettre par certaines puissances.

Une société par actions n’élait donc pas possible. Une commandite par ailleurs n'eut pas donné à l'Etat le pouvoir d’action qu'il entendait se réserver sur la Direction : un commanditaire ne pouvant s'immiscer dans la gestion, la formule pouvait paraître dangereuse.

La société à responsabilité limitée n’existait pas encore, elle qui eut pu éviter celte nécessité des sept membres minimum.

On envisagea pourtant très sérieusement une solution qui eut consisté à prendre les six membres de la société par actions envisagée, parmi les divers Directeurs ou chefs d'administration Marocaine, en donnant à chacun à titre personnel une action, l'État prenant toutes les autres, Cette procédure que nous qua-

lifierons de procédure d’homme de paille était assez délicate à admettre. Le Gouvernement allait-il donner ce fâcheux exemple au public. Jusqu'à quel point par ailleurs obtenir la garantie que ces actions ne passent pas en d’autres mains et seraient rendues lors du départ des possesseurs aux successeurs ütulaires des postes en question. Comment enfin justifier l’attribution à six personnes nommément désignées, véritable cadeau du gouvernement. Il fallait dès l’abord tourner la loi de 1867, il fallait enfreindre à nouveau les conséquences de l’acte d’Algésiras.

On dut abandonner cette idée qui, même après la parution du dahir constituant l'Office, au cours de l’année 1921, était encore dans les esprits des créateurs et que nous avons vu encore, personnellement, agiter à cette époque.

Aussi prit-on la formule de créer cette personnalité distüncte par la loi, sans assez s’attarder peut-être aux conséquences que l'avenir pouvait lui réserver, mais fort de cette idée, si souvent émise par l'Administration de l’époque, que, dans ce pays neuf, il ne fallait pas oublier le « fait du prince », pour éviter ces conséquences, quitte aussi à remanier les premiers statuts si le besoin s'en faisait sentir, comptant enfin sur la force des faits qui seraient leur œuvre propre pour les écarter.

De cet à-côté certainement ignoré de la plupart, il semble déjà qu’on puisse conclure que le procédé employé n’a été qu'un procédé de forme et que l'Etat n’a pas voulu faire un établissement public comme la forme employée pouvait le faire supposer.

Ajoutons par ailleurs qu'en 1924, encore l’idée de Société fut à nouveau mise en avant par le Directeur des Travaux publics en comité particulier. L'Office avait à ce moment besoin d'argent pour continuer au mieux son essor. Le capital de premier établissement était entièrement engagé ; une régie eut fait appel à la caisse de l'Etat. L'idée fut rejetée, sans être même mise en discussion. L’on pouvait penser à émettre purement et simplement des obligations le cas étant prévu par les statuts : mais l’état général du marché boursier à ce moment, la mauvaise presse des obligations, leur danger avec la chute du franc,

la difficulté de trouver preneur si l’on voulait restreindre l'émission au Maroc, pays neuf, habitué aux gros rapports «et aux forts dividendes, faisaient problématique le résultat d’une telle émission. On pensa alors à créer des titres à caractères mixtes des actions-obligations en quelque sorte.

La question fut tranchée par les faits, des banques ayant acceplé des découverts pour l'Office, à concurrence de trente millions, qui figurent dans les bilans de 1924 et 1925 sous le nom d'emprunt à courts termes. Il faut en retenir que les Administrateurs (ex-législateurs ne l’oublions pas) n’ont vraiment pas eu l'air, en l’occasion, de considérer l'Office autrement qu'une affaire industrielle de droit privé. Les emprunts des administrations ne se conçoivent guère sous la forme d'action ; d'autre part, ils demandent des autorisations qui n’ont jamais figuré ici.

Il semble donc bien que nous puissions dire avec raison que la forme employée pour créer l'Office est acte de droit public plus par la forme que par le fond.

— La personne morale constituée, il s’agit d'en assembler le capital. Ici, lactionnaire éventuel était l'Etat. D'où la nécessité que ce capital soit pris sur des deniers publics, l'Etat n’en ayant pas d'autre et par ailleurs qu'il soit mis à la disposition de l'Office par une loi, F'Etat ne pouvant en disposer autrement.

Ce n’est ici encore pas sur la forme qu'il faut juger de l'acte effectué. Alors même qu'il se fut agi d'acheter des titres d'une société privée préexistante, l’argent nécessaire eut encore été pris sur les deniers publics et la dépense autorisée de même par une loi ; pourtant, là, il ne se fut pas agi de faire une personne de droit public ou un service public ; l’organe fut bien resté le même, organe privé.

Comme nous l'avons par ailleurs déjà constaté, le caracère de ressources publiques n'existe pas. Les ressources étaient ressources publiques pour l'opération d'emprunt par l'Etat, l'Etat étant réceptionnaire et l’ayant introduit dans un emprunt général. Mais l'opération entre l'Etat et l'Office est un acte d'administration privée, étant un placement,

Nous en prolfiterons, toutefois, pour remarquer qu’il eut été

préférable, pour éviter toute ämbiguité de faire un émprunt particulièr pour constituer le capital dé l'Officé, et de lé faire, gagé en quelque sorte par l'Office, voire de le faire faire paï l'Office même une fois constitué. On se fut ainsi plus approché des formules de droit privé.

Mais ün tel procédé avait deux inconvénients majéurs, qui élaient à éviter. Le premier élait d'enlever aü reste de l'emprunt le caractère économique qu'il possédait et la réclame qu'il pouvait tirer de ces futürs phosphates et de ces futurs chemins de fr, tous deux prévus et mis en exergue. Le second inconvéniènt, de béaucoup plüs inportañt pour l'Etat, qui voulait garder ses phosphates à lui seul, était que des banques comme celle de Paris et dés Pays-Bas qui avait déjà fait mainïñisé sur nombre d’affaires Marocaines allaient souscrire l’emprunt phosphatier et seraient fatalerment amenées à avoir, là éhcofré, voix au chapitré, du fait de leur souscription.

On en était donc réduit au procédé employé et il semble que les termes de constitution de capital de premier établissement soit assez nel pour démontrer le caractère de l'opération elle-même. Entretenir un service publie, subventionner une entreprise, est une chose bien différente ; dans l’un des cas, capital perdu ; dans l’autre, capital placé. Les termes eussent été différents ; on eut écrit : frais du service des phosphates ou dépenses d'exploitation ou de premier établissement, ou encore versement d'une subvention ; ici on constitue : c'est dire quelque chosé de durable et non une dépense.

Ainsi donc, si, sur ces deux points, la forme emploÿée nous semblé süsceptiblé d’entraîner certains doutes sur la qualité d’organe à but et à caractère privé de l'Office, il faut reconnaître que cette forme a été entraînée par des circofstances de fait de la plus haute importance et qui étaient difficiles à éviter, si toutefois elles eussent pu peut-être être atlénuées.

Cette première phase, un peu ambiguë pour lé caractère évéñtuel de l'organismé créé, élait malheureusement assez inévitable, croyons-fous, si of voulait effectivement conserver à l'Etat le maximum. des avantages qu’il pouvait retirer de exploitation des phospliates et voulait par ailleurs rassurer

l'opinion qui n'avait admis le Dahir de Janvier qu'en considération de cette formule. La fin de l'opposition anglaise lui fut due en partie.

Hors de là, l'Office ne fera plus qu'accumuler à nos yeux des caractéristiques de droit privé.

— La constitution s'achève par la création des organes de la personne morale, organe d'exécution, un Directeur Général non fonctionnaire, organe de délibération, un Conseil d’Administration comme dans les société privées.

Nous n'insisterons pas sur les termes employés, un argument de termes ayant peu de valeur ; mais il faut le citer pourtant et rappeler que pour les établissements publics on parle plutôt de commissions administratives.

Ce sont sur les pouvoirs de ces organes que nous allons trouver le caractère d’organe de droit privé.

Si l'organe délibérant est composé de membres nommés par l'Etat, rentrant par-là dans la formule autoritaire de l’'Etablissement public tout aussi bien que dans celle des sociétés, & Conseil étant l’'émanation des actionnaires (et l'Etat étant ici l’actionnaire), il est indéniable que ce Conseil a les pouvoirs d’ufñ Conseil d'Administration de droit privé et non pas les pouvoirs restreints et soumis à l'approbation d'une Commission Administrative.

On nous fera remarquer sans doute que ce Conseil est nommé par arrêté viziriel : cette remarque n'est pas un obstacle à notre théorie ; car nombre d’établissements de la vie privée ont à leur tête des surveillants ou des dirigeants nommés par J’Etat et par décrets sans pour cela perdre leur caractère de droit privé. Citons parmi les banques : la Banque de France, le Crédit Foncier, C’est une forme de profession règlementée et surveillée, c'est tout ce qu’on peut en conclure. Ici-même, il faut constater l’absence d’assemblées générales et de procèsverbal ad hoc pour la nomination du Conseil. L'arrêté viziriel en tent lieu. è

Cet arrêté est un acte d'administration et non un acte d’autorité et de collocation de fontion. Nous en voulons poùr preuve, hors la question des administrateurs, fonctionnaires par le poste qu'ils occupent par ailleurs, assimilables à des adminis-

trateurs statutaires, l'existence des administrateurs représentant le troisième collège électoral et ceux qui sont membres des Chambres de Commerce et d'Agriculture que cette nomination au Conseil de l'Office ne rend évidemment pas fonchionnaires de l'Etat.

D'autre part, la nécessité pour l'Etat de renouveler annuellement cet arrêté nous montre que nous n'avons affaire ni à une régie dont les chefs restent, en principe, jusqu’à destitution ou changement de poste ni à une administration pour laquelle évidemment la collation de poste ou de fonction n’aurait pas lieu d’être ainsi renouvelée. L

Il nous faut donc dire que cette nomination ne nous démontre pas que l'Etat agisse là en qualité de puissance publique et qu’il peut aussi bien et même plus vraisemblablement agir en qualité d’actionnaire.

Mais c’est dans les pouvoirs du Conseil que nous trouvons la certitude que c’est un organe d’ordre privé que lon a voulu faire. Comme chef de service public l'Etat ne demanderait, croyons-nous, à ce conseil que de veiller à ce que ce service soit effectué dans des conditions normales. Il serait chargé pour reprendre le texte du dahir lui-même «de veiller à la mise en valeur et à l’exploitation des gisements ». Or, ce n’est là qu'une partie des attributions du Conseil et la partie la moins importante. Le Conseil est chargé en outre de délibérer non pas seulement sur les questions techniques ce qui serait un omaine élargi mais de peu d’étendue encore, mais sur les programmes techniques et financiers. Ce terme englobe toute l’activité de l'Office.

Les pouvoirs de ce Conseil sont donc des pouvoirs généraux ; ce n’est rien encore ; on pourrait admettre que l'Etat ait donné de tels pouvoirs ; mais où la différence apparaît : c’est que, en donnant ces pouvoirs, l'Etat ne s’est pas réservé comme il le fait toujours, le pouvoir d'intervenir comme tuteur, à l'encontre des décisions de ce Conseil. Les Etablissements publies sont soumis au régime des délibérations autorisées ; le régime le plus large est celui de la décision exécutoire sauf veto. Pour l'Office, rien de tel n’est possible. Comme dans une société privée, le Conseil a tout pouvoir, L'Office s’administre

seul, dit le dahir. Les «ponts sont coupés » en quelque sorte entre lui et l'Etat, Celui-ci ne peut plus intervenir qu'en changeant son Conseil, comme le fait un actionnaire.

Il n’est pas douteux, en effet, que l'Etat ne puisse pas révoquer une décision prise par le Conseil d'Administration de l'Office ; alors même qu’elle serait illégale il ne pourrait, selon nous, en obtenir l'annulation que par décision judiciaire et non par un simple acte d'annulation.

Ou bien alors l'Office ne s’administrerait plus seul, ce qui est édicté dans le dahir de constitution.

— Je Directeur Général d'autre part, gère et administre sous le contrôle de ce Conseil. N'est-ce pas dire possède tout pouvoir, en dehors de ceux que le Conseil l’aura prié de réserver. Et encore s’il agissait ici, sans le Conseil, l'acte serait par lui-même valable sans que le Conseil ou l'Etat puisse en obtenir l'annulation. Il y a là un domaine de liberté nouveau qui n’est pas celui des organismes administratifs d'Etat.

Nous terminerons sur l'examen de ces pouvoirs en signalant que l'Etat ne s’est même pas réservé le pouvoir d'imposer sa volonté dans les cas ou le Directeur Général se trouverait opposé à son Conseil : la seule chose prévue, est la possibilité pour lui de demander une seconde délibération.

Nous devons en conclure que dans le cas de l'Office des Phosphates les membres du Conseil n’agissent pas en tant que fonctionnaires représentant l'Etat mais en tant que membres de Conseil d'Administration à forme privée, Les pouvoirs du Conseil comme ceux du Directeur Général sont ceux des Sociétés privées valables jusqu’à ce que les pouvoirs donnés par les bailleurs de fonds soient retirés.

Nous ne saurions voir là des manifestations d'ordre administrauf, mais des manifestations suivant la forme privée, Il existe des règles de tutelle pour toutes les personnes administratives. Nous n'en trouvons pas ici. Il existe dans chacune et plus encore dans la régie un domaine d'autorité pour l'Etat. Ici rien de tel.

Qu'en conclure sinon que les faits démentent les conclusions de certains termes ou formes employés, Ces faits ont certes leur valeur,

— La Vie Financière de l'Office ne nous apporte pas plus d'arguments en faveur de la solution administrative de la qualité . de l'Office.

L’autonomie en est la base ; et nous ne voulons pas viser par là l’autonomie financière de certains services ou établissements publics consistant dans la non inscription au budget général de l'Etat, dans le fait d’un domaine propre, domaine affecté, mais dans la liberté complète qui est laissé à l'Office dans sa gestion.

Nous avons noté comme caractère déjà, l’absence de touto ressource ressortant directement ou indirectement de l’impôt, Nous y ajouterons l'absence de toute tutelle pour l'établissement de son budget qui n’est soumis à l'Etat ni approuvé par lui, l'absence de tutelle également pour ses dépenses : ni dépenses sur ressources affectées fixées par l’autorité administrative supérieure, ni imposition d'office ; pour ses recettes pas de règles d'emprunt ; l'Etat n'intervient pas ; il n’a pas le droit d’intervenir.

L'Office s’administre seul financièrement. Il ne s’agit pas là seulement d'appliquer les méthodes comptables de droit privé, il s’agit d’un pouvoir réel.

Nous en voulons pour exemple typique ces emprunts à court terme qui figurent aux bilans de 1924, 1925, emprunts qui n’ont fait l’objet d'aucune autorisation de l'Etat. C’était une ressource non prévue pourtant par le dahir de constitution et qui, si nous avions eu affaire à une affaire administrative, eut demandée une décision dans la forme précédente. L'Etat, ayant admis que l'accord du Conseil et du Directeur Général était suffisant pour accréditer ces emprunts, nous a donné par là la mesure de la liberté laissée à l'Office qui est bien celle d’un organisme privé plus que celle d’un organe administratif.

L'Etat a bien implicitement admis, par là, que l’énumération du dahir de constitution n’était qu'indicative sur les recettes et les dépenses. Une telle affirmation est bien incompatible avec la notion d’une personne administrative, qui doit être esclave des textes qui la lie.

Citerons-nous, par ailleurs, parmi les dépenses de l'Office

des dépenses, telles que l’achat d'un appartement à Paris, l'achat de remorqueurs destinés tout autant à un service de remorquage qu’à l'Office même, sa participation à des recherches de pétrole, ses subventions pour reboisement qui, toutes utiles et intéressantes qu’elles puissent paraître, ne rentrent plus dans le rôle qui lui est alloué. Ces dépenses n’ont été faites que par décision du Conseil sans texte d'autorisation du Gouvernement ; il en a été rendu compte à l'assemblée annuelle du Conseil d'Administration.

Qu'est-ce à dire sinon la possibilité par le Conseil de faire des actes valables, par le seul fait que l'Etat actionnaire les entérine, lors de la réunion annuelle, comme étant le seul à pouvoir protester. S'il s'agissait d’un acte de service public, chaque intéressé ne pourrait-1l pas protester, à commencer par le contribuable ? Il aurait fallu un acte complémentaire, en forme de loi, pour permettre à l'Office de le faire. Si cet acte n'a pas été jugé nécessaire, c’est bien que l'Etat considère qu'il agit vis-à-vis de l'Office comme un actionnaire, le seul qui ait le droit de demander l’annulation d'acte dépassant les statuts.

Si nous ne l’admettons pas, en effet, il nous faudra considérer que cet Office nage dans l’illégalité et nous nous étonnerons que le législateur ou le Gouvernement, pourtant intéressé, n’intervienne pas, pour mettre tout en règle.

Si nous n’admettons pas cette idée, nous devrions nous rappeler qu’un acte d'administration s'impose par les règles qu'il établit, que ces règles ne peuvent être changées que par leur auteur, sauf délégation non indiquée pour l'Office ; qu’elles devraient l’être enfin par un texte en la même forme que le premier ou de valeur juridique supérieure.

Si, sans être une loi le dahir de constitution de l'Office est un acte administratif en forme de loi, les actes faits au delà des règles qu'il fixe, doivent être sans valeur ; ils seraient dès lors susceptibles de recours par tout intéressé pour défaut de forme et vice de fond : cet acte n’était pas hutorisé et il ne la pas été suivant la forme voulue. Vis-à-vis de l'Etat, il en serait de même, l'Etat n'ayant pas autorisé cet acte ou la possibilité de changer les règles édictées.

Il n'est pas possible que l'Etat ait supporté de telles infrac-

tions aux règles juridiques et qu'il les ait, au contraire, homologuées par son silence approbatif des bilans où elles figurent, qu'il en ait provoqué même en demandant à l'Office de les faire.

Ce n’est admissible que si, lui-même, admet que l'Office est bien un organe de droit privé, ou tout au moins exerçant une profession et traité comme tel.

Et cette constatation doit nous amener à prétendre à nouveau qu'il doit y avoir dans le dahir de constitution deux actes, en un seul, un acte de puissance public conférant la personnalité morale et créant l'Office et par ailleurs, un acte d’administration privée, telle que l’est l'élaboration des statuts de Société privée.

Nous en arrivons à la lueur de ces faits à notre conclusion des chapitres précédents.

— La vie comptable de l'Office semblerait peut-être, à première vue, nous rejeter vers l’idée d’un organe administratif.

Le régime comptable est régi par un arrêté viziriel.

Si l'Etat fixe le régime comptable, il semblerait qu'il doive s’ensuivre que l’organe en question soit une Administration. Mais dès les premières phrases, c’est pour nous dire, il n’y aura pas de régime comptable spécial ; les us et coutumes du Commerce seront seules applicables. La solution fixée par l’arrêté viziriel étant à l'inverse de l’idée administrative, il semble donc qu'il ne faille pas tirer un argument en faveur de cette idée.

On pourrait penser pourtant par argument à contrario que si le législateur a pris soin de fixer que les règles de comptabilité publique ne sont pas applicables, c’est que, sauf texte contraire, toutes les autres règles de droit public doivent l'être, et nous en arriverions à cette idée déjà citée, que, hors de ces textes, il faudrait considérer l'Office des Phosphates comme une Administration. (Raisonnement tenu autrefois par les Chemins de fer de l'Etat).

Les travaux préparatoires et les faits s'opposent à une telle conclusion. On a voulu faire une industrie calquée sur l’industrie privée. Sur nombre d’autres points déjà et sans texte, l’organisation de l'Office est similaire à une société privée.

Mais alors pourquoi affirmer ici seulement ce caractère et

avoir gardé le silence sur les autres points ? C’est parce que, sans doute, ici, le doute pouvait être plus sérieux. C’est qu'il y a deniers versés par l'Etat, que le Caïssier est en même temps agent de l’Etat et nommé par lui. C’est aussi, sans doute, parce que c’est le seul point où il fallait effectivement fixer certains points de détail. Le dahir de constitution n'avait mis en avant que le principe des réserves avant versement à l'Etat sans fixer qui les fixerait ; il n'avait pas parlé de l'amortissement, C’est aussi cette dualité de fonction du caissier qui pouvait entraîner à laisser à l'Etat tout pouvoir.

L'arrêté en question, au contraire, nous rassure, en fixant que ces opérations sont faites par le Conseil d'Administration de l'Office. Il nous amène à constater, qu'ici encore, l'Etat s’est en quelque sorte effacé derrière lui, ce qui nous ramène effectivement à une conception non administrauve de l'Office.

La non-intervention de la Cour des Comptes, comme juge des comptes, est également à retenir; quoique, il faille le reconnaître, nous constations, par ailleurs, la présence de comptes spéciaux du Protectorat même, qui lui échappent également.

‘Rappelons enfin la décision administrative et judiciaire à l’occasion de la candidature du Caissier Général au 3° Collège, qqui resterait une affirmation officielle inexplicable, si l'Office était organe administratif,

L'existence de la Commission des Comptes n’est, par ailleurs, pas plus convaincante, Une Commission des comptes, nommée par l’Assemblée générale des actionnaires, fonctionne dans les sociétés. On peut très bien concevoir que Ja Commission de l'Office est formée de membres qui agissent, non comme fonctionnaires mais comme mandataires de l'Etat.

Les pouvoirs de cette Commission sont d’ailleurs bien ceux des Commissions des Comptes des affaires privées.

L'article IT nous fixe son rôle : « Elle est chargée de vérifier annuellement les comptes du Caissier Général. » Ce n’est done en aucune façon une commission de surveillance «elle vérifie annuellement seulement et les comptes et non pas la comptabilité ; les termes doivent avoir toute leur valeur.

L'extériorisation de ses pouvoirs consiste en : « faire un

rapport au Gouvernement, en lui proposant, s’il y a lieu, toute injonction utile ».

Que font donc les Commissions des Comptes des Sociétés, sinon justement également un rapport aux actionnaires (le Gouvernement représentant l’actionnaire dans notre cas) avec conclusion de quitus, comme pour l'Office, ou des observations que ces actionnaires feront suivre d’injonctions.

Ici aussi les injonctions proposées sont faites par 1e Gouvernement et non par la Commission.

Et remarquons enfin que l’article se termine par ces mots « avant l'arrêté définitif des comptes auquel le Conseil d’Administration doit procéder. » Le fait que l'organe délibérant de l'Office arrête définitivement les comptes est, en effet, à retenir, car formant une dérogation formelle aux formules administratives, qui voudraient que ces comptes ne soient définitifs que par le fait de l'autorité supérieure.

Les points d'application de détail apportés par ailleurs, ne sont que des mesures destinées à permettre une vérification facile par cette commission, Leur critérium à noter pourtant est que le Caissier Général ne peut agir sans ordre et contreseing du Directeur, formule de tout ordonnateur par rapport au comptable mais qui écarte déjà toute immixtion possible d’autre personne que ce Directeur et toute possibilité d'ordres du gouvernement toujours à craindre dans une affaire Etatiste ; et ce qui importe plus est qu'il ressort de ces prescriptions que le Caissier Général est couvert dès lors qu'il a reçu cette signature du Directeur Général, ce qui réduit son rôle au point de vue légal à un rôle de Caissier plus qu’à un rôle de comptable et surtout de comptable public.

La commission qui ne vérifie que les comptes d’ailleurs, procède également à une vérification de Caïsse et non à une vérification budgétaire. Lisons son rapport. Il précise qu’elle a rapproché les chiffres des pièces justificatives de ceux figurant sur les registres et comparé leur conformité d’une part, et d'autre part, les postes du bilan avec les résultats de l’inventaire'et de la balance des écritures. C’est bien la preuve de ce rôle.

Pour le Caissier Général de même ; aucune vérification de la

nature des dépenses, de leur correspondance avec les statuts ou avec-le but de l'Office, de leur proportion avec les prévisions ; simple vérification que le Directeur Général a bien signé l'ordre de dépense et que la somme versée a fait l’objet d’un recu valable. Pour les recettes de même, pas de vérification des prix, des quantités effectivement livrées, des marchés et de leur concordance avec les factures ; simple vérification que la recette correspond bien avec l’encaissement ordonné et délivrance d’un recu tiré d’un carnet à souches.

Sont-ce là des prérogatives de comptable public ? Non. Et le comptable d’une administration est pourtant bien un comptable public.

Si le rôle du Caissier Général est plus important et comprend la direction et l’organisation de tout un service, c'est ne l’oublions pas qu'il est aussi chef de la comptabilité par décision du Directeur Général et qu'il cumule de ce fait deux fonctions.

Relevons enfin dans cet arrêté viziriel un article bien étonnant certes pour la thèse administrative.

La part et le mode de distribution des bénéfices nets revenant au personnel sont fixés chaque année par le Conseil d'Administration, comme «les réserves et amortissements » et cela sans proportion fixée, sans maximum indiqué.

Depuis quand une administration est-elle libre de distribuer à ses agents une somme à fixer par elle sans aucune base légale ou même administrative ? Qu’un tel pouvoir appartienne à J’organisme même dont relève les bénéficiaires paraît anormal ; qu'il ne soit limité ni dans son ordre de grandeur ni dans ses bases d'appréciation, ni dans ses motifs, voilà qui rappelle étrangement le droit des chefs d'entreprises privées de verser des gratifications.

Mais voilà qui ne paraît guère compatible avec une Administration. Il y a là, en effet, ce qui n'existe pas pour des amorüissements ou des réserves, une véritable aliénation gratuite de biens revenant à l'Etat,

Rappelons enfin que cet arrêté viziriel laisse à l'Office même le'soin de choisir ses banques.

—L’ingérence possible des inspecteurs des Finances pourrait nous laisser par contre plus hésitants.

Il semblerait bien, à priori, qu'on puisse en ürer argument pour la thèse administrative de l'Office. Car ce ne sont plus celte fois des représentants de l'Etat Chérifien assimilables aux membres d’une commission des comptes ; ce sont des agents de la Métropole.

Mais il nous appartient de constater que nous pouvons trouver d’autres exemples de cette ingérence dans des organismes privés, lorsque cette ingérence est rendue nécessaire soit par l'intérêt pécuniaire que l'Etat y possède, soit par une nécessité de surveillance spéciale.

Ne trouvons-nous pas des inspecteurs des Finances, pour le contrôle des comptabilités des Caisses d'Epargne (décret du 15-1-52 et loi du 20-7-1895) ne les trouvons-nous pas aussi dans les sociétés de courses autorisées (loi du 7-7-1891). Enfin, les compagnies de chemin de fer ne les voit-elles pas intervenir (Carpentier, Rép. Gén., p. 739).

Le rôle des inspecteurs des Finances n'’est1l pas d’ailleurs multiple, aux termes mêmes de la circulaire ministérielle du 6 Septembre 1871, qui leur donne comme attributions possibles « tous les points qui touchent de près ou de loin à la gestion des deniers publics ».

Ces*exemples sont sans doute assez fréquents et typiques pour que nous n'interprétions pas le contrôle des inspecteurs des Finances comme entraînant la notion d’organe administratif.

Si nous pensons enfin que parfois ces inspecteurs peuvent être prêtés par le ministère des Finances dont ils dépendent à des pays étrangers ou à d’autres ministères pour telle mission «ui leur sera confié, on peut presque se demander si ce n’est pas cette dernière possibilité qui a été prévue, quoique, personnellement, nous pensions que le but est plutôt un simple contrôle d’une affaire dans laquelle les deniers publics sont, en définitive, intéressés.

- Nous serions incomplets si nous ne relevions pas enfin, à l’occasion du régime comptable, son mode de comptabilité industrielle : bilan, amortissements, réserves, comptabilité en

partie doüble.. Il n’est pas nécessaire de nous attarder sur ce point. Constatons seulemént qu'il y a là non seulement Le fait d'échapper aux règles de la comptabilité publique mais aussi celui dé déroger formellement aux règles budgétaires d’annuaz lité, d’ühilé et de spécialité même, ce qui nous éloigne de la thèse administrative de Office. Notons que ce résultat n’est même pas corrigé ici, comme dans le cas des régies et de cer: tüitis Offices pat l'inscription au budget de l'Etat sous forme de total des dépènsés ét des recettes où sous forme de budget annexe.

— Quelles sont, en effet, la figuration des opérations dé l'Office des phosphates sur le budget du Protéetorat ?

Noûs constatons, tout d’abord, que seuls y figurent lés bénéfices répartis où, niéux, versés à l'Etat.

Les annéëés où il a fallu faire appel à des fonds complémentaires, ces fonds ont été pris dans les banques privées et non à l'Etat ét ces fonds n'ofit aucuñe trace dans le budget du Protectorat.

— Pour ce qui ÿ figure, ous lisons tout d’abord at chäpitre prodtits divers, dans là partié recettes ordiñairés «intérêts versés par l'O. C. P. sur les sommés qui lui ont été avancées au titre de l’emprünt 1920.

Deux points sont à retenir ici : À

1° L'Office figure ici dans la partie recettes ordinaires qui comprend un certain nombre de chapitres dont l'un est intitulé « produits du domaine » et l'autre « produits des monopoles et exploitations », mais dans aucun de ces deux chapitres.

Une telle constatation ne sera pas pour plaire certes, à ceux qui parlaient pour l'O.C.P. d'exploitation d'Etat. Mais on peut y répondre que ces intérêts ne sont pas à proprement parler des produits, car constituant au fond, une charge normale d’une affaire ménée, comme le veut le but poursuivi, industriellement.

2° L'Office verse au Trésor les intérêts de son capital de premier établissement.

Il peut paraître, à priori, un peu anormal qu'une régie ct surtout une régie directe où qu'un organe administratif verse à la péfsontie administrative, dont il relève, Fintérêt du capital

dépensé. Nous. penserions volontiers qu'il y a là une formule non administrative.

Mais comme cel organe devait avoir, même si on l’admettait administratif, une gestion commerciale, il fallait bien pour atteindre ce but, tenir compte de cette rémunération dont le passage sous silence eut nettement faussé industriellement parlant, la notion des bénéfices réels.

Mais nous observerons que logiquement, cette rémunération des avances faites, donc, d’un prêt, eut dû dès lors être considérée coïnme une charge annuelle à prélever avant répartition des bénéfices, comme toute rémunération de prêt.

Or, on fait plus : laissant de côté le caractère obligataire dé tout prêt on lui donne le caractère d’actions, c’est-à-dire non plus d’avances, comme dit à tort sur l'énoncé du budget, mais de sommes mises dans une affaire.

Ce versement n'est fait, en effet, qu'après établissement des bénéfices nets ; il n’est fait, même, qu'après constitution des réserves. [l rappelle étrangement ainsi compris, les intérêts légaux préférentiels accordés dans nombre d'industries aux actions, avant réparütion du super dividende.

Il semble que nous trouvions-là un indice très net de la tendance éventuelle à assimiler l'Etat à une sorte d’actionnaire. [l nous fallait le signaler.

Ces faits sont indémiables ; ils sont nettement affirmés d'ailleurs par le bilan de l'Office dans son tableau après déeisions du Conseil : nous y lisons :

CréniTeURS Divers : Elalt Chérifien a) intérêts à 7 ‘, de la dotation de l'Etat pour l'exercice. b) affectation du solde des pertes et profits.

Il y a donc bien deux versements distincts, quoique pris tous deux sur les bénéfices nets après constitution des amortissements et réserves, dualité que l’inscripion au budget général du Protectorat sous deux rubriques et à deux parties différentes confirme d’ailleurs, mais, 1l est vrai, qu'il est regrettable de voir moins nettement s'affirmer dans les décisions du Conseil.

Ces décisions, en effet, tout en maintenant intégralement le

caractère de versement des bénéfices nets pour des deux versements, énumère à la suite du premier toutes les affectations relatives à la deuxième partie sans en faire bloc comme le tableau.

Outrepassant d’ailleurs, à notre avis, ses pouvoirs, en disant qu’il décide ces affectations, point qui n’est évidemment nullement du ressort de l'Office mais du ressort de l'Etat, il semble ne plus faire du versement des intérêts qu’une affectation comme les autres.

Il était utile certes dé faire connaitre effectivement ce que versait l'Office à l'Etat, en disant à qui et combien il versa, ces versements risquant, sans cela, de passer inaperçus des non initiés et du public, toujours prêt à critiquer. I l'était d'autant plus, que le protectorat tendait éventuellement à ne pas le faire savoir, plus soucieux de sa liberté d'emploi des sommes reçues que de démontrer la gestion satisfaisante de l'Office des Phosphates.

Mais on pouvait le faire tout aussi bien en présentant la chose comme dans le tableau qui les suit :

a). versement-au Trésor des intérêts à 7 94.000 0 X

b) versement au Trésor du solde des pertes et profits... Y somme que l'Etat a fait savoir vouloir être payée comme suit :

Caisse de l’'Hydraulique…

Caisse spéciale, etc.

cette forme maintenait, tout en atteignant le but poursuivi, les réalités, le Conseil de l'Office prenant on ne sait où le pouvoir de décider ces affectations qui ne sont pas de son ressort. Le résultat en eut été plus net. Et l’outrepassement de pouvoir n'existait pas, qui tend à faire du Conseil tant le Conseil d'Administration de l'Office que l'Etat lui-mème.

Cette question d’un mélange d’attributions appartenant dans les affaires privées à l'assemblée des actionnaires nous amène à remarquer, d’ailleurs, que conformément cette fois aux textes des dahirs et arrêtés, et donc, dans ses pouvoirs légaux, l'Office se trouve avoir quant à son Conseil et si l’on suit seulement ces textes, des attributions anormales.

- - I décide des amortissements et des réserves, Voilà qui ‘dépasse certes les pouvoirs normaux d'un Conseil d’'Adminis- “ralion d'affaire privée, qui propose ces points à l'assemblée des actionnaires pour en obtenir la ratification.

Il y a là évidemment un désir très net, voire même une nécessité d'échapper à l'obstacle trop fréquent des affaires d'Etat : l'Etat avide d'argent, prélevant le plus possible même au détriment de l'avenir de l'affaire. Les textes en lui retirant ce pouvoir, pour les donner au Conseil, tendent évidemmrent à en enlever la possibilité.

Mais à vouloir ainsi trop prouver la séparation qui existe entre l'Etat et l'O. C. P., on risque parfois de prouver à l'inverse. En détachant ainsi avec une force singulière l'Office de l'Etat, en affirmant une telle indépendance, le législateur ne nous amène-t-1l pas à penser que si un tel pouvoir est au Conseil d'Administration, ce Conseil, en ce faisant, n’agit plus comme délégué de l'Etat mais comme son agent et redevient par là organe administratif. |

Les faits viennent heureusement corriger cette constatation en nous montrant qu'il n’y a là qu'une apparence. Il n’y a là pour l'Etat, au fond, qu'une barrière morale et pas autre chose, une nécessité en quelque sorte de réfléchir. Car n’oublions pas qu’en fait ces décisions ne sont que des propositions normales de tout conseil à l’assemblée des actionnaires ; car ce rapport et ce bilan, comportant ces «décisions » ou tout au moins appelées telles doivent recevoir l'approbation du gouvernement, pour devenir définis.

Nous ne pouvons, dès lors, en retenir qu’une chose, que l'Etat ne peut imposer ses chiffres directement, ce qui est pour une assemblée générale, el que dans notre cas 1 fallait affirmer, car très à craindre, EL que ce mème Elat devra, pour imposer sa volonté sur ce point à un Conseil récalcitrant, en changer les membres, barrière morale mais d'importance considérable ; qu'il en changera les membres, comme serait amenée à le faire l'assemblée des actionnaires devant un conseil qui jugerait nécessaires les chiffres proposés et en ferait une question de confiance.

Et c'est ainsi qu'une attribution de pouvoirs qui au premier

‘examen semblerait tendre au caractère administratif de l'Office -des Phosphates ne nous amène, en fin de compte, qu'à constater qu’elle tend à rapprocher au contraire le pouvoir de l'Etat de celui d’une assemblée d'actionnaires, donc à tout le contraire.

Nous lisons par ailleurs, dans le budget du protectorat, en fin de la troisième partie et parmi les recettes avec affectation spéciale, ces termes relatiis aux versements de l'Office

« Contribution extraordinaire de l'O. C. P. aux dépenses d'intérêt général ».

Nous devons en retenir la place de linscription et son appellation.

La place vient du fait déjà vu, que l'Etat invite, tn fait, l'Office à verser à certains comptes spéciaux qu'il lui désigne des bénéfices lui revenant. En ürera-t-on argument. pour dire qu'en ce faisant, l'Office remplit un rôle administratif ? Un tel .ordre ne nous,, paraît, quant à nous, qu'être en quelque sorte l'indication des guichets auxquels seront payés les. coupons. Nous ne voyons aucunement une œuvre administrative à déclarer lors de son versement que l’on a reçu procuration de le faire ‘à tel nom. Le propriétaire de Utres nominatifs d’une affaire privée ne pourrait-1l demander de même par procuration que les bénéfices lui revenant soient versés à tel ou tel. Un tel fait n’a donc selon nous aucun caractère administrauf ou privé.

Il nous faut constater par contre et à nouveau, que cette deuxième inscriplion au budget n’est, elle non plus, pas au chapitre des produits des monopoles et exploitations.

Or ici, l'explication donnée pour les intérêts ne peut évidemment pas Jouer. [l ne s’agit plus de mettre à part dans un but de gestion industrielle une charge normale. Il s’agit de bénéfices nels à verser.

Nous eussions pensé que des bénéfices d’une exploitation d'Etat figurerait au chapitre et sous la rubrique bénéfices d'exploitation. Il n'en est rien. La conclusion logique est de dire que ce n’est donc pas considéré comme une exploitation d'Etat, au même titre que les produits des P. T. T., les fermes expérimentales, les ateliers d'arts indigènes, les tabacs, l'imprimerie officielle, etc.

L’intitulé employé par les services financiers du Protectorat est plus remarquable encore :

« contribution extraordinaire aux dépenses d'intérêt général. »

Nous ne pouvons voir dans ce fait, comme dans le précédent, que le désir de ne pas assimiler PO. C. P. à une administration. Un organisme d’ordre privé apportant de l'argent aux caisses de l'Etat le fait sous la rubrique : impôts, amendes, fonds de concours, contribution volontaire. C’est justement dans ces termes que l’on a choisi : les deux premiers n'avaient aucun rapport avec les faits ; le troisième pouvait faire hésiter ; il est également applicable aux organismes administratifs qui peuvent apporter des fonds de concours ; 1l comporte, il est vrai en général, l’idée d’un bénéfice à retirer de la dépense. On a retenu le dernier qui est, remarquons-le, le moins normal pour les administrations.

Cette constatation n’est certes pas un argument déterminant. Elle étonne pourtant, d'autant que nous pouvons nous demander pourquoi ce non emploi du terme normal : Bénéfices de

FLOMCS ES

C'est ainsi qu'à chaque moment de cette étude de la vie interne de l'Office Chérifien des Phosphates, dans son organisation générale, nous sommes amenés à constater que nombre de faits tendent à le rapprocher des affaires d'ordre privé.

Etant donné le but mis en exergue «copier les affaires privées ». un tel résultat ne peut nous surprendre. Il était intéressant néanmoins de le voir pour nous bien persuader que cet organe, dont le mode de création tendait à nous le faire assimiler à une administration, à une régie par exemple, n’en révèle, en fait, pas plus qu'après examen théorique aucunement les caractères.

Nous allons le constater encore dans les rapports de cet organe avec les êtres du domaine privé, avec les tiers administrations ou privés. Ce sera l'Etude de sa vie active qui vient compléter celle que nous venons de faire.

Des faits précis nous montreront encore que des cas litigieux ont été tranchés en faveur de fa thèse non administrative,

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