CHAPITRE VI

Les caractères de droit privé de l’0. C. P.

dans ses rapports avec les tiers

SOMMAIRE : Les faits de la vie administrative : agents, domaine, fournisseurs, impôts, inscription au registre du commerce. — Conventions avec l'Etat. — Les faits de la vie commerciale : l’acte d'Algésiras, l’ingérence possible de l'Etat : les refus opposés à la métropole, contrat Kuhlman. La solution appliquée au Maroc : Fehalah. Modalités d'exé-

cution du Service Commercial. — Les faits de la vie judiciaire : l'immatriculation privée. Arrèt de compétence incompatible avec la notion administrative.

Les rapports de l'Office avec les tiers sont dominés par les deux principes suivants L'Office s’administre lui-même (art, 5 du dahir du 7 Août

Son Directeur Général représente l'Office vis-à-vis de toutes administrations et tous particuliers (art. 2).

Affirmation d'autonomie d’une part, affirmation de pouvoir pour le Directeur Général de faire valablement les actes susceptibles d'engager l'Office au cours de son activité, d'autre part.

Ce Directeur est en quelque sorte le pouvoir exécutif de l'Office.

Nous allons voir, dans les faits, cette autonomie et ce pouvoir prendre corps et noter en même temps les points où s'affirme à nouveau l’idée que l'Office, personne de droit public pourtant, ne peut être assimilé à une administration ; nous allons le voir successivement dans la sphère de sa vie Admi-

nistrative, de sa vie commerciale et terminerons par une remarque tirée de sa vie judiciaire.

La première manifestation de la vie administrative de l'Office est le recrutement de ses agents. Disons brièvement, car nous y reviendrons à un autre chapitre que le régime juridique de ces agents est le régime de droit commun et non un statut de fonctionnaire.

Le recrutement est fait par contrat individuel en toute liberté, contrat à temps renouvelable avec dédit : procédé donc aussi peu administratif que possible.

Le pouvoir en appartient au Directeur Général seul et à maintes reprises le gouvernement, lui-même, a bien marqué cé caractère en répondant à des quémandeurs ou à de hautes recommandations que «l'Office n'étant pas une administration » ou «l'Office étant autonome », il ne pouvait que transmettre la demande accompagnée de cette haute recommandation » (nombreuses transmissions du Maréchal Lyautey, en 1921 et 1922). On ne peut être plus net.

En ce qui concerne son domaine, nous retrouvons la même autonomie et, qui plus est, la non assimilation certaine à une administration.

Le domaine de l'Office a été pour la plus grosse partie constitué par des achats amiables particuliers. Or, n'oublions pas que s’il avait été une administration, en l'absence de textes le dérobant aux méthodes de droit public, le seul texte existant, pour ce faire, ne visant que lé point de vue comptable, il eut dû recevoir au préalable une autorisation ; d'autre part, ces terrains eussent dû rentrer d’abord dans le domaine privé de l'Etat, quitte à être affecté ensuite à l'Office.

Pour l'Office, 11 n’en est rien; il a son domaine propre, domaine qu'il a acheté de son propre chef, sans aucune autorisation et qui n’est point partie du domaine privé de l'Etat.

— Nous signalerons à ce sujet qu'un arrêté viziriel du 25 Novembre 1922, peut donner lieu à confusion. Il spécifie que le domaine privé de l'Etat est autorisé à acquérir en vue de la création d’un eéntre phosphatier des terrains sis à Kourigha,

Siège des exploitations de l'Office (133 Ha environ). Il ne s'agissait pas là d’un achat pour l'Office mais seulement de terrains de reboisement sur le plateau de Kourigha et proches dé son domaine. Ces terrains ne sont aucunement du domaine de l'Office mais sont affectés aux Services Administratifs des Domaines et des Eaux et Forêts.

Cette remarque indispensable pour rejeter l’objection qui pouvait être faite à première vue, nous fait encore mieux ressorür la différence, dans la méthode d’achat signalée ci-dessus et là distinction formelle du domaine de l'Etat et de celui de l'Office.

— On ne peut pas tirer argument, sur cetle question des térrains de l'Office, du fait que pour certains, l'Office a bénéficié de l’expropriation. Au Maroc, l’expropriation peut être accordée non seulement aux établissements publics mais aussi aux particuliers {dahir du 31 Août 191à, art. 8) et aux sociétés privées.

— Nous citerons par contre que jamais il n’a été question pour les conséquences dommageables des travaux de l'Office de compétence administrative.

— Il nous appartient enfin de relever un fait très frappant de la qualité du domaine de l'Office comme domaine particulier et qui est que l'Office s’est vu lui-même exproprié, suivant les formules d’expropriation dé droit privé. Nous visons là l’expropriation pour l’établissement des voies ferrées. Si le domaine de l'Office avait été domaine de l'Etat, c’eut été aboutir à voir l'Etat s’exproprier lui-même.

— Nous citerons encore l'autorisation, demandée par l'Administration, de construire dans la zone non ædificandi réservée à l'Office. Il semble bien que si notre Office eut dû être traité comme une administration, on se serait borné à lui fixer la chose, sans chercher son accord. Et nous remarquerons, à l'inverse, que lorsqu'il s’est agi pour l'Office d'occuper temporairement partie du domaine public, il lui a fallu demander et obtenir un arrêté d'autorisation d'occupation temporaire comme pour un simple particulier, et à le payer non seulement pour le temps d'occupation effective, ce qui s’expliquerait dans un but de gestion industrielle, mais même pour toute une

période complémentaire, l'occupation ayant cessé avant expiration de l'autorisation.

— Ce sont là des points montrant qu'en ce qui concerne son domaine, l'Office est à tous points de vue assimilé à un simple particulier.

— La dernière preuve en est, que, lorsqu'il s’est agi pour l'Office de bien asseoir son droit de propriété et d'en obtenir titre foncier, il a dû recourir à la procédure d’immatriculation dans les conditions ouvertes aux particuliers, alors que les délimitations du domaine des personnes administratives est faite aux termes du dahir du 3 Janvier 1916 par des commissions spéciales opérant sur ordre d'arrêté viziriel et dont la décision est homologuée par un arrêté. Il s’agit là du domaine privé de ces personnes administratives pourtant.

— Nous signalerons pourtant, avant de quitter cette matière du domaine de l'Office, un point particulier qui fit hésiter un certain temps (il s'agissait d’achat de terrains"en zone d’insécurité), et qui pourrait à première vue, ramener à une concepüon administrative de l'Office.

Une circulaire du 7 Août 1918, fixe que les transactions immobilières sont interdites aux Européens en zone d'insécurité. La question laissa en conséquence longtemps hésitant le Conseil d'Administration. Si l'on eut affaire à une régie ou à un établissement public la question était réglée. L'achat était possible, La question fut alors portée à un comité résidentiel où le caractère de l'O. C. P. comme établissement public fut soulevée, en vue de justifier l’achat ; il y eut protestation et finalement en sortit une décision pure et simple d'autorisation d’achat couvrant le commandant du cercle. L'absence de toute explication frisant le «fait du prince » nous laisse un peu perplexe ; en tout cas, le caractère d’Etablissement public de l'Office soulevé, n’a pas été confirmé.

Nous nous demandons d’ailleurs personnellement, si toute cette discussion était bien nécessaire. L’interdiction ne frappe

que les non indigènes, or, l'Office est bien une personne Marocaine de droit public.

Le fait qu'elle ait eu lieu nous montre, en tous cas, que les

hautes sphères ne considèrent pas l'Office comme une Admiuistration pure et simple.

— L'Office vis-à-vis de ses fournisseurs, ne se montre pas plus sous le jour d’un organe d'administration publique. La règle des marchés avec concurrence et publrcité ne lui est pas applicable ; il pratique par.la formule des appels d'offres et non pas par adjudication. Il peut, s'il le juge préférable, prendre même à prix supérieur tel concurrent qui lui paraît apporter des garanties de sécurité plus grandes. La seule règle pour lui est la considération de ses prix de revient, la règle des sociétés commerciales en un mot.

Cette absence d’adjudication nous amène incidemment à trouver ici la confirmation que les travaux de l'Office ne sont pas des travaux publics. Sinon, conformément à l'acte d’Afgésiras (art. 105 et suiv.) l’adjudication eut été obligatoire.

— Nous terminerons enfin cette première partie de notre étude en sigñalant deux derniers points : l'Office paye les impôts et il est inscrit au registre du Commerce.

Le fait de payer des impôts ne nous paraît pas en faveur d'une thèse administrative de l'Office, quoique il est vrai la jurisprudence ait paru vouloir tendre à imposer à la patente un certain nombre de services productifs de revenus (C. E., 3-2-1911, Mesle-sur*Sarthe) mais, disons-le, en partant justement de cette idée que ces services perdent leur caractère pour n'être plus que l'exercice d’une profession.

Etudiant dans notre cas particulier la loi Marocaine, nous constatons quele dahir sur les patentes fixe bien que paye l'impôt «toute personne ou société exerçant une profession ». « Une administration n'étant ni une personne, ni une société devrait y échapper. Vu la jurisprudence ci-dessus rappelée, nous citerons en outre l’art. 8 de ce dahir : Sont exempts «alors même qu'ils exerceraient une profession, ceux pour qui cette profession ne serait que l’exercice d’une fonction publique », il nous faut donc en retenir que l'Office n’exerce pas une fonction publique.

Le dahir sur la taxe urbaine exempte par ailleurs ; les édifices appartenant à l'Etat, à une Ville, ou à une autre collectivité

publique Marocaine affectés à un service public et non productifs de revenus. L'Office paye pour ses bureaux et bâtiments administratifs non productifs de revenus pourtant; c'est conclure ou qu'ils ne sont pas affectés à un service public, voire que l'Office n’est, pas une collectivité publique.

. La taxe à l'exportation lui est appliquée comme à tout concessionnaire de Mine.

Il paye enfin les droits d’enregistrement et de timbre pour tous les actes les entraînant pour un particulier. Et pourtant l’article 63 du dahir d'enregistrement et l’art. 11 sur le Timbre exempte les actes et documents des Administrations publiques, les acquisitions de l'Etat où conventions qui lui profitent, les quittances des fonctionnaires et salariés par l'Etat pour leurs traitements et émoluments, les expéditions, copies d’actes et de jugements délivrés à une administralion publique ; l'Office paye tout cela.

Ses actes et documents ne sont donc point ceux d’une Administration publique, ses conventions ne sont donc pas au profit de l'Etat (citons sur ce point que les chemins de fer du Maroc eux-mêmes sont exemptés pour leurs achats de terrains, lOffice a donc bien un domaine propre), sès agents ne sont donc même pas des salariés de l'Etat ; enfin les copies d'actes et de jugements à lui délivrés ne sont donc pas considérés comme délivrés à une Administration publique.

Ajoutons encore, la taxe de plus-value immobilière qu'il a payé et dont étaient exemptés en particulier «les Etablissements publics ».

L'Office est enfin, avons-nous dit, inscrit au registre de commerce. [] est consacré commerçant. Nous indiquerons que cette inscription est faite sur registre tenu par l’autorité judiciaire en la personne du Secrétaire greffier et surveillé par le président du tribunal ou un juge commis à cet effet. Cette procédure rend pour nous l'inscription d’autant plus importante. Car, dire c’est un commerçant, paraît dire plus qu’une administration faisant des actes de commerce.

Cette idée que l’Office est un commercant au même ütre qu’un particulier, doit évidemment soulever la question de l'éligibilité aux chambres de commerce. La question n’a pas manqué

de l'être. Elle a fait l’objet de l'examen du Secrétariat Général du protectorat, qui à formellement admis l'inscription possible de l'Office sur les listes électorales. Si l'Office, pour des raisons d'opportuité qui lui sont propres, n’a pas cru devoir donner suite à cet accord, 1l n’est pas possible d’en rien conclure, pas plus que nous ne pourrions dire que, ces circonstances disparaissant, l'Office ne requérerait pas son inscription, Cette éventualité pourrait bien être assez peu éloignée.

— Nous constatérons avant d’aborder la sphère dé la vie commerciale de l'Office proprement dite, que l'Office a passé un certain nombre de conventions qui se trouvent à cheval, en quelque sorte, sur ces deux parties.

Nous visons la convention de concession d’un Etablissement maritime et celle concernant le parement de partie des annuités des emprunts relatifs aux chemins de fer.

Que l'Office passe des conventions, c’est normal ; uné administration, de même qu'un organe privé, peut en passer ; on né peut rien en conclure. Mais que ces conventions puissent être des conventions avec l'Etat, doit bien nous faire renoncer à l'idée que l'Office est une Administration. Quoiqu’elle puisse êlre. quelque soit son degré de personnalisation, il nous apparaît évident qu’une Administration ne passe pas des conventions avec la personne morale dont elle dépend. Encore moins «si c'ést une régie.

Si il y a convention, c’est qu'il y a accord. Depuis quand l'Etat prend-l laccord de son administration ? L'Office est done nettement distinct de l'Etat ; il est plus que personnalisé.

Et il ne peut, comme nous allons le voir à l’étude des termes de ces conventions, y avoir aucuné erreur sur la portée de ce terme convention.

La dahir du 27-2-1995 s'intitule : dahir approuvant le contrat de concession à l’O. C. P. d’un établissement maritime au port de Casablanca. Notons le terme de «contrat» nettement plus fort que celui de convention ; notons Le terme de « concéssion » également; il semble que l'Etat met à Ia disposition de son administration, plutôt qu’il ne lui concède le terrain ou l’activité dont il a la charge. Vis-à-vis d’un particulier, au con-

traire, c’est bien un contrat qu'il fait et un contrat de concession. Qu'il faille en outre un dahir d'approbation semble, enfin, vouloir dire qu'il y a là une véritable aliénation confirmée d’ailleurs par l’art. spécifiant que le concessionnaire ne saurait la céder, à un tiers, aliénation qui cadre mal avec l'idée d’une régie et même d'une administration exploitant.

Le cahier des charges nous confirme également dans la certitude qu'il y a bien convention et convention similaire à celle faite à un particulier.

Notons dès le début, la différence des pouvoirs de chacune des parties : le Directeur des Travaux publics agissant pour l'Etat et qui ne peut le faire que «sous réserve de l’approbation par dahir », le Directeur de l'Office agissant au nom de l'Office sur seule décision de cet Office. Les deux parties ont pourtant chacune leur personnalité, l'une est Administration, l'autre ne l'est donc pas.

Sans vouloir insister, constatons que l'Office est dénommé tout le long du cahier des charges sous le terme de concessionnaire. Signalons l’art. 7 fixant «qu’en cas de non entretien, il y sera pourvu d'office et à ses frais», alors que vis-à-vis d’une régie, l’ordre de le faire eut dû suffire, que vis-à-vis d’une administration, 1l semble également que le but eut pu être atteint sans fixer cette substitution de personne. Et cela’ d'autant qu'il est inscrit («après une mise en demeure restée sans effet », ce qui envisage donc que l'Office pursse ne pas obéir à un ordre de l'Administration du Protectorat agissant pour le gouvernement. Que pensent les partisans éventuels: de la thèse Office administration d'Etat ou régie d'Etat, de cette négation formelle d’un pouvoir de l'Etat sur l'Office.

À Part. 19, nous trouvons, par ailleurs, le droit de reprise des parties inoccupées en cas de non utilisation pendant 3 ans à l’art. 21, la possibilité de prélever les emplacements nécessaires aux services publics. Pourquoi ménager de droit de reprise si l'Office était une administration comme les autres ? Et surtout pourquoi ce prélèvement «le concessionnaire entendu » seulement ; il y a donc droit de protester. La régie ou l'organe administratif peut-il se dresser contre la personne administrative dont il relève ?

C'est presque proclamer l'anarchie.

— La convention relative au paiement des annuités des emprunts obligataires relatifs aux Chemins de fer et à l'Energie Electrique au Maroc, attire la même réflexion de principe. Pourquoi une convention ? N’eut-il pas suffi d'imposer par décision cette charge normale, en somme, pour une affaire dont on veut fixer les résultats industriellement et qui doit bien de ce fait, tenir compte du bénéfice indirect retiré de la création, non à sa charge, de la voie ferrée.

Cette voie ferrée, l'Office n’avait pu la faire, tout d’abord, du fait de la faiblesse de son capital déjà insuffisant pour ses propres exploitations (nous l’avons vu par ses emprunts en banque), mais surtout parce que l'Etat avait admis que le caractère d'intérêt général de cette ligne n'en comportait pas la possibilité d’une construction par cet Office.

Il la paye assez cher d’ailleurs; par le jeu des conventions intervenues, mais nous ne pouvons y voir autre chose qu’une participation normale qui eut pu être demandée tout aussi bien à une société privée.

Le fait qu’il ait fallu commencer par se mettre d'accord et par signer une convention, est, en tout cas, une preuve que l'Etat ne juge pas pouvoir s'imposer et donner un ordre, même lorsqu'il ne s’agit que de dépenses relatives exclusivement à des travaux dont bénéficie l'Office.

Signalons d’ailleurs, à ce propos, qu’il est spécifié que ces paiements sont considérés comme des charges obligataires et se trouvent de ce fait imputées avant le calcul du compte profits et pertes, ce qui nous confirme, s’il en était besoin, le caractère

non obligataire des intérêts intercalaires à 7 ‘}.

Les parücipations prises par l'Office dans des affaires ne dépendant pas de lui, présentent-elles la nécessité d’observations ?

L'Etat intervient pour elles, pour les autoriser. Nous n'estimons pas que cela doive entraîner un argument, Il est de règle de réclamer à l'assemblée des actionnaires, l’autorisalion de constituer un portefeuille et d’en désigner les titres limitative-

ment,

Notons d'ailleurs, que cette autorisation n’a jamais fait l'objet d'un texte légal et qu’une approbation, tacite même, du gouver- ‘nement a suffi, homologuée par le Conseil d'administration. La formule est bien peu administrative sans doute, surtout si l’on songe que partie d’entre elles ne répondait même pas aux prévisions du dahir de constitution qui vient d'être rectifié d’ailleurs sur ce point (1).

Le Conseil d'administration de l'Office et son Directeur, n’ont vu là qu'une possibilité d'agrandir leur zone d'action. L'on doit pourtant se demander pour certaines si le but final n’a pas ‘été plutôt de rendre service à l'Etat, en vue par exemple d’éviter pour lui la main-mise sur certaines affaires qu’il désirait se réserver pour plus tard à lui-même. C'est exact. Mais, des actionnaires peuvent charger leur société de faire certaines opé- ‘rations, en vue du lancement futur par eux d’autres affaires. Le seul point sera de savoir si, au moment où ces futures affaires seront lancées, l'Office perdra soit les sommes avancées ainsi, soit la participation qui doit lui revenir du fait de ces avances.

‘Sans préjuger de l'avenir que nous ignorons, mais dont la conséquence théorique ne devra pas échapper à l'Office et à l'Etat, nous devons signaler que pour l'une d'elles l'Office s’est réservé formellement le droit de revente des opérations ainsi faites, ce qui veut nettement dire, «l'achat a été fait par moi et ‘non par l'État», qui s'est réservé d'ailleurs, le droit de rachat également. Une telle convention est significative.

Pour les deux autres affaires auxquelles l'Office a versé des fonds, nous devons constater que l'Office figure non seulement dans la société comme membre statutaire lors de la constitution mais aussi comme membre du Conseil d'administration au même tre que les autres participants et en proportion de ses versements.

C'est ce qui se serait passé pour une société privée d’une part; c'est ce qui affirme d’autre part, que la part de l'Office el ses intérêts propres sont sauvegardés, Ce ne sont pas des subventions déguisées,.

Toutes enfin sont, remarquons-le, des affaires susceptibles.

(1) Dahir d'août 1928 signalé en note au chapitre III.

UT es

d'apporter à l'Office une fois lancées, des bénéfices. Ce ne sont pas des participations à des entreprises que nous qualfierions de gratuites.

Sous cette condition toujours respectée jusqu’à présent, ‘sous condition que la participation de l'Office ne soit pas faite -en vertu d’un contrat de l'Etat avec la société recevant des fonds des phosphates, mais en vertu d’une constitution réelle de société dont l'Office est membre, sous condition enfin que les versements ne soient pas faits sur les bénéfices de l'Office ‘mais sur ses dépenses annuelles avec contre-partie de parts ou de titres ce sont bien là des formules de droit privé.

Et ces participations doivent figurer parmi les éléments d’actif du bilan. Nous regretterons d’ailleurs, que cette figuration n'ait pas été inscrite sous une rubrique bien nette de & participations » ou de « portefeuille ». Une inscription à débiteurs divers est trop vague.

La vie commerciale de l'Office est encore marquée par une liberté similaire à celle d’un organisme privé. É

L'Office.s’administre seul ; ce doit avoir pour corollaire : «il

est libre de gérer sa politique commerciale ainsi qu'il lui paraît préférable pour ses résultats ».

Son Directeur Général le représente vis-à-vis de tous particuliers ; c’est dire que l'Etat n'a pas à intervenir et que dans l'exécution de cette politique commerciale, ces actes sont actes de l'Office et non actes de l’Etat,'et comme nous le verrons, actes similaires à des actes de parüculiers. Ils doivent être guidés dans le but de l'Office et non suivant des considérations d'ordre administratif ou gouvernemental.

Sa politique doit être libre. Il nous apparent de voir si le texte est bien respecté et si effectivement l'Office Chérifien des Phosphates est libre et agit comme le ferait un partieulier au point de vue commercial comme aux autres points de vue déjà vus.

Politique commerciale libre, c’est dire que la seule règle doit être le marché mondial, la possibilité de consommation d’une

‘part, l’état des prix d'autre part, deux points qui sont. inséparables l’un de l’autre d’ailleurs.

Mais ne doit-on pas faire, dès les premiers pas, une réserve sur cette liberté ? L'acte d'Algésiras empêche l'Office d'être libre ; car le principe de la porte ouverte qu'il implique, oblige l'Office à rester ouvert pour tous les marchés, le force à maintenir ses prix dans le domaine d’une concurrence commerciale normale, le contraint enfin à mener son entreprise de telle sorte, qu'il puisse normalement satisfaire à la demande.

L'acte d’Algésiras s'impose à lui. C'est ia conséquence logique de l’acceptation par les puissances étrangères du Dahir de Janvier 1920 : marché ouvert à tous. C’est ce qu'écrivait M. Poincaré, Président du Conseil, à M. Queuille, le 6 mars 1922; en rappelant que cet acte d’Algésiras restait en vigueur vis-à-vis des alliés et des neutres : QIl appartiendra donc à la « Métropole si elle désire se procurer dans de meilleures con- « ditions les phosphates du Maroc, de leur faire, à l'entrée en « France, tels avantages qu'elle croira utiles. Mais il sera impos- « sible au Maroc, lié par des accords internationaux dont il ne « serait à l'heure actuelle pas possible de poursuivre la révision, « de vendre ses phosphates à meilleur compte aux Français « qu'à tels acheteurs alliés ou neutres » (lettres des Affaires étrangères, n° 411; à la R. G.).

C’est aussi l’affirmation du Ministre de PAgriculture à la Chambre des députés répondant à une demande du parti Socialiste tendant à obtenir le phosphate du Maroc gratuitement « l’Acte d’Algésiras nous en empêche » (7-2-1925), autrement dit marché ouvert à tous dans des conditions équivalentes (1).

C’est enfin, la prétention effective des Italiens en 1925, trou-

vant que leur marché avait été jusqu'alors trop tenu à Fécart

(1) Séance de la Chambre du 6-2-1925. Réponse du ministre:

« Il est une autre difficulté plus grave qui provient du statut du Maroc. L'acte d'Algésiras a institué là-bas le régime de la liberté économique. 11 nous est impossible à nous, français, d'établir une réglementation qui imposerait l'envoi en France des produits Marocains à un prix inférieur à ceux qui seraient imposés à l'étranger.

Cf. J. O0. : 16-11-26 Chambre : Les produits Marocains doivent quitter ze Maroc dans des conditions identiques, quelque soit leur destination. (Déclaration du Ministre de l'Agriculture).

par l'Office et rappelant qu'en vertu de l’Acte d’Algésiras le Maroc devait leur fournir autant de phosphate qu'il était possible, étant donné la demande et la production, et prétendant même que l’Affaire devait être menée de façon à pouvoir satisfaire normalement à leurs besoins comme à ceux des autres pays (lettre, de la Montecatini, protestant du refus de livrer plus, — dù, d'ailleurs, à ce que l'Office en était encore à ses débuts et de préférence livrait aux marchés Les plus proches desservis par les Américains plutôt qu'aux pays desservis par les Algéro- Tunisiens — et menaçant d'en faire une question par voie diplomatique). Autrement dit nécessité d'alimenter les marchés d’une façon équivalente.

Ces trois affirmations nous amènent donc à admettre que l'Office est bridé par un acte n’émanant pas de lui, acte politique par excellence et du ressort de l'Etat.

Remarquons en passant, que cette restriction de liberté est en même temps pour lui la meilleure garantie contre les tendances possibles à ingérence de l'Etat en vue de servir des intérêts politico-sociaux, et donc de sa liberté même, l’acte ne Je forçant en définitive qu'à servir chacun sur un pied équivalent. Et constatons que cet acte équivaut pour lui à l’obligation d’être libre «et n’est donc pas une négation de liberté.

— Nous devons toutefois, nous demander s'il ne faut pas conclure de cette obligation en vertu d’un traité entre puissances, que l'Office n’est lié que parce que justement il revêt un caractère administraüf. S'il avait, en effet, un tel caractère, il serait normal qu'un démembrement de l'Etat soit soumis aux mêmes obligations que l'Etat démembré. C’est l'explication logique qui vient à l'esprit.

Nous croyons personnellement, qu’il peut y en avoir une autre qui nous amènera à conclure que l’on ne peut tirer argument dans le sens d’un caractère administratif ou non de l’Office, de cette soumission à l’'Acte d’Algésiras.

Certes, une société privée installée au Maroc, même de nationalité Marocaine, n’est en aucune façon liée par l’'Acte d'Algésirâs. Mais, il faut dire aussi, que si cette société avait eu le bénéfice d’un monopole, elle eut été de ce fait, contrainte par JActe d’Algésiras également. Il faut dire encore que si cette

société n’avait obtenu son existence et sa concession, qu'après engagement de respecter cet acte, voir même un engagement enclos à son cahier des charges, elle eut bien dû le respecter aussi. Il est certain enfin, qu'un contractant de société lié par des engagements personnels ne peut, en changeant sa forme d'opérations et en se constituant en société, faire ce qu’à titre particulier, il s'était engagé à ne pas faire. Une société n’a pas plus de pouvoirs que les membres qui la composent.

Or, c’est là, selon-nous, la situation dans laquelle l'Office des Phosphates et l'Etat se trouvent l'un par rapport à l’autre. Du fait que l'Etat lié par PActe d’Algésiras a constitué une personne morale distincte, cetle personne morale, qui n’est bien encore que lui sous une autre forme, est lié par les engagements de son créateur. Du fait, que cette forme d'exploitation n’a été acceptée que parce qu’elle semblait sauvegarder le principe d'Algésiras (protestation anglaise et note Fleuriau), elle contient à sa base une sorte d'engagement tacite de le respecter.

Ajoutons enfin, que le fait de bénéficier d'un monopole et, d’avoir reçu une participation de l'Etat pour exploiter les phosphates, eut suffi même à une société privée pour être liée par le fait même de celte participation.

Nous croyons donc pouvoir dire que si l’Acte d’Algésiras s'impose à l'Office des Phosphates, on ne peut en conclure à ce que &œt Office soit une Administration.

Mais cet Acte d’Algésiras, champion en quelque sorte du maintien de la liberté commerciale de l'Office peut, comme toute convention, n'avoir qu'une durée limitée et incertaine ; les traités de Versailles et Saint-Germain l’ont abrogé vis-à-vis des Empires Centraux ; certains prélendent même qu'il doit être considéré tel vis-à-vis de tous. L’acte franco-anglais de 1904, par ailleurs, doit prendre fin en 1934.

Sans entrer dans la question de l’abrogation ou non de ces acies, il suffit qu’elle puisse se produire pour que nous devions examiner Si l'Office serait, alors, à même de garder cette même liberté. L'Etat ne pourraitil lui imposer des conceptions anticommerciales, des livraisons gratuites par exemple ou même simplement des prix de faveur ? Comment pourrait:il le faire

et cette possibilité ou non doit-elle faire conclure à un caractère administralif de l'Office ?

Reste à savoir d’ailleurs et tout d’abord, si l’Acte d’Algésiras élant abrogé, les puissances n'auraient pas néanmoins un certain droit à prétendre qu’il ne peut être changé à un état de fait, qui n’a élé accepté par eux que sous cette condition ? N'oublions pas, en effet, que le monopole des Phosphates créé sous l'empire de cet acte, sous cette modalité, aura, en effet, empêché le but poursuivi; Savoir : que pendant un certain temps toutes les puissances voient leurs nationaux pouvoir s'installer dans le pays dans les mêmes conditions.

Admettant qu'il n’en soit rien, la réponse que nous devons faire à la question posée est évidemment affirmative. Oui, l'Etat comme toute assemblée d'actionnaires pourra toujours quant et comme 1l le voudra changer la formule et en même temps, il est vrai, la qualité juridique de son organe d’exploitation. Il pourra le faire, mais, sous réserve toutefois, de Papprobation des Chambres françaises puisque celles-ci ont approuvé le dahir de constitution.

Il péut toujours en changer les statuts. Il suffit que ce changement soit fait en la forme employée pour sa création, c'està-dire par un dahir, pour que cette décision soit inattaquable. Mais, le changement des statuts changeant éventuellement la qualité de l'organe auquel ils s'appliquent, nous ne pouvons rien conclure de ce pouvoir, en faveur d’un caractère admimistratif ou non dudit organe.

Sans changer les statuts, l'Etat pourra-t-il imposer sa volonté ?

Il trouvera normalement devant lui en l’occurrence deux obstacles : le Directeur Général et le Conseil d'Administration forts de cette phrase : «l'Office s’administre lui-même », et dont l’opposilion ne saurait être résolue que par un changement de personne et non par une décision.

Reste à savoir la valeur d’une telle opposition ? Certes, le remplacement d’un Directeur où d’administrateurs qui possèdent par ailleurs des postes importants, peut faire hésiter mais nous devons constater que c’est un obstacle assez faible.

Cet obstacle lui-même se fera-t-il nettement jour même ?

Hors leur zèle et la haute compréhension de leur rôle que puissent avoir ces hommes, il faut constater qu'aucun intérêt personnel peut les appeler à agir. Et quelque confiance que nous ayons en eux, nous devons bien nous dire qu'ils ne sont pas éternels et qu'il est regrettable que ce levier d'intérêt personnel ne soit pas là pour les amener, au moins, à faire connaître leur opposition.

Les membres émanés des Chambres représentatives et du troisième collège ont il est vrai, le souci de leurs électeurs et des organes qu’ils représentent, intéressés tout spécialement à la bonne marche commerciale de l'Office.

Ce sont là des motifs possibles d’hésitation pour un protectorat qui voudrait passer outre ; mais nous sommes. en droit de nous demander s'ils serarent suffisants. En somme, sans changer les statuts, si le gouvernement trouve des administrateurs et un directeur acceptant la chose, il peut imposer ce qu'il veut, sans même atteindre la forme du caractère de l'Office. Le danger est bien évident

Aussi, croyons que c’est plutôt dans l'opinion Marocaine qu'il faudrait chercher l'opposition. Cette population doit se rendre compte des bienfaits que lui apportent et apporteront FOffice et ce qu'elle nomme avec fierté déjà «ses phosphates ».

Elle sait et doit savoir que toute atteinte à cet Office qui en diminuerait les bénéfices augmenterait par là même ses impôts. Elle sait et doit savoir que c’est déjà 50 nullions de bénéfices qui sont versés et ne lui sont pas demandés soit 1/15 du budget total, soit 1/15 d'impôts en moins. Elle sait qu'à ce chiffre, ül lui faut ajouter les 13 millions d'impôts versés par l'Office, les quelques 20 nullions qu'apportent les conventions avec l'E.E.M. el les Chemins de fer. Elle sait que 26 millions d’affaires et de fournitures lui sont faits par un Office géré commercialement. On ne saurait trop le lui apprendre. Car, il faut que, le jour où ce serait nécessaire, à une pression d'opinion métropolitaine s'oppose une pression d'opinion Marocaine. Il faut que, qui serait porté à satisfaire la première, hésite à le faire aux dépens d’une popularité Marocaine. Le seul remède à une pression politique est une pression politique. |

Et puisqu'il n’y a pas autre chose, c’est à cette arme que l'Office Commercial a le devoir de songer.

Il est possible que cet appel parvienne, avec la considération des résultats certains, déjà obtenus par le formule actuelle, mis en balance avec les échecs habituels des autres formules étaüstes administratives et leurs risques de pertes, parvienne à retenir le protectorat dans la voie d’un changement.

S'il n’y avait que le protectorat, nous y croirions volontiers. Mais, il y a la pression éventuelle de la métropole qui est à craindre.

Nous devons constater sur ce point que jusqu'ici cette intrusion à trouvé porte close. Le Gouvernement Chérifien s'est opposé à faire jouer son omnipotence de fond sinon de forme et a entendu garder à son Office sa liberté commerciale.

Nous en citerons pour exemple l'affirmation formelle du Maréchal Lyautey en 19238 :

M. Boussenot, député, ayant prié la Résidence de lui fournir un certain nombre de renseignements nettement . précisés sur l’activité de l'Office, il lui faisait réponse qu'il en était, parmi eux, un certain nombre d’ordre commercial au premier chef qui, d'ordinaire, ne se publient pas, comme pouvant servir aux concurrents.

Cette réponse n'ayant, sans doute, pas convaincu l’honorable député et ses Collègues, ces renseignements étaient redemandés, cette fois par voie de question écrite au Ministre des Affaires Etrangères, Président du Consei. La réponse à celte question, dûment transmise, fut la répétition de la nécessité pour l'Office « d’avoir sa liberté de travail contrôlée par son Conseil d'Administration » € parmi les renseignements réclamés aujourd'hui l'Office peut donner... mais pour des raisons qui sont toujours aussi fortes, 1l ne peut donner ni les stocks, ni à plus forte raison les noms de.ses acheteurs et les conditions des contrats passés avec eux. La publication de ces contrats, sans l'agrément des acheteurs, ne serait pas faite pour les retenir et les renseignements, ainsi donnés, profilerarent immédiatement aux producteurs étrangers ».

On ne pouvait plus énergiquement prendre position.

Il nous semble, d’ailleurs, que le Gouvernement du Protec-

torat puisse se retrancher derrière les textes. N’est-il pas, en effet, soumis seulement au Ministère des Affaires Etrangères, dont il relève et n'est-il pas contraint seulement de répondre aux seules questions du domaine de ce Ministère ?

L'argument peut avoir sa valeur. Mais des circonstances telles que celles qui viennent de se produire en 1928 pour le contingentement des blés peut amener l'alternative du donnant donnant «des blés, du phosphate » à laquelle le Gouvernement Chérifien peut tendre à se soumettre.

Le danger est latent. Aucun texte ne garantit l'Office sur ce point. Il ne peut y en avoir, Il est à la merci de la volonté des gouvernements successifs auxquels nous rendons hommage pour le passé, car ils ont montré jusqu'à présent leur volonté de garder ses caractères à l'Office, montrant ainsi, outre leur souci de la bonne gestion marocaine, leur sollicitude et leur intégration réelle dans la personne d’un chef Marocain chargé, avant tout, de l’essor du Maroc et des ressources de son budget.

Mais ce danger dans la forme où il peut se produire ne peut dénoter un caractère administratif de notre Office ; de toutes façons c’est l'autorité de la majorité ‘des actionnaires qui se fait jour.

Nous pourrions même ajouter que le jour où l'Office ne serait plus libre, 11 perdrait aussitôt sa qualité de commergant et d'industriel, qui est justement le caractère spécifique de l'Office ; du jour où l'Etat imposerait à l'Office une mesure sortant nettement de son rôle commercial, que l'Office ne répondrait plus aux caracières des travaux préparatoires qui ont présidé à sa création, qu'il perdrait son caractère d’autonomie affirmé cette fois par‘un texte ; qu'il perdrait son article 5, car il ne s’administrerait plus lui-même ; que l’article 2 serait violé, car le Conseil n'aurait plus son pouvoir légal. En un mot, ce ne serait plus l'Office, tel qu'il a été conçu, nous dirions même, plus un Office. Ce serait un nouvel organisme de fait, cela redeviendrait une régie ou un établissement public pur et simple. Ce serait un nouvel organisme, alors même que le Conseil eut accepté sans opposition et que le dahir n’ait pas élé changé, car si les textes n’ont pas rappelé ce caractère

spécifique de commerçant — et c'est un tort — ils n’ont rien dit de contraire et en cas de doute, les travaux préparatoires formels doivent nous éclairer.

— Si, comme nous venons de le voir, le Gouvernement du Protectorat a conservé à l'Office sa liberté d’action commerciale vis-à-vis du Gouvernement Français, si ce dernier, invoquant réellement ou pour se justifier, l'acte d’Algésiras, n’a apporté aucune intrusion dans la gestion de l'Office des Phosphates sur le marché international, il faut voir s’il en a été de même pour le marché Marocain.

= Nous allons voir qu'ici il en a été de même et signaler en même temps une façon élégante de poursuivre, s'il en est besoin, un but gouvernemental sans atteindre l'Office, comme cela s’est produit pour la société de Fedhalah.

Sur cette question Maroc, on va nous objecter en eflet aussitôt les contrats Tellière-Kuhlmann et les tractations avec la Société d'Etudes et de Recherches de Fedhalah, On va nous dire : dans ces questions, l'Etat est bien intervenu et l'Office n’a-t1l pas enregistré un ordre comme l'aurait fait une administration ?

Il nous appartient donc de voir ces deux questions.

La Société des superphosphates du Maroc, filiale de Kuhlmann, est titulaire, en effet, d’un contrat de fournitures de phosphate sur la base du prix moyen de vente aux usines de France, déduction faite des prix de fret; jusqu’à présent, rien à dire ; mais bénéficie en sus d’une ristourne sur ce prix, de 30 ‘, à l'heure actuelle, consentie pour faciliter son installation au Maroc et ses débuts. Cette prime est nettement d'ordre gouvernemental, d'autant qu'elle a une contrepartie en faveur des colons et non de l'Office, savoir que le prix de super leur sera vendu prix littoral méditerranéen départ France.

Or, c’est bien l'Office des Phosphates qui supporte cette ristourne, N'est-ce pas la preuve d’une assimilation de l'Office à une Administration ? Eh quoi, une telle ristourne n'est-elle pas anti-commerciale, sans doute, et en tout cas dans un but n’âyant rien à voir avec l'Office ? Une Société se charge-t-elle de porter son aide à l'installation de ses clients ? Un Gouvernement seul peut avoir le devoir de le faire,

L'historique du contrat Kuhlmann va nous éclairer aussitôt. Disons tout d’abord que cette usine a reçu, par ailleurs et recoit encore des subventions, mais pour lesquelles la diserimination du rôle de l'Etat n’a pas été perdu de vue, l'Office n'y étant aucunement mêlé. L'Etat n'aurait donc mis, constatation un peu bizarre, qu'une part des facilités accordées, à la charge de l'Office.

Sur le contrat lui-même et sa ristourne, nous dirons seulement que ce contrat Kuhlmann n'est pas autre chose que le contrat Tellière, plus ancien, par lequel avant la création de l'Office, M. Delure, Directeur Général des Travaux publics, s'engageait à accorder à M. Tellière, Administrateur de la Société Algérienne de produits chimiques, ces facilités, à charge par lui de constituer une Société et d’entreprendre la construction et l’exploitation d’une usine de Super au Maroc.

Nous ajouterons que le 20 Juillet 1920, donc avant encore la constitution de l’Office des Phosphates, la Société, dont M. Tellière était administrateur, réunie en assemblée générale, obtenait de ses actionnaires, l’autorisation d'augmenter son capital en vue de cette future « Compagnie Marocaine des Superphosphates. » L'Etat était donc bien engagé, avant que l'Office soit créé.

L'Etat n'a donc pas pris la place de l'Office pour traiter la question et lui imposer sa volonté. Lorsque l'Office s’est créé, les engagements Delure-Tellière ne pouvaient être rayés. De même qu’une Société reprend le passif précédent en prenant la suite d’une autre, de même qu’un commerçant se constituant en Société, y apporte son bilan, de même l'Etat apportait ses 36 millions, ses gisements, et au passif ses engagements.

Où se trouve là l'emprise gouvernementale ? En voulonsnous la preuve : c’est qu'il n’a laissé à l'Office la charge que de ce qui était lié à l'exploitation même des gisements phosphatiers : la diminution du prix de la fourniture.

Mais nous la trouvons surtout dans la forme employée pour faire passer à l'Office ce contrat. Pour une administration, un ordre eut suffi. Pour l'Office, on fit un contrat triparüte, l'Etat, Tellière et l'Office (Septembre 1921).