CHAPITRE If

Office ou Régie ?

SomiarRk. — Le but poursuivi. — Régie ou Office. — Définition de l'Office d'après les textés récents. == Distinction de l'Office et la Régie. — L'Office sorte de Société et la possibilité de conception d'un organisme d’allure privée. — Qu'à voulu faire le législateur! — Antithèse du terme de régie et de la suite du Dahir du ? août 1920. — La portée du terme de régie avec le Dahif du 97 janvier. — Les raisons de son emploi. — Son Sens dans les travaux préparatoires. — Conclusion,

En raison de la nécessité d’une méthode, en vue du développement économique du Maroc, et pour des considérations d'ordre général mal précisées, le dahir du 27 Janvier 1920 avait donc réservé au Maghzen la recherche et l'exploitation des Phosphates dans toute la zône française de l'Empire Chérifien.

Ce ne pouvait être là la simple affirmation du droit éminent de l'Etat sur les gisements miniers, qui forme la base de notre législation métropolitaine actuelle, mais qui était déjà celle de la législature minière marocaine.

Ce ne pouvait être non plus le fait de se réserver la simple possibilité d'intervenir pour l'application raisonnée de méthodes d'exploitation et la meilleure mise en œuvre des richesses minières phosphatières encore inexploitées.

Pour atteindre à ce but avoué, il eut suffi, en effet, ou de rappeler ce droit où de créer une réglementation méthodique qui, comme à l'étranger, eut pu se montrer assez efficace. N’eut-il pas suffi même d’intensifier le rôle de ce service des Mines jugé suffisant en Tunisie (rapport du Maréchal Lyautey

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1914), pour amener la méthode nécessaire dans les recherches et provoquer l'exploitation rationnelle. En toute rigueur, la réserve étant faite à ce serviæe de la question délicate des Recherches, les règles méthodiques qu'on pouvait introduire sans difficultés ‘dans les contrats de concession et les permis d'exploitation, n’eussent-elles pas été suffisantes ?

Il le semble.

Mais dès qu'un autre but, occulte celui-là, se fait jour, dès qu'il s’agit, en dehors de cet espèce de tour de passe-passe consistant à écarter l'étranger dans un but plus métropolitain que marocain d’ailleurs, qu'il s'agit d'attirer dans les Caisses Chérifiennes ces ressources nouvelles importantes, dès lors les termes du dahir s'éclairent, s'expliquent et prennent toute leur valeur.

Il faut que l'Etat conserve à lui cette exploitation, soit qu'il l’exploite lui-même, soit qu'il la fasse exploiter par un entrepreneur où un organisme qui lui en verse tout le bénéfice.

Une rétrocession méthodique à des parüculiers eut pu apporter la méthode souhaitée par les considérants du dahir, l’exécution en eut pu donner Fessor commercial et économique mis en exergue dans ses motifs ; elle eut même pu apporter à l'Etat par les redevances habituelles en matière de Mine, des revenus appréciables.

Mais elle ne lui eut pas donné le maximum de ces revenus ; l'intermédiaire eut pris sa part. Par ailleurs, le désir de conserver la libre disponibilité de ces revenus n’était pas rempli, les redevances ne pouvant pas ne pas entrer au budget et en subir toutes les règles restrictives ; enfin, subsidiairement, Pacte d'Algésiras imposant l’adjudication, la conséquence pouvait en être l’élablissement d’une réelle puissance, en face de notre Administration.

Il fallait plus donc que la simple mise en réserve d'ordre négatif, 11 fallait l'exploitation par l'Etat.

Ces faits devaient logiquement amener le législateur à parler de régie.

La Régie n'est-elle pas l'Etat exploitant lui-même, Régie simple, ou bien l'Etat confiant l'exploitation à un entrepreneur travaillant pour lui, sur ses ordres, remboursé par l'Etat de

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toutes ses dépenses, quitte à recevoir un cerlain pourcentage supplémentaire de ces dépenses à titre de rémunération personnelle, Régie intéressée.

Il nous appartient toutefois, d'examiner si l'organisme créé par le dahir du 7 Août 1920, présente effectivement les caractères d'une régie.

Pourquoi remarquerons-nous tout d'abord, n’a-t-il pas été appelé comme beaucoup l’écrivent : Régie des Phosphates mais Office ? N'est-ce point dès le début une restriction première du ‘ législateur ?

Un Office et une Régie sont nettement dissemblables.

Etymologiquement d’abord, régir «regere », signifie gouverner, commander ; Office « officium », répond, au contraire, à la notion de devoir, devoir spécial, de charge, d’emploi, de fonction. Dans la régie ‘donc, doit se retrouver cette notion de gouvernement, de commandement ; dans l'Office, au contraire, la notion de service rendu, de foncüon remplie. En un mot, la régie est l'Administration agissante, FOffice un tiers remplissant une fonction confiée par elle.

L'histoire du droit et la définition qui peut, croyons-nous être donnée à l’heure actuelle, vont nous montrer cette même différence,

Historiquement, la question des offices n'est-elle pas la lutte entre ce que l’on appelait au Moyen âge la Maison du Roi et, certains de ses anciens organes tendant vers leur autonomie.

Ne voyons-nous pas dès la fin du Moyen âge, l'Office se détacher peu à peu de l'Administration de l'Etat même ? Le roi en aliène lui-même la propriété ; l'Office entre dans le patrimoine des familles ; il devient une sorte de fief bien distinct de la personne Etat. Le possesseur d’un Office n’est plus de « l'Administration » et s’il agit encore au nom du Roi et pour son comple, on ne peut pourtant pas en dire qu'il en soit l'émanation même.

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La suppression de la vénalité des offices nous montre encore par les abus qui en furent la cause qu'il y avait là deux puissances distinctes incompatibles. Et celte suppression de la vénalité, équivalant à celle de l’autonomie, ayant entraîné la disparilion des offices eux-mêmes, nous y trouvons la meilleure preuve que c’est dans cette autonomie même que réside toute la différence.

A notre époque contemporaine s'il reste encore des offices, offices ministériels notariés. ces offices ne sont-ils pas encore une profession réglementée et surveillée, une mission confiée plutôt qu'une fonction d'Etat.

Mais, c'est à notre époque la plus récente que nous commençons à réentendre parler d'Office. Ce terme réapparaît de plus en plus. Al pris un sens différent, un caractère autre que le précédent. Que veut-1l dire ? Les travaux préparatoires, les discussions parlementaires semblent bien nous montrer que pour eux encore, c’ést une tendance à les séparer de l'Etat, un désir d’autonomiser qui préside.

Quel que soit celui que l’on veuille examiner, une sorte de quadruple sceau les caractérise : on crée une personne morale distincte, on lui attribue un budget propre, on les fait échapper aux règles normales d’une Administration d'Etat. Leur sphère d'activité enfin tend elle-même a être exhorbitante de la notion normale de l’activité de l'Etat.

Nous appuierons cette constatation sur les termes mêmes des travaux parlementaires, des projets de lois et sur les débats qui ont précédé leur création et en parüeulier sur la propositon déposée en Juin 1926, à la Chambre, par soixante députés, tendant à la création de six offices dont les caractères particuliers seraient fixés après coup par des décrets ou règlements parliculiers, mais qui tous répondraient au même caractère général.

Le titre nous fixe tout d’abord qu'il s’agit d’instituer des offices nationaux pour F € outillage de la France ». Office qui, comme celui qui nous occupe, présente un caractère Economique nattement prononcé. Il s’agit, en outre, nous dit-il, d’entreprises C:dont l'exécution en {temps normal eut pu relever de l’iïdustrie où du commerce d’intiative privée ». Cette définition

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nous semble dès l’abord nous amener à rejeter de cette notion, tout organe dont le but serait empreint d’une manifestation de puissance publique, tout organisme à but fiscal ou politique par exemple, auquel au contraire la formule de régie peut s’appliquer. Citons la régie des tabacs par exemple.

Dès d’ailleurs, que la puissance publique se manifeste, nous devons être inévitablement amenés à constater que l'Etat ne peut logiquement s’en séparer. L'action directe redevient nécessaire. L'Etat ne délègue pas son pouvoir. Il en confie l'exécution à un agent qui agit en son nom.

L’exposé du projet nous explique par ailleurs

« Le problème est celui des entreprises qui, par leur éten- « due, leur généralité ou leur caractère de service public ne « peuvent être remises sans contrôle à des particuliers ou à des « sociélés anonymes ; qui, d'autre part, en raison de leur caräc- « tère industriel où commercial ne peuvent pas sans danger « être gérées suivant les règles applicables aux administrations « de l'Etat ».

La notion est bien nette : nécessité d’une surveillance ou d’un contrôle et obligation inéluctable de ne pas rester dans les cadres administratifs et de n’en pas faire ue administration.

Il faut échapper aux règles admimistratives normales. Or il nous semble bien au contraire qu'une régie, terme dont les caractères sont depuis longtemps juridiquement définis, est astreinte à ces règles mêmes.

« Puisque, dit le projet, cet organisme ne peut avoir le « caractère d’une administration ordinaire, 1l faut lui donner une « forme appropriée. »

On ne peut dire plus nettement forme distincte de celles précédemment connues et donc de la régie ou de la concession. C'est un organisme nouveau, tous les travaux préparatoires l'affirment pour chaque cas parüculer. L'Office n'est donc pas une régie.

« C’est un organisme spécial », nous dit le projet du gouvernement sur l'Office de la Sarre (1919) « dénommé Office, consi- « déré comme un établissement public, doté de la personnalité « civile et de la plus large autonomie administrative et finan-