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« cière, afin d'être placé dans les conditions industrielles et « commerciales aussi avantageuses pour sa prospérité que celles « d’une industrie privée. »

Cet organisme est appelé à réagir contre les complications et.

les règles strictement restrictives des méthodes administratives et à les éviter : Gil faut, dit l'exposé, rejeter l’analogie avec les « errements de l'Etat Prussien confiant la direction de ses « mines fiscales à des foncüonnaires d'Etat, conception néfaste « pour le développement d’une entreprise industrielle et surtout «€ pour le cas d’une exploitation minière. »

Les agents de l'Office ne sont donc pas agents de l'Etat. Pour cela, il faut donner au Conseil d'administration « des pou- « voirs en tous points comparables à ceux du Conseil d’admi- & nistration d’une Société privée. » (Ch. 11-6-1920, Sénat, 12-2-1924).

* Le commandement n’est plus à l'Administration mais à un organe nouveau, le Conseil d'Administration.

Et partout se précise et est précisé l’application nécessaire des règles de droit privé, que chaque projet concrétise en particulier par l'affirmation que les règles de comptabilité publique ne sont pas applicables et que l'Office est soumis aux lois et usages du commerce.

Il semble, partant des travaux ci-dessus rappelés, qu’on puisse alors donner de l'Office la définiuon suivante :

L'Office est un organisme spécial, d'ordre économique, disünct de l'Etat, créé ou habilité par la puissance publique, avec un pouvoir propre, en vue d’une activité nettement délimitée et fixée par avance, dont la mise en œuvre s’opérera suivant les règles et usages de droit privé.

Alors qu'une régie est un organisme administratif, non disüinct de l'Etat, dirigé par lui, en vue d’une activité susceptible de recevoir des changements sur simple décision administrative el dont la mise en œuvre s'opère suivant les règles budgétaires et administratives normales.

La distinction nous semble suffisamment nette pour que nous puissions prétendre qu'un Office ne saurait être une régie ou

une régie un Office, le critérium résidant, en somme, dans la coupure existant entre l’organe à qualifier et l'Administration,

Cette coupure peut, 1l'est vrai, être plus ou moins prononcée.

Elle prend jour avec la notion d’une personnalité juridique distincte de la personne administrative. L'Office est nécessairement un établissement séparé et distinct de l'Etat ; et ceci nous écarte de la notion doctrinale de la régie qui est, en principe, la personne administrative agissant elle-même, « l'exploitation par la personne morale administrative elle-même, qui traite avec les ouvriers pour la confection de l'ouvrage et avec les fournisseurs pour les matières à employer, sans employer l'intermédiaire d’une autre personne » (cf. Dalloz, Répertoire général ; Pichat, Cours : Travaux publics), régie qui, selon Berthélemy (Droit Administratif, p. 611), se caractérise par le fait que ce sont les agents de l'Etat qui ont la charge de diriger et d'exécuter les travaux en question. Que la régie soit simple ou intéressée, dit-1], peu importe, « la charge de la direction des travaux à exécuter est confiée à ces mêmes fonclionnares. »

Mais la constatation de l'existence d’une personnalité disüncte nous paraît devoir être un indice plutôt qu'un critérium. déterminant ; en effet :

Cette conception de la régie peut paraître un peu étroite :

Si la loi récente portant création des régies municipales nous répète, semblant en cela confirmer cette doctrine, que ces régies ne possèdent pas une personnalité distincte de la Commune et sont placées, au contraire, sous l'autorité du Maire, nous ne voulons pas en rer argument.

Il nous semble, en effet, parfaitement concevable que la personne publique, soucieuse de distinguer plus nettement encore que par une simple autonomie financière, l’une de ses branches, concède à cette branche une personnalité propre, distincte de la sienne, la laissant pourtant encore sous son autorité directe.

N'est-ce point le cas de tout organisme décentralisé ?

Sans doute ; mais, dira-t-on, dès lors la régie ne sera plus régie, elle en perd le caractère, Nous ne le croyons pas forcéruel:k.

ne" es

Nous n’invoquerons pas le cas des régies co-intéressées, où il y a, sans aucun doute, personnalité distincte, mais où, par une certaine discrimination d'ordre purement intellectuel, on peut voir deux parties distinctes dérivant l’une de l’idée de | Société, l’autre de l’idée d'Administration publique, parties associées, accolées l’une à l’autre et dont le mélange se révèle par des ütres aussi antinomique, semble-t-il, que celui de « Société de régie co-intéressée des tabacs du Maroc » par exemple, On peut en dire, en effet, que la personnalité distincte de la Société entraîne celle de cette association d'intérêts, mais qu’on peut encore trouver dans ce mélange d’une part une activité de société et d’autre part, une activité de régie assez facile à différencier et réunies sous une même dénomination.

C’est plutôt, en suivant Hauriou, dans sa définition plus large de la Régie intéressée, admettant que cette sorte d'entrepreneur qui n’en est pas un, car ne courant aucun risque, puisse ne pas être un agent de l'Administration, que nous aboutirons à admettre que, dès lors, cet agent peut avoir une personnalité propre, distincte de l'Administration elle-même.

Il n’en reste pas moins d'ailleurs que cette personnalité distincte reste bien sous l'autorité directe de l'Administration.

Il n’en reste pas moins encore que cette régie intéressée ne continue pas moins à ne subir aucun risque et à ne pouvoir faire aucune perte et à proprement parler aucun bénéfice réel, par le résultat bénéficiaire de l’entreprise, conséquence qui appartient à la régie co-intéressée seulement.

L'existence d’un budget propre et distinet de celui de l’Administration est un autre indice susceptible de nous amener à conclure à la qualité d'Office de l'organisme examiné mais non un critérium absolu. |

De même, en effet, que les opérations de l'Office de la Sarre ne figureront au budget de l'Etat que sous la forme de l’inseripüon de ses bénéfices ou de ses déficits, aux termes de l’art. 4 de la loi sur les régies municipales, «les recettes et dépenses ne figureront à chacune des parties du budget:communal que pour l'excédent net des recettes ou des dépenses. »

Mais, par ailleurs, les recettes et dépenses des régies doivent

figurer indirectement au budget général sous forme de budget spécial annexé, voté par le Conseil municipal, alors qu'au conaire, les recettes et dépenses de l'Office n’y figurent pas, sont fixées par le Conseil d'Administration de l'Office lui-même, font l’objet d’un bilan et d’un compte rendu de gestion en dehors du budget. À :

Et ce double caractère du budget de l'Office, non figuration en budget annexe, non voté par le corps représentatif de l'unité administrative est absolument incompatible avec la notion de Régie simple ou intéressée.

Notons, il est vrai, que ce caractère ne doit pas faire conclure à l'existence certaine d’un Office. Certains comptes sont, en effet, également de véritables comptes hors budget également.

Nous voulons viser ces comptes d'attente que sont les fonds de concours.

La non soumission aux règles administratives, la soustraction aux règles de la Comptabilité publique, aux modes et usages administratifs, tant au point de vue engagement de dépenses, paiement, règlement des comptes qu'à celui de la passation des marchés, des commandes, des achats, qu’au point de vue du personnel, qui forme le dernier caractère de l’Office, nous semble, au contraire, un critérium très net d’un Office, absolument incompatible avec la notion d’une régie.

Ce critérium pourra, certes, être plus ou moins affirmé, mais il existera toujours. L'Office est créé pour échapper à ces règles d'administration normale, aux entraves et aux difficultés qu’elles entraînent. Il présentera ce caractère. Et presque toujours, les travaux préparatoires qui auront précédé leur création, nous le diront formellement. Le but poursuivi nous fixera donc sur la qualité de l’organisme créé.

Et ce but nous ramène à la distinction étymologique et historique par laquelle nous avons commencé celte étude, à l'idée de

commandement et d'autonomie, la régie étant liée à l’idée de soumission à l'Administration, l'Office, au contraire, à celle de pouvoirs propres et d'autonomie effective.

C’est aux pouvoirs de l’organisme plus qu'à sa forme, qu'il

faut, d’ailleurs, nous attacher, Nous avons évité de dire que la

présence d'un Conseil d'administration signifie Office, car nous relèverions aussitôt à la tête de Services administratifs purs, des organes portant ce nom, nous voulons dire les régies financières. Ce Conseil n’est un critérium que par ses propres pouvoirs et qu’en tant qu'il est similaire aux Conseils d’administration des affaires privées sur ce point.

Nous croyons pouvoir conclure donc que l'Office et la Régie sont deux choses différentes.

Si l’on s'en tient seulement à des manifestations extérieures, ces deux notions peuvent se rapprocher l'une de l’autre, suivant les caractères qui leur auront été spécialement attribuées. Une régie autonome et un Office où le pouvoir de contrôle aura été singuhèrement renforcé, pourront avoir de nombreux points de ressemblance ; et cela, surtout à une époque où la notion d'Office, encore nouvelle, peut être encore peu dégagée et atteint seulement son point d'évolution, où cette appellation est encore, de ce fait, attribué à des organismes qui ne sont guère au fond que des Services nettement détachés et ne justifient leur appellation que par le désir et le but d'être distingué des Administrations courantes, point de départ de l'évolution (Office de placement par ex...) sans posséder pleinement les caractères intrinsèques signalés ci-dessus, véritable apanage des plus récents seulement des organismes portant ce nom.

Mais, selon nous, le critérium auquel on est obligé d'aboutir, émanation même du but que l’on poursuit, est celui-ci : Que la tégie n'a de pouvoirs propres que ceux qui lui sont conférés, tandis que l'Office doit avoir tous ceux rentrant dans la sphère d'activité qui lui est attribuée, et qui n’ont pas été formellement réservés par son texte de constitution.

La Régie exécute les ordres qu'elle reçoit et qu'elle réclame à tout moment ; l'Office garde « la biberté d'une Société dans la limite de ses statuts. » La puissance administrative peut en tout temps donner à la Régie l’ordre qu'elle veut, par simple décision ; pour l'Office, elle est liée par les statuts mêmes qu'elle à créés et qu'elle ne peut outrepasser que par un texte de forme juridique similaire, L’Administration commande la Régie ; elle contrôle l'Office:

Par voie de conséquence, l'acte de la régie, lésant un particuher, pourra éventuellement être du ressort des tribunaux administratfs, l’acte d’un Office, acte de caractère privé par définition, qui ne peut être jamais mêlé à l’idée administrative, ne relèvera jamais que des tribunaux judiciaires.

Enfin, et surtout, l'acte d'une Régie pourra être rectifié par un acte contraire de l’Administration supérieure. L'acte de l'Office ne pourra l'être que par l’Office lui-même,

Nous devons toutefois, sur cette question des pouvoirs de l'Office, signaler, afin de ne pas laisser d’ambiguité sur cette liberté de l'Office, et rassurer tout à la fois les Etatistes, éventuellement effrayés de ce terme, que cette liberté relative déjà par l'étendue restreinte qu'ont pu lui infliger les Statuts de consüitution, l’est encore par le fait que le pouvoir de décision appartient au Conseil, où figure en majorité l'organe publie; que, d'autre part, le Directeur Général participant d’une sorte de délégation de l'autorité dévolue au Conseil, comme tout Administrateur délégué, n'étant pas fonctionnaire, est lié personnellement par le souci de sa sécurité personnelle et respectera plus encore les diréctives qu'il aura reçues, son maintien à ce poste y étant lié sans compensation possible avec un autre poste de fonctionnaire ; son poste est un contrat, sans aucune idée d’emploi garanti par des statuts.

Disons enfin, que la décision appartient encore en définitive, à l'organe publie, dont le pouvoir, similaire à celui d’une Assemblée Générale des Actionnaires, comprend toujours la possibilité de changer les statuts, au cas bien improbable où la nécessité de renforcer son contrôle, serait nécessaire.

__ C’est donc, en résumé, de la réponse, à la question de « Qui commande? » que nous concluerons à l'Office, si c’est l'organe créé lui-même, par une sorte de délégation de pouvoir de son créateur, ou à la Régie, si cet abandon provisoire de pouvoir n’a pas été fait, l'organe ne restänt que l’exécutant au nom ou pour son créateur. Mais, sans toutefois que cela veuille dire, qu'en définitive, l'Etat créateur ne reste pas le maître dans un cas comme dans l’autre pour imposer sa volonté.

Nous ne croyons pouvoir mieux faire La différence qu’en assi-

AREAS

milant le régisseur à un mandataire ou.à un gérant sans pouvoirs propres et l'Office, pour employer les termes mêmes de l'un de ses créateurs, le député Piétri, à cette époque Directeur Général des Finances au Maroc, « comme une sorte de Société dont toutes les actions seraient entre les mains d'un même propriétaire », conception qui, toute extraordinaire qu’elle puisse paraître a priori, n’en à pas moins sa valeur, car émanant de l'un de ceux qui ont participé à la conception première de l'Office chérifien des Phosphates, qui nous occupe et qui n’a pu donc, semble-t-il, qu'en affirmer le véritable caractère.

Une pareille conception peut paraître anormale, l'assimilation de l'Etat à un particulier actionnaire et de l'Office, et celui des Phosphates en particulier, à une sorte de société dont l'Etat serait seul actionnaire, peut sembler bien audacieuse.

La situation d’actionnaire est-elle compatible, en effet, avec la notion d'Etat ? Une Société peut-elle avoir, en fait, un seul actionnaire ?

Nous n'avons pas à nous placer dans ce chapitre au point de vue de l’opportunité économique d’une telle situation. Il est possible que l'Etat ne soit pas apte à tel genre d'activité, à faire du commerce de l'Industrie, voire même des placements financiers. Il est certain qu'une telle action, d’un genre nouveau, ne rentre pas dans les actes classiquement admis pas plus que dans les attributions habituelles de l'Etat, nous dirions même dans son but ou dans sa cause finale.

Ce n’est point sur le fait de savoir si c’est une audace Economique que nous nous posons celle question mais sur celui de la possibilité juridique d'une telle conception.

. Nous reverrons plus loin que l'Etat peut agir parfois comme un simple particulier, à Utre privé, en quelque sorte. Ce premier. point est -indiscutable. Il semble donc, à priori, que cet acte privé qui consiste à être acionnaire d’un groupement soit possible comme tout autre.

Nous l’affirmons en rappelant, après avoir observé qu’aucune raison n'existe de vouloir faire rentrer dans les divisions et classifications juridiques préalablement existantes, un organisme que tous les textes du genre déclarent vouloir nouveau,

MUR. ges

en rappelant que cette nouveauté «être actionnaire» a été déjà sanctionnée par un texte légal dont l'existence doit nous convaincre, nous et ceux qui pourraient prétendre qu’une telle manifestation est si lointaine des errements anciens, qu’elle ne peut appartenir à l'Etat.

Une loi nous fixe qu'une personne administrative peut être actionnaire ; c’est dire que la conception est admissible. Nous citerons la loi sur les régies municipales que nous avons déjà rencontrée. et non seulement pour conclure que notre conception est possible mais pour y voir en même temps que cette prise de possession par une personne administrative d’une entreprise d'ordre privé ne la transforme pas en régie, car, dans la loi même, les deux points sont mis à part et nettement différenciés.

Ce sont deux situations bien distinctes, en effet, dans cette loi,

Chacune des deux hypothèses fait, tout d’abord, au lieu d'être mêlée, l’objet de deux titres bien distincts. Titre I, titre IT. Hors de là tout diffère.

L'énoncé même de ces deux titres : pour l’un, (Régie municipale », pour l’autre «participation à des entreprises privées », nous le montre.

Il s’agit dans le premier cas « d'exploiter directement », dans le second d’être « actionnaire ou obligataire de sociétés chargées d'exploiter », Dans le premier, les conseils municipaux arrêtent les règlements des services, pas de personnalités distinctes, si : autonomie budgétaire (art. 3-et 4); dans le second, ce sont des représentants statutaires au conseil d'Administration de l'organe et dont la responsabilité civile quant aux actes accomplis à ce titre incombe à la commune (art. 13). Dans un des eas c'est encore la commune agissant par un de ses services, dans lautré ce n’est plus que la commune membre d’un conseil d'Administration et agissant comme telle avec responsabilité civile.

Et l’une des conséquences semblé être la suivante : que la régie sorte de ses attributions, chacun pourra recourir aux tribunaux administratifs. Que ce soit le conseil d’Administration et en particulier les membres administrateurs représentant

la commune, il ne peut être mis en doute que seuls les tribunaux civils pourraient être saisis par les parties lésées par une violaton des statuts.

C’est un des points finaux auquel nous amène l'étude comparative de ces deux notions dans la loi même et auquel nous étions amené également dans notre étude de la régie par rapport à l'OFFICE. |

L'Office tendrait donc à être de cette deuxième catégorie prévue par la loi du 28 Décembre 1926. Nous ne pouvons que regretter ici que le Magzhen et son législateur n’ait point cru devoir en ce qui concerne l'Office, objet de notre étude, trancher nettement l'hésitation possible, en créant effectivement des titres nominatifs et inaliénables comme pour les participations des Communes dans les sociétés. Peut-être, 1l est vrai, lors de la création de l'Office des Phosphates six ans plus tôt, une telle façon de faire eût-elle paru trop osée, et mise en avant par certains des créateurs eux-mêmes, n’a-t-elle été rejetée que par la crainte de voir les gouvernements s'élever devant une innovation juridique de pareille envergure, ou réclamer leur part des titres qui eussent été créés,

Qu'est donc alors l'Office ? Régie, sorte de société ?

On nous objectera que si les groupements ou les organismes auxquels les communes peuvent ainsi parüciper, gardent leur caractère d'affaire privée, c’est parce que les communes ne font justement que participer pour une part.

Nous doutons de la valeur réelle de cette argumentation, Car si la loi fixe cette part à 40 *, maximum, n'est-ce pas dire intrinsèquement que ce chiffre de 40 % eut pu être dépassé. Et l'exposé de la loi même ne nous dit1l pas qu'il a fixé justement ce maximum, pour éviter que par une souscription de la majorité du capital les communes n'arrivent à se rendre maîtresses d’une entreprise privée fondée pour l'exploitation d'un service public en dehors du syslème de la régie.

C'est dire done qu'en étant actionnaire et en agissant comme tel, en prenant plus de capital-action on arriverait à voir la personne administrative maîtresse d’une affaire sans

idée de régie. Ne pouvons-nous en prétendre qu’il peut donc y avoir main-mise possible, juridiquement, sur une affaire par une personne administrative, sans qu'on aboutisse forcément à la Régie ? il le semble et c’est à retenir. |

Par ailleurs, à quel moment le pourcentage de participation ferait-il d’une affaire privée un organe d'ordre administratif et pourquoi cet ordre de grandeur influeraitl sur le caractère de l'affaire ?

La réponse que nous attendons normalement est que la société dans laquelle la commune prend une participation, cessera d’être une société du moment où le nombre des autres actionnaires deviendra inférieure à celui fixé par la loi, comme minimum.

L'argument certes a sa valeur et dès lors que l'Etat serait seul actionnaire il ne pourrait en aucune façon y avoir société. (Rappelons, il est vrai, que nous avons parlé non de société raais d’une sorte de société).

Or au fond, nous trouvons bien un état de fait analogue dans le phénomène des filiales de sociétés ; ne sont-elles pas souvent, dans un but d'autonomie et de séparation de patrimoine ou autre, que la société mère en une autre personne, pleinement dépendante en fin de compte, mais pourtant nettement individualisée par des pouvoirs propres qui doivent faire dire que ce ne sont pas de simples services de la société mère mais un être supplémentaire.

Les faits qui consistent à acheter et à attribuer en tant que besoin, au nombre voulu d’administrateurs statutairement désignés, les titres nécessaires pour leur entrée au Conseil et former légalement cette filiale, tout en gardant à son nom tous les autres titres, sont d’une pratique industrielle fréquente.

Et cela revient bien à dire que la société mère est en fait ceule actionnaire, sinon dans la forme.

La nouvelle forme que sont les sociétés à responsabilité limitée ne demandant plus le même nombre de participants aboutissent, elles aussi, à un état de fait similaire.

Il eut donc suffi qu'en créant l'OCP l'Etat ne se borne pas seulement à désigner un capital spécial et des admimistra-

teurs statutaires, qu'il crée ces quelques titres nominatifs inaliénables pour que l’analogie devienne complète. Il est regrettable certes, qu'il ne l'ait point fait; car cela coupait court à toute discussion. Mais linexistence d'un tel subterfuge, sil doit nous faire conclure à l'absence d’une société, ne nous paraît dès lors pas suffisant pour nous faire affirmer que nous

avons afliure à une régie.

Le fait, en lui-même, qu'une même entité possède au fond toutes les actions n’entraine pas l'idée d’une gérance sans pouvoir propre, assimilable à Pidée de Régie. Le fait qu’une personne administralive ait la main-mise sur une affaire ne semblant, d’après l'exposé de la loi sur les Régies municipales, pas devoir entraîner qu'on ait affaire à une régie, l'existence d’administrateurs statutaires délibérant et décidant pour et au leu et place de l'Etat, comme administrateurs et non comme fonctionnaires, la constatation que cet Office est chargé d’exploiter (on ne dit pas exploitera) nous portent logiquement à penser que l'organisme est proche de la société privée dont il devra par ailleurs avoir formellement les modes d'activité,

Et l'Office, puisqu'il ne peut être une société, faute de tres ou de participants autres que Etat, en la forme, doit être, croyons-nous, considéré, plutôt que comme une régle, comme une sorte d'organe innommé encore, lors de sa création, ce qui jusüfierait ce terme « d'organe d’un genre nouveau » employé pour lui par les travaux préparatoires, comme une sorte de société Imcomplètement formulée, étant donné ces analogies et élant donné aussi que désormais le principe est légalement acquis qu'une personne administrative puisse faire acte de sociétaire privé, organe spécial soit et que nous bapüserons de ce terme Office que nous spécialiserons pour lui.

Si ces termes d'Office et de Régie se révèlent ainsi si dissemblables, 81 le premier semble pouvoir former une catégorie nouvelle, facilement concevable proche d’une société, et où, en tout état de cause, la personne administrative semble vouloir agir comme le ferait un actionnaire privé, non par elle-

même mais par une sorte de délégation de pouvoir à certaines personnes choisies par elle, et suivant des modes anormaux pour elle, si la régie au contraire reste bien telle que nous la connaissons classiquement l'exploitation par la personne adminstrative elle-même, et suivant les modes administratifs normaux, sil y a entre ces deux notions de telles différences de but, de fond et d'exécution, ces deux appellations sont incompatibles sans aucun doute l’une avec l’autre.

Or, créant l'Office Chérifien des Phosphates, le législateur Marocain commence par nous dire :

« Il est créé sous le nom d'Office Chérifien des Phosphates une régie d'Etat ».

Qu'est-ce à dire ? L'Office n'est1l pour lui qu'une sorte un peu particulière de régie.

A-til voulu, seulement, créant une Régie qu'il voulait doter d'une certaine autonomie, marquer son désir par cette qualification d'Office, employée dès lors à tort, mais dont Femploi même s'expliquerait par le fait que la notion d'Office était alors encore à peine dégagée.

A-til voulu, au contraire, rappeler que ce terme d'OFFICE encore nouveau ne voulait pas dire que l'Etat abandonnait toute prérogative et n'équivalait pas à une entreprise pure et simple échappant à sa direction même indirecte pour Le temps de sa concession.

Qu'est donc, d’après les textes, l'Office Chérifien des Phosphates que nous étudions aujourd’hui ?

Si l'on considère seulement le dahir du 7 Août 1920, portant création de l'Office Chérifien des Phosphates, dans une antinomie de termes, telle que celle que nous venons de voir, il semble que la réponse soit bien aléatoire.

L'article I : QII a été créé sous le nom d'Office. une régie d'Etat » nous porterait plutôt à dire que c’est une régie que lon a voulu faire.

À la lettre, en effet, ce que le législateur nous dit faire c'est une Régie. Peu importe le nom qu'on lui donne, même supposé employé à tort ; ce nom n’est qu'une appellation el ne peut avoir qu'une importance secondaire. Le fait que ce terme d'Office

Sa, Fire

est impliqué dans une incidente nous pousse à conclure ainsi également. Que l’appellation soit ambiguë, peu logique, antinomique même avec son objet peu importerait, La nature affirmée seule compte et cette nature c’est «la Régie d'Etat ».

Prétendrait-on même que, en ajoutant ce terme d'Office, le législateur veut restreindre la portée du terme de Régie. C’est douteux. La forme d’une restriction de cette importance eut pris sans doute une autre forme ; de plus l'appellation, étant placée avant la définition, ne semble du fait de cette place vouloir y apporter une précision supplémentaire qu'on s’attendrait normalement à voir après,

À s’en tenir à cet arucle c'est donc l’idée de Régie qui domine. L'emploi du terme «chargée de l'exploration » qui peut paraître marquer une certaine possibilité d'autonomie ne paraît pas suffisant pour effacer une telle affirmation. Qu'il soit un peu impropre peut-être ; qu’on ait préféré lire Régie créée pour lexploralion.. au lieu de « chargée de...» sans doute ; mais une impropriélé de terme ne peut porter ombrage à la position nettement prise dans l’arücle T qui à priori doit dominer tout le dahir, et qui en est en quelque sorte l'enseigne.

Et logiquement, la désignation de l’organe ainsi créé par cet arucle semblerait devoir être dans tous ses actes et figurant sur son papier :

OFFICE CHERIFIEN DES PHOSPHATES Régie d'Etat chargée de l'exploration. de même que pour une maison de commerce nous voyons après le nom ISO CLÉ TL CR ET OL CR NT Er F:

Or, dans tous les actes officiels postérieurs ce terme de Régie ne réapparaît plus. Sur las actes passés par l’Office il ne se trouve jamais, sur son papier à lettres, pas plus. On ne parle plus que d’un Office; certains textes officiels disent même « Office autonome » (arrêté viziriel du 10 Octobre 1921) venant ainsi doubler l’antinomie des termes signalée,

Par ailleurs, si nous poursuivons la lecture de ce dahir,

cr RO

nous y lrouvons une organisation qui paraît bien incompatible avec la notion d’une Régie.

En effet, si peu nous importe « la personnalité civile » accordée — nous avons admis qu’une régie puisse s’en trouver décorée — si peu importe € qu'un Directeur Général gère... » chaque branche de l'Administration au Maroc ayant non un Ministre mais un Directeur Général à sa tête, et le terme réservé plus souvent aux affaires privées en France, étant indifféremment employé au Maroc.

Si peu importe encore, au besoin, que celte gestion soit contrôlée par un organe dénommé « Conseil d'Administration », ce Conseil pouvant n'être qu’une de ces Commissions de surveillance que nous trouvons normalement dans les mœurs adminstratives et en particulier pour les établissements publics, commission qui serait mal baptisée il est vrai, d’un terme non administratif et formant un point qui peut être retenu éventuellement comme indice.

Si peu importe enfin qu'on déclare « l'autonomie budgétaire », une telle autonomie pouvant se trouver pour une régie ; qu'il y ait des « bénéfices nettement établis reversés au Trésor », une régie pouvant avoir des comptes nettement individualisés également, le terme reversement un peu étonnant pourtant, car semblant impliquer une volonté distincte, pouvant à la rigueur se comprendre du fait du compte distinct attribué.

Ce qui importe un peu, c’est que ce Conseil d’Administration mal nommé fait plus que contrôler ; il «délibère »... c'est que, par là, l'Office des Phosphates ait done un pouvoir propre qui ne paraît pas susceptible de s’accorder avec l’idée de Régie, s’il se rapprocherait au contraire des Etablissements publics et de leurs commissions administratives, pouvoir propre qui semblerait d’ailleurs infiniment plus large que celui de ces Etablissements même, dont une grosse partie des décisions sont soumises au régime de l’approbation, régime qui, pour l'Office des Phosphates n'existe, à l'instar des sociétés privées, que pour des décisions outrepassant le but normal fixé par les statuts.

Ce qui importe plus, c'est que ce pouvoir du Conseil s'affirme par le fait que le seul pouvoir indiqué pour l'Etat, én cas de conflit est « la possibilité de demander une nouvelle déli-

Pony

bération du Conseil », formule nouvelle qui semble écarter la tutelle normale de ces Etablissements publics avec son imposiion d'Office, voire sa substitution possible à l'autorité récalcitrante, et qui ne laisse comme possibilité, en cas de nécessité, que la résignation des pouvoirs des administrateurs précédemment nommés et leur remplacement par d’autres, acte d'autorité toujours possible mais qui rappelle singulièrement le cas des acionnaires de sociétés privées.

Ce qui importe plus encore c'est l’article 5 fixant que « l'Office s’administre lui-même », négation même de l’idée de Régie car séparant nettement l'Office de la personne administrative.

Ce qui peut nous étonner enfin c’est que d'après l’article 7 l'Office ne rend pas compte mais tient seulement le gouvernement au courant de sa gestion comme le ferait un Conseil de société privée aux actionnaires, mamfestation bien nette d’un organisme, à part de la personne Administrative non susceptible de Hu donner des ordres.

Voici donc, à s'en tenir au seul texte du dahir une Régie, définie ainsi, à l’article {, qui, d’après tous les autres articles semble me pas devoir mériter son nom, qui perd son sens étymologique « regere », la personne Administrative n'ayant pas le pouvoir «de décision mais l’ayant délégué, son sens juridique de gestion par la personne Administrative elle-même, l'Office s’administrant au contraire lui-même et ne comportant pas de tutelle, une régie qui échappe à ses conséquences normales «qui sont, selon Hauriou, l'application des procédures rigides de servives publies » (p. 336) qui échappe à son caractère Administratif, nécessaire suivant cet auteur, car dit-1l : «il est non moins sûr que toutes les fois qu'un service est exploité en régie par une administration, il perd son caracière commercial ou industriel » caractère admimistratif nécessaire et dont pourtant les travaux préparatoires nous disent qu'il faut s’éloigner.

Qu'il nous soit permis en présence d'une telle constatation, de douter que ce terme de Régie employé au début du dahir du 7 Août ait pu d'être dans sa force et dans sa signification

normale, puisque tout le surplus de ce même dâhir tend à l’annihiler. :

Il est inévitable d'en douter d'autant plus, lorsqu’en sortant de l'étude de ce dahir seul, nous sommes amenés à constater, non seulement que des circonstances particulières de la plus haute importance viennent expliquer la présence de cette appellation de Régie, mais aussi que cette appellation ne semble pas, texte à l'appui, correspondre à ce qu’elle veut normalement dire.

Et c’est ce que nous allons voir.

nous

Si nous lisons les considérants du Dahir du 7 Août, trouvons comme considérant principal

€ Vu le dahir du 27 Janvier 1920, portant modification du règlement minier en ce qui concerne l'exploitalion des phosphates et prescrivant que celle-ci sera faite en Régie ».

Voici le ierme de Régie nettement exposé certes, ce qui doit faire que nous ne pouvons nous étonner de le retrouver à l’article I. C'est donc pour satisfaire à cette prescription du: dahw de Janvier qu'il est créé une Régie. Il est normal que Le dahir reprenne le terme de son considérant, nous ajouterons qu'il le reprenne avec le même sens que dans ce considérant même. Car, le tout revient à dire que tel dahir (de Janvier 1920) prescrivant telle chose on fait ce quelque chose ; et ce quelque chose doit bien être le même.

Or, partant de cette prémice purement logique, puisque le ‘dahir d’Août emploie ce terme de Régie sans plus d’explication, mais l’emploie comme étant l'analyse et l'essence même du dahir du 27 Janvier 1920, l'étude de ce dernier dahir doit bien nous fixer d’une façon précise sur ce que le législateur entend, dans le cas qui nous occupe, par ce terme de Régie, cause première du dahir d'Août la constituant.

Examinons donc ce dahir de Janvier 1920.

Que dit-il : 1° le dahir de 1914 prescrivant la nécessité de recourir à l’adjudication publique pour les Phosphates, esi modifié en ce qui les concerne :; 2° leur recherche et leur exploitation sont exclusivement réservés au Magzhen.

C'est tout. Nous ne voyons pas ici, à priori, la prescription

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d'effectuer ges travaux en Régie, d'exploiter en Régie, terme d'analyse du dahir d’Août.

Nous y voyons quant à nous, que la nécessité de l’adjudicalion internationale est supprimée ou pour le moins modifiée, d’une part, d'autre part, que le Maghzen sera maître exciusif sur celte matière que sont les Phosphates.

Nous voyons que désormais, des partculhers ne pourront plus procéder à des recherches de cette substance, en obtenir des permis de recherches, ni provoquer par la suite la mise en adjudication nécessaire auparavant pour Flexploitation, que l'initiative reste au Maghzen.

Mais nous ne voyons pas qu'une méthode d'exploitation soit fixée en aucune façon par le dahir. Nous constatons même qu'il n’est même pas dit que la recherche ou l'exploitation « sera faite» par ce Maghzen lui-même.

Si ce Maghzen avait, l'exploitation et les circonstances le permettant, décidé de procéder à cette exploitation par une série de marchés successifs, soit pour telles opérations, soit pour telles tranches d'extraction, on n'eût pas pu dire que de ce fait il ne se réservait plus l'exploitation. Qu'il en ait confié l'exécution à l’entreprise, 1l n'eût pas forfait à cette prescripüon du dahir.

N'oublions pas, par ailleurs, que la signification propre du terme Maghzen est gouvernement, si ce terme par extension veut dire aussi l’Etat Chérifien.

Le dahir ne fait en somme que nous affirmer le droit de maître sur les phosphates et non leur mode d'exploitation.

En voulons-nous d’ailleurs une preuve : c’est la réclamation de l'Etranger, de l'Angleterre en particulier à l’encontre de ce dahir de Janvier qu'elle prétendait contraire au principe de l'égalité économique de toutes les nationalités fixée par l'acte d'Algésiras. Cette prétention n’eût pas existé, si la Régie en avait été la conséquence inévitable. Et si le Foreign-Office attendit au-delà de la création de l'Office des Phosphates pour donner son accord « sur la légitimité » du dahir de Janvier, ainsi appliqué sous la formule de l'O. C. P., c’est dire que d’autres applications lui paraissaient possibles et dont la for-